加快发展小额信贷扶贫探索扶贫开发有效政策机制

1、加快发展小额信贷扶贫探索扶贫开发有效政策机制小额信贷是指向贫困人口或低收入人群提供的、额度较小的一类信贷服务。20世纪70年代以来,小额信贷在一些发展中国家得到广泛推广,小额信贷在全球快速发展。目前国际上成功的小额信贷机构主要有孟加拉乡村银行、玻利维亚阳光银行、印度尼西亚人民银行乡村信贷部以及国际社区资助基金会村庄银行。小额信贷通过为穷人或低收入客户提供持续而有效的金融服务,在改变贫困人口的生存状态,提高贫困人口的经济收入、促进贫困地区经济社会发展上起到了积极的作用,已经成为国际上比较成功的一种金融扶贫方式。 我国小额信贷扶贫发展起始于20世纪90年代,最初主要是非政府组织在部分地区实施的小规

2、模小额信贷扶贫项目。1996年,我国以财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,开展了“政策性扶贫小额信贷”,并在全国部分省市迅速发展起来。1999年以后,在人民银行再贷款的支持下,我国农村信用社推广农户小额信用贷款、联保贷款,极大的缓解了农民,尤其是贫困农民的贷款难问题,一定程度上满足了农村金融需求。2006年末,获得小额信用贷款和农户联保贷款服务的农户占到全国农户总数的31.2%。与此同时,在推进农村金融组织创新,鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织,积极培育多种形式的小额信贷组织的政策指引下,我国商业性小额信贷组织开始快速发展,目前已经在全国范围内成立了7家小额贷款试点公司并且运营

3、状况良好。随着各种形式的小额信贷组织逐步增加,小额信贷缓解了农村地区金融资源供给不足的现状,发挥了金融对农民脱贫致富的积极作用。 二、西部地区小额信贷扶贫的基本情况 西部地区具有农业现代化水平低、农村经济发展滞后、农民经济收入低、农村人口的贫困面较大的显著特征。历来是国家扶贫开发工作的重点。在国家推进小额信贷发展的各项政策支持下,近年来甘肃省小额信贷扶贫取得了很大的发展。甘肃省小额信贷扶贫发展的基本情况可以从以下几个方面概括: 从小额信贷的组织模式看,甘肃省小额信贷主要有以下几种类型:一是扶贫办等政府部门建立或支持的公益性的小额信贷组织,如*徽县文池村扶贫基金会;二是国际或国内非政府组织援助建

4、立的非盈利性的小额信贷组织,如定西孟加拉乡村银行小额信贷项目;三是正规金融机构,包括农村信用社和农业银行,主要发放小额信用贷款和小额扶贫贴息贷款;四是小额贷款公司。 从小额信贷的规模和机构分布看,近几年,甘肃省农信社小额信贷占全部小额信贷的绝大部分,农业银行的扶贫贴息贷款约占10%左右,其他形式的小额信贷也占大约10%的比例。 从小额信贷的额度和利率看。政府或非政府组织建立的公益性、非盈利性的小额信贷组织贷款额度在800-3000元,贷款额度可逐渐增加,但最高不超过3000元。为保持机构的可持续发展,也收取一定的利息或费用,利率水平不高于国家法定基准贷款利率。农村信用社小额信贷在贫困地区原则上

5、不超过5000元,为覆盖较高的小额信贷成本,利率水平一般都在法定基准利率上浮1.5-2倍之间。政策性小额扶贫贴息贷款的金额和利率水平按照国家贴息贷款的管理规定执行,在政策允许范围内由金融机构灵活掌握。 从小额信贷的资金来源看,主要包括社会捐款、国际组织或金融机构的资金或贷款、国家财政资金(财政扶贫专项资金)、国家扶贫贴息贷款、农信社的存款和自有资本、中央银行的再贷款。 从小额信贷的期限和还款方式看,借鉴孟加拉乡村银行等机构小额信贷的成功经验,扶贫性小额信贷的期限一般不超过一年,特别是农信社小额信贷遵循“春放秋收冬不贷”的原则。主要采用一次性还本付息或分期付款的还款方式,分期还款可以按月或按季度

6、偿还。 三、小额信贷扶贫对于推进扶贫开发的重要意义 国内外成功经验表明,作为扶贫政策的制度创新,小额信贷能较好的满足农村贫困群体的金融需求,改善农村的贫困状况,是推进我省扶贫开发的有效政策机制。 (一)有利于开发式扶贫的持续开展 开发式扶贫是我国农村扶贫开发的基本方针,其根本目的在于通过国家的政策扶持,发展贫困地区生产力,提高贫困农户自我积累、自我发展能力,引导贫困农户脱贫致富。小额信贷具有福利性(扶贫性)和可持续性共存的性质,一方面要为被排斥在正规金融外的贫困人口提供信贷服务,另一方面也要保持小额信贷机构自身的生存和发展。因此,小额信贷在为贫困农户提供基本信贷服务的同时,也可以发挥信贷政策对

7、贫困农户的正向激励作用,提高其自我发展的能力,成为开发式扶贫的有效政策工具。 (二)有利于发挥金融在反贫困中的重要作用 长期以来,我国信贷扶贫模式单一且资金供给不足,主要以国家的扶贫贴息贷款为主,不能满足贫困农民的资金需求。小额信贷作为一种对贫困农户提供的有效金融手段,能够解决农村资金供给不足的现状,发挥金融在反贫困中的重要作用。一是农信社小额信贷、其他小额信贷组织的小额信贷可以与国家扶贫贴息小额贷款相互补充、共同作用,扩大金融资源对贫困农户的覆盖面,提高贫困地区金融服务的广度;二是小额信贷机构身处基层,贴近农户,弥补了正规金融的空白,满足了贫困农户多样化的生产和生活金融需求,增加了贫困地区金

8、融服务的深度。三是各种小额信贷组织的发展能缓解农村金融资源的供需矛盾,改善农村贫困地区的金融抑制。(三)有利于优化我国的扶贫资金政策 我国的扶贫资金政策包括财政扶贫开发专项资金以及以政策性的扶贫贴息贷款为主要内容的信贷扶贫资金。从我国财政和信贷扶贫资金政策的作用效果看,两者在投入、管理、使用和分配方面存在很多问题,阻碍了政策效果的充分发挥。小额信贷的发展有利于优化我国的扶贫资金政策。一方面,小额信贷的发展丰富了我国的信贷扶贫政策手段,发挥了信贷政策对贫困地区可持续发展的重要作用;另一方面,国内小额信贷发展实践表明,将小额信贷的理念和方法与国家扶贫资金政策相结合,有利于提高财政扶贫资金和信贷扶贫

9、资金的使用效益。 (四)有利于财政扶贫资金对贫困户的准确瞄准 我国对财政扶贫资金的投向有严格规定,主要投向农业和农村基础设施建设,而对资金的使用必须以项目为承载。这种限定扶贫项目的制度安排并不能适应我国农村贫困问题的复杂性特点和农户需求的多样性,造成了我国扶贫资金不能准确瞄准穷人,扶贫资金使用效益较低。为了充分利用有限的财政扶贫资金资源,国内一些地方尝试将国家划拨的部分财政扶贫资金以小额信贷的形式进行管理和发放,如甘肃*徽县文池村的小额信贷扶贫基金会。在我国部分地区开始试点的贫困村互助资金组织以财政扶贫资金作为其主要资金来源,以小额信贷作为主要资金融出方式,创新了农村合作金融的新模式。实践证明

10、,管理机制的创新解决了财政扶贫资金不能准确瞄准贫困农户的问题,提高了财政扶贫资金的使用效益,满足了贫困农户的资金需求。 (五)有利于完善扶贫贴息贷款运作模式 从我国的实践看,作为信贷扶贫政策的扶贫贴息贷款在管理、分配和使用中存在着很多问题。一是由于扶贫贴息贷业务的利润较低、管理成本高、回收率低,大型商业银行不愿承担政策性较强的扶贫贴息贷款业务;二是扶贫贴息贷款在投放中目标和对象偏离,没有遵循贫困户受益的基本原则;三是扶贫贴息贷款的不良贷款率较高,没有实现扶贫的政策性目标和银行盈利性目标的双赢。为了进一步提高扶贫贴息贷款的使用效益,2005年有关部门在江西、重庆、贵州和陕西4省(市)建立“奖补资

11、金”推进小额贷款到户的试点,探索扶贫贴息贷款到户的有效机制,取得了良好的成效。截止2006年5月底,试点地区发放到户的贷款覆盖贫困村399个,扶持贫困户4765户,到户贷款占当地扶贫贴息贷款的比例比试点前平均提高15个百分点左右,小额信贷成为扶贫贴息贷款运作的有效模式。 四、加快发展小额信贷扶贫的政策建议 (一)继续加强对农村小额信贷发展的政策支持 农村小额信贷的发展需要继续加强财税、信贷和法律多方位的支持。一是继续发挥财政杠杆的作用,运用财政补贴、税收减免等手段,吸引各种金融机构增加对农村的信贷投入,积极探索财政担保、基金等方式支持小额信贷发展;二是继续加大中央银行对农信社以支农再贷款为主的

12、信贷优惠政策的支持力度,推动农户小额信用贷款的稳步发展;三是积极鼓励发展各类小额信贷组织,继续推进小额贷款公司的试点工作。尽早出台放债人条例,完善支持小额贷款组织发展的法律环境。 (二)发展多种形式的小额信贷机构 推进西部地区小额信贷扶贫的深入发展,必须要进一步完善小额信贷供给主体,发展多种形式的小额信贷机构,形成以农村信用社为主体,各种农村小额信贷机构协调发展的格局。一是保持农村信用社在小额信贷业务中的主体地位,制定各项优惠政策,鼓励农信社扩大扶贫性小额信用贷款和联保贷款的发放规模。二是以财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,以农业银行和农村信用社为发放金融机构,同时鼓励和引导其他金融机构参与,

13、加快发展政府主导的政策性扶贫小额信贷。三是积极引进各类国际和国内非政府组织(NGO)小额信贷扶贫项目,同时政府应支持和鼓励各地区探索符合当地社会经济发展状况的小额信贷组织。四是借鉴试点省市的经验,在甘肃省建立小额信贷公司和农村资金互助合作社等小额贷款机构,探索符合西部地区实际的商业性小额信贷发展模式。 (三)继续创新财政扶贫资金和扶贫贴息贷款的运用方式 在总结“文池模式”等成功经验的基础上,以小额信贷为手段,继续创新财政扶贫资金和扶贫贴息贷款的运用方式。一是加大财政扶贫资金投入支持,继续推广小额信贷扶贫基金会等小额信贷组织。同时探索以财政扶贫资金成立担保基金,增加金融机构对贫困农户的小额信贷投

14、放的运用方式,提高整村推进、以工代赈、农业产业化等财政专项扶贫资金的使用效益。二是按照国家扶贫贴息贷款管理体制改革的基本要求,各承办金融机构根据自身的情况,探索扶贫贴息贷款的有效运用机制,合理设计小额扶贫贷款的利率、期限和金额,提高小额扶贫贴息贷款的使用效益。 (四)拓展小额信贷多元化的资金来源 从甘肃省的发展情况看,目前小额信贷的资金来源渠道单一,绝大部分是农信社的小额信用贷款资金以及财政和信贷扶贫资金,缺乏持续稳定的融资渠道。因此,我们要继续拓展小额信贷多元化的资金来源。一是扶贫办和相关政府部门要继续增大财政资金对小额信贷的支持力度,增加小额信贷资金在财政扶贫资金中的比重。二是积极鼓励各种类型的正规金融机构承办小额扶贫贴息贷款业务,增加小额扶贫信贷的投放规模。三是增加中央银行贷款对小额信贷的支持。四是通过各种途径争取国际国内的捐赠资金以及世界银行等国际金融机构的优惠贷款资金。五是引导国内商业银行以及开发性金融机构加强对小额信贷机构的转贷资金支持。六是继续放宽农村金融机构的准入门槛,吸引民间资本进入农村小额信贷领域。(五)加强对小额信贷的风险控制 小额信贷的目标客户是低收入和贫困群体,不要求提供有效的抵押或担保品。因此小额信贷往往面临着很大