农地规模经营与农村社会保障制度关联分析

1、农地规模经营与农村社会保障制度关联分析摘要：我国农村社会保障制度的政策导向是在利用土地保障功能的前提下形成的，健全的农村社会保障制度是实现农地规模经营的前提条件之一。目前，农地承载的社会保障功能限制了农地的自由交易，阻碍了农村土地承包经营权流转。由于农地制度改革与农村社会保障建设的推进相互影响、相互制约，农村社会保障制度不健全是农村土地流转与规模经营难以实现的实质因素，只有通过土地资本化运作弱化土地的保障功能，同时进行与农地制度改革互动的农村社会保障建设，才能实现农村社会保障制度体系的整体发展，进而推进农地流转与规模经营。关键词:农地规模经营；农地流转；农村社会保障；关联性中图分类号：f320

2、 文献标识码：b土地是农业生产的重要物质基础，土地经营的效益直接受到经营方式和经营规模的制约，创新土地制度、实现土地规模经营，是当前统筹城乡经济、加快发展现代农业的必然选择。提高农业经济效益需要进行土地规模经营，土地的规模经营需要农村土地流转。实现农村土地流转的关键在于土地流转后产生的大量剩余劳动力如何安置，以及这部分农民的生活如何得以保障的问题。这表明现农村社会保障与农地规模经营的推进密不可分，我国农村社会保障制度经历的演变过程与农地制度的变革之间存在着内在的直接联系。一、农地规模经营与农村社会保障的关联性改革开放30年来,我国面临的许多经济问题似乎都与土地制度有关联, 建立和完善社会主义市

3、场经济体制既是贯穿我国农村改革的主线,完善农村土地制度也是深化农村改革的关键所在。针对现行农村土地制度存在的历史局限性,土地流转与规模经营现已成为新一轮农村改革的突破口。从我国当前农业生产发展水平出发,只有深化农地制度改革、健全、完善农地制度,才能根除农业生产发展的阻碍,为促进农村经济发展提供制度保障。长久以来，我国土地方面存在的问题根源于制度性的弊端。现行的农地使用制度在土地使用权被分割并归属于农户的条件下, 任何一个农户或企业扩大土地经营规模的要求都会遇到其他农户土地使用权流转的限制，进而影响到农地规模经营的实现。在这种情况下, 通过农村土地制度创新来促进农村经济的持续发展已成为必然选择1

4、。 农地流转与规模经营也离不开农村土地制度的创新。任何制度都不是孤立存在的，其有效性不仅取决于自身的效率，而且取决于与其相关的其它制度的运行情况。作为农村一项基本的经营制度，我国现行农村土地制度具有相对的稳定性，由于传统土地制度承担着保障农民基本生活的职责，农村土地流转与规模经营机制的建立必须以农村社会保障制度的建立作为条件；农村社会保障制度的改革也必须考虑农村土地制度这一现实基础2。农地制度与农村社会保障两者之间是相互影响的关系，解决好农地制度问题对农村社会保障建设具有积极的促进作用；农村社会保障建设反过来则会促进农地制度改革的推进，特别是会促进土地流转机制的加快形成，进而推动农地规模经营的

5、实现。1.健全的农村社会保障制度是推进农村土地流转与规模经营的重要保证。农村社会保障对农地制度的影响主要表现为对土地流转与规模经营的影响。土地是农业生产最基本的生产要素，农地经营规模的扩大有利于使用不可分割的生产要素，实行专业化分工，降低交易费用，实现经济效益的提高。因此，要提高土地作为生产要素的生产效率和农业的经济效益，需要土地规模经营。土地的规模经营以农村土地的流转为前提，而实现农村土地流转的关键在于土地流转后产生的大量剩余劳动力如何安置以及问题的解决在于部分农民的生活如何得以保障的问题，即失去土地的农民的生存、医疗和养老等问题，这是一个土地保障向社会保障变迁的问题，是传统保障形式向现代保

6、障形式转化的问题。以土地保障为核心的农村社会保障是农地流转与规模经营难以实现的实质所在。土地制度是农村一切制度之根本,土地不仅是农民的生产要素,也是为其提供社会保障的重要载体。在我国，土地在承载其经济功能的情况下，同时还承载着农民的基本生活保障、养老保障、失业保障和医疗保障，这与我国农村社会保障制度的建设的政策导向不无关系。我国农村社会保障制度的政策导向是在利用土地保障功能的前提下形成的，政府通过保证农民拥有一定数量的土地使用权方式来为农民提供基本保障，将农村保障建立在依附于土地保障基础之上，土地承载着农民最基本的社会保障。一方面，土地作为农民的一种资产，无论其进城务工还是赋闲在家，都可以为农

7、民提供土地收益，使得土地的基本生活保障和养老保障和医疗保障功能得以充分显现；另一方面，土地可以为农民提供失业保障，土地对于农民具有抵御就业风险的功能，拥有土地，农民在非农产业失业后，可以退而务农。由此可见，我国农地的保障功能远远大于农地的生产功能。2农地流转与规模经营的推进有利于土地保障向社会保障转化。产权明晰的农地制度安排和有效的土地流转机制，会推动农村社会保障制度的合理构建。明晰的土地产权不仅有利于土地流转，而且还会影响农村社会保障制度建设，促进传统的土地保障向社会保障的转变。我们需要注意的是：土地保障功能的弱化与社会保障功能的强化紧密联系，土地保障向社会保障的转变，会使众多农民离开土地而

8、进入城镇谋生就业，社会保障体系必须为这部分农民提供有效的社会保障。没有强有力的社会保障为支撑，就不能很好地解决农民土地流转的后顾之忧，农地流转将难以实现。 创新农地制度实现农地的流转和规模经营有助于农村社会保障建设的推进。规范农地流转制度是农村社会保障体系建设的切入点，建立和完善农地流转市场, 可以使具有土地经营权转让意愿的农民解除后顾之忧，改变农民“亦工亦农”的兼业化状态, 解除土地对农民的束缚，提高农地流转的效率,加速农地集约经营的进程。由于农地流转制度的创新可以实现土地承包经营权的有序流转和规模经营的推进，从而为土地保障向社会保障的转变提供有效的推动力；同时，完善农地流转，可以提高农业生

9、产率，增加农民的收入，壮大集体经济的实力，为农村社会保障制度的建立提供资金保障，从而有助于推进土地保障向社会保障的转变。3现行农地制度与农村社保制度相互牵制。第一，现行的农地制度促成了城乡二元社会保障体系的形成，造就了以土地保障为核心的农村社会保障模式3。一方面，现行的土地制度使得农民获得了土地的承包权，土地在充当农民重要的生产要素的同时，也成为了农民最基本的保障依托。正因为农民有土地作为依托，国家将社会保障的重心转向城市，在城市，建立了以社会保险为主要内容的社会保障体系；在农村，国家仅实行救济和社区互助为主的剩余式保障制度，致使农村社会保障制度长期停留在低层次的保障水平。另一方面，现行的农地

10、产权制度是土地属于集体所有，家庭联产承包责任制突破了集体所有制，在不改变土地集体所有的基础上，使得农民获得了土地的使用权，也就是说，家庭联产责任制赋予了农民土地这一重要的生产资料的经营、转让及收益权，土地的生产资料功能直接成为中国农村社会保障的主要载体和保障基金的来源,从而为土地保障功能的实现奠定了基础。土地的集体所有导致了土地的福利化，土地的福利化形成一种倒逼机制，使得土地的保障功能超过了土地的生产功能4。第二，现行农地制度阻碍了以农村社会保险为核心的农村社会保障制度的建立。目前，我国农村社会保障整体上还表现为剩余模式，属于社会救济的范畴，没有转向以农村社会保险为核心的社会保障制度建设。一方

11、面，就集体而言，在土地具有社会保障功能的情况下，集体难以实现土地收益的最大化，进而难以承担农村社会保险费用的重担；另一方面，就农户而言，土地制度具有土地保障功能，土地的福利化倾向使得土地的保障功能强于土地的生产功能，农民依靠平均分配土地使用权获得了社会保障, 因此对政府为建立社会保险制度筹集资金的行为缺乏积极的态度，甚至视为一种负担。所以说，土地的保障功能在一定程度上阻碍了农村社会保障制度的建立。第三，农村社会保障制度的缺失从根本上阻碍了农村土地流转与规模经营地的推进。农村社会保障制度的缺失使土地的社会保障功能得以显化5，使得农村社会保障制度的建立缺乏一个稳定的外部条件。当前，我国农村社会保障

12、制度的缺失使农民更为依赖现行土地制度所具有的保障职能。农村剩余劳动力在向城镇转移的进程中，因缺少有效的社会保障形式，进城后依旧要依靠传统的土地保障形式。农村土地承包经营权流转的改革陷入“两难困境”。首先，农村社会保障制度的缺失强化了农地的社会保障功能，农民为了保证农地社会保障功能的稳定性，宁愿粗放经营、撂荒弃耕，也不愿放弃农地承包权，农村土地承包经营权流转所必要的土地流转机制难以建立，因而无法实现土地收益的最大化。其次，由于土地资源得不到优化配置，生产效率低下，农民收入徘徊不前，对参与农村社会保障力不从心，这使得以个人缴费为主的农村养老保险无用武之地，土地继续承载相应的保障功能。此外，在农村社

13、会保障制度不健全的情况下，特别是在养老、医疗等保险制度未能真正发挥作用时，以土地流转和规模经营来提高农业生产效率的农地制度改革难以推行，由此进入了土地制度和农村社会保障互相牵制的恶性循环。由以上分析得出结论：农地制度改革与农村社会保障制度建设需要在互动中同步推进。一方面，深化农地制度改革,尽快建立健全与社会主义市场经济发展相适应的现代农地产权制度迫在眉睫。另一方面，健全农村社会保障制度，实现土地保障向社会保障的转变是实现农地流转与规模经营的必由之路。二、黑龙江农村社保现状与农地规模经营黑龙江省是我国重要的粮食主产区，在国家粮食安全保障体系中有着不可动摇的地位。同时，黑龙江省作为国家粮食主产区长

14、期以来就面临着国家粮食安全目标与地方农民增收目标的冲突。要解决这一问题，一方面要靠国家政策的调节和支持，但更现实的做法是要靠转变农业的增长方式，从粗放经营转向集约经营，而农业集约经营的基础就是农业的规模经营，其核心是农地的规模经营。目前，黑龙江省农村社会保障的现状阻碍了农地规模经营的推进。1黑龙江省农村社会保障发展现状分析。目前，黑龙江农村社会保障远远落后于城市社会保障体系，主要表现为农村社会保障项目少且保障水平低。目前，黑龙江农村社会保障的内容基本上是补贴性、救济性的单项保障，农村社会保障的覆盖面依然比较窄，项目不全、社会化程度不高。农村养老保险、医疗保险、农村最低生活保障、社会救助是农村主

15、要的社会保障项目，其他保障项目基本没有开展，而且，现有的保证项目也同样存在一定的问题。所以，农村社会保障制度建设主要面临三方面内容: 最低生活保障制度，新型农村合作医疗制度以及农村社会养老保险制度。就农村最低生活保障而言，根据2006年统计，黑龙江省低于国家确定的低保线（683元）以下的绝对贫困人口72.7万人，占全省农村人口的3.76%。2007年农村低保线（提高到800元）以下的绝对贫困人口88.3万人，占全省农村人口4.56%，接近低保边缘的贫困农民群体150万人，占全省农村人口7.75%6。由数据可见，尽管黑龙江省农村低保标准在逐年提高，但从数据来看，黑龙江省低于国家低保线的农村人口仍

16、旧呈上升趋势，这也说明目前的救助标准还是偏低，需要适当加以调整。就新型农村合作医疗而言，2003年，黑龙江省开始开展新农合试点工作，2007年，黑龙江省的132个县区的农村居民已经全面进入新型农村合作医疗政策覆盖范围，参加农民人数为1312.88万人，参合率达到92.12%7。然而，目前的新型农村合作医疗制度的设计模式主要针对大病，大病主要以住院为依据，不包括门诊病，但是很多门诊病与多发病由于其就诊的持续性造成了累计费用高昂，甚至超过住院费用，农民难以支付。就农村社会养老保险而言，农村养老保险制度的覆盖面窄，共济性差。2005年，黑龙江省65岁及以上老年人口占总人口的比重为7.58%，至200

17、8年这一比重已达9.2%，这表明黑龙江省人口老龄化的速度进一步加快。2008年城镇、乡村的65岁及以上人口所占城镇、乡村人口比重分别为10.66% 和7.32%，较2005年分别上升了1.25和0.12个百分点。而据调查，2008年黑龙江省“家庭其他成员供养”的老年人口占31.63%，但是分城乡来看则差异较大。城镇65岁及以上人口中由“家庭成员供养”的占25.14%，而乡村占42.95%，城镇依靠“劳动收入”的占 7.27%，而乡村占40.74%8。由此可见，当前城乡间的基本养老保险相差甚远，这部分人的养老问题如何解决，需要引起政府部门的高度重视。由以上分析可见，现有的农村社会保障制度无法真正

18、解决农民的生存、养老和医疗等问题，在此情况下，农民仍旧依靠土地来实现其生活保障功能，从而弱化了土地的生产功能，进而阻碍了农地流转和规模经营的推进。从统计数据来看，2009年，黑龙江省农村土地承包经营权流转面积2808万亩，仅占农村土地承包面积的21.3%； 农地规模经营的耕地总面积为1803万亩，仅占农村集体经济组织耕地总面积的13.87%。2黑龙江现有的农村社会保障制度阻碍了农地规模经营的推进。农地规模经营的关键在于要客观地估价土地对农民的意义以及农民对土地的基本态度。由上文已知黑龙江省目前土地流转和规模经营的现状并不乐观，农村常住户中土地流转户所占比重较小，连片经营难。那么农户未能流转土地

19、，进行规模经营的原因何在？笔者以问卷调查的方式对此进行了调研。第一，农户流转土地与规模经营的困境。农户不愿流转土地的原因以及规模经营的困境分析的问卷中，本研究设计了二个问题：（1）您想转出土地而实际未转出的原因是什么(可多选)?（2）如果您和城里人有同样的社会保障，您是否会进行土地流转？针对问题（1），在给出的六个选项中选择“土地是养老保障”和“土地是生存的基本保障”，分别占61.6% 和49.7%。这说明对于广大农户来说，土地的社会保障功能要远远强于土地的生产功能，正如有专家所说：“有些农民在从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是活命田和就业保险田”。在此种情况下，多数农户宁可粗放经营，也不

20、愿将土地流转出去。由此可见，在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转难以真正实现。而对于问题（2），“如果您和城里人有同样的社会保障，您是否会进行土地流转？”的调查，统计数据表明，选“是”的占68.84% ，选“否”的占31.16%。这也就是说，如果能够解决社会保障问题，多数农户愿意流转土地。第二，农户对政府推行农地规模经营的政策意愿。农地规模经营既要靠市场经济引导，又要靠政府的积极推动。针对此项，本研究设计了问题“在土地流转中, 您最希望政府落实好哪些政策? 统计数据显示，六项指标中有三项指标超过了50%，而农村居民的社会保障问题居于首位，占61.4%。由此可见，在农地规模经营中农民最

21、为关心的问题还是农村的社会保障问题，这也说明农村社会保障问题的解决是推进农地规模经营的关键。由以上调研的结果可见，黑龙江省农户未能流转土地的根源就在于担忧失去土地后的生存和生活保障问题。也就是说，由于农村社会保障制度发展滞后，造成了农户流转土地的意愿不强。由于农地规模经营与农村社会保障存在内在的关联关系，农村社会保障问题得不到解决，他们的生活、就医、养老问题将成为流转土地的障碍，进而阻碍农地规模经营的推进。因此，在农村社会保障未健全的情况下，通过土地使用权流转使农民彻底离开土地走进城市，在短期内是不现实的。三、健全农村社会保障制度的政策建议基于我国目前土地的社会保障功能及其与农村社会保障的密切

22、关系，农村社会保障问题的解决需要农地制度改革与农村社会保障制度的共时推进。我国农村社会保障制度改革的目标是要建立与我国当前经济社会发展水平相适应、保障项目多样化、保障水平多层次、保障资金来源多渠道、责权利相统一的农村社会保障制度。政府部门应遵循广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，积极探索建立符合我国实际的农村社会保障体系，淡化土地的就业、生存保障和社会福利功能。1就农地制度改革而言，土地资本化是实现土地保障向现代社会保障转化的有效途径。政府部门应有计划地推进以农地资本化为中心的农地制度改革，进而实现农村土地保障向现代社会保障制度的转化。农地资本化可以实现“土地换保障”功能，不愿耕种土地的农户

23、可以通过承包权入股把土地经营权集中在股份合作经营组织，进行适度规模经营，农户通过股份分红获取土地使用权的经济利益，从而实现农民土地保障形式的创新。根据各国发展经验，由土地基本生活保障向以社会保险为主的现代社会保障制度过渡是社会发展的必然现象。土地基本生活保障是社会保障的低级形态，而社会保险是社会保障的高级形态9。在过渡的过程中，首先是使土地基本生活保障占社会保障的比例逐渐下降，进而淡出其基本生活保障功能，增加社会保险的比重，加快社会保险的增长速度，最后实现社会保险覆盖全体国民，土地的保障功能被其他更低成本的社会保险所代替。2就现行农村社会保障建设而言，在土地保障的基础上建立农村社会保障体系是当

24、前我国农村特定条件下的必然选择。由传统保障形式向现代保障形式的转变，要经历一个传统保障为主、传统保障和社会保障并存、现代社会保障为主这样一个发展过程，在未找到其它手段取代土地为农民提供基本生活保障的物质条件之前，政府部门应进行统筹规划，逐步完善农村社会保障项目，包括农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等，从根本上保障农民的合法权益，逐渐弱化土地的福利性和社会保险功能，逐步健全和发展符合我国实际的农村最低生活保障制度、农村社会养老保险制度和农村医疗保障制度，具体而言，包括以下几个方面：一是按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型的农村社会养老保险制度，探索城乡

25、养老保险制度的有效衔接；二是完善农村最低生活保障制度，加大财政补贴力度，提高保障标准和补助水平；三是全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平；四是完善农村受灾群众的救助制度；五是发展以扶老、助残、济困为重点的社会福利和慈善事业。3就城乡统筹发展趋势而言，通过构建城乡统筹的农村社会保障体系实现农村社会保障制度的整体性创新。从长期来看，我国农村社会保障制度变迁的目标是实现与城镇社会保障制度一体化，革除社会保障在行业、地域和身份上的差别，最终建立城乡统一的社会保障制度。不论是农地制度改革还是农村社会保障建设，都应在城乡一体化和城乡统筹协调发展的进程中去把握。农地制度改革既要促使

26、部分农民逐步摆脱对土地保障的依赖，更要为传统保障向社会保障转变提供便利和有效对接10。农村社会保障建设，应制定总体规划，设计一个便于今后与城镇社保体系相衔接的、能按社会保障制度基本运行规律运作的农村社会保障体系，从而为农村社会保障制度与城镇社会保障制度的顺利衔接创造条件。城乡统筹的农村社会保障制度主要应当包括：农民养老保险制度体系，农民健康医疗保险制度体系，就业保障体系，职业伤害保障体系，生育保障体系，农民社会救助保障体系，社会福利服务体系，社会优抚体系等。当前，农村社会保障的重点就是要将农村已迁入城镇的人口纳入统一的社会保障范畴。在此方面，可以借鉴西方发达国家给农民提供与城镇居民同样的社会保障的经验。例如，在德国，从事独立经营的农民与具