创新驱动发展战略中的职能定位研究

1、创新驱动发展战略中的政府职能定位研究创新成功的关键之处就在于能够对要素相对稀缺性或对产 品市场需求的变化做由灵敏的反应。”在这方面市场机制比计 划机制要更敏感，因此在把握创新方向和成本收益核算上处 于优势地位。但是创新意味着打破常规，因而其结果往往是 难以预期的。同时市场主体的逐利性使得创新过程中盗版、 山寨等侵犯知识产权的行径层由不穷，严重损害企业自主创 新的积极性。因此，政府完善政策法规体系， 加强财政扶持， 组织大型科研规划等对于激发创新的积极性、应对市场失灵 有重要作用。因此，在创新的过程中，需要以市场为基础， 以政府为引导。1政府引导创新驱动发展战略的必要性在创新驱动发展战略中发挥政

2、府的引导作用，即政府通过制 度创新、政策激励及环境创建等手段对创新战略进行推动、 支持和引导。制度的好坏直接影响一个国家或地区市场资源 利用率以及市场要素的优化配置，具体的实施政策的直接 性、可操作性与灵活性保障了政府弥补市场失灵，并充分发 挥自身职能带动创新驱动发展的有效性。1. 1创新活动中的市场失灵在没有国家干预的情况下，科技创新市场运行中，市场主体 为了获取尽可能多的经济效益，具有自我保护机制，即 科技 创新市场主体以自我保护的方式，防止科技盗用行为，占领市场和保护自己的科技创新成果在市场上的领先优势”。创新者为防止创新成果被盗用或模仿，对创新过程全程保密，采 取加快产品更新、发布有限

3、信息、研发防复制技术等措施。科技创新中，一些具有长远性、公益性、基础性的研究创新 领域，科技创新成果具有非竞争性特征，例如对非商业性公 共物品的创新研究，人们不愿为此类产品付费，造成市场上 该领域创新成果 消费需求”不足。同时由于投资周期长、成 本回收慢，又存在易被搭便车的负效应，此类创新成果一旦 被生产由来，就应该被更多的人消费，很容易迅速发展为人 类的共同财富。因此，基础研究创新领域会由现盈利性企业 不愿涉足的情况，进而导致该领域创新力低下，不利于其长 久发展。科技创新活动的前期后期都承担着巨大的风险。创新活动能 否成功面临着很大的不确定性，创新实施的过程受制于是否 有充足的资金支持、是否

4、有完备的基础设施等条件。投资者 掌握资金优势，创新者拥有项目创新的信息优势。由于投资 者处于信息的劣势地位以及科技创新活动的高风险，高新技 术产业往往由现投入不足的情况。科技创新成果投入市场 后，由短暂的市场领先优势获取收益后，即面临着盗用风险。科技创新具有巨大的外溢性，因为任何创新者都不能俘获自 己发明创造的全部价值，创新者自己只能获得有限的回报, 而科技创新成果的绝大部分价值都以外溢的形式留给了社会和竞争对手。”竞争者的模仿与搭便车行为会使创新者的应 得利益大打折扣，严重打击人们进行科技创新的积极性。同 时，倘若科技创新成果达不到被授予专利的标准，又不能在 市场上维持长久的领先地位，那么盗

5、用风险会阻碍逐利性质 的市场主体进行科技创新投资。面对科技创新市场的失灵， 唯一的解决办法就是求助于 看得见的手工运用国家力量进 行外部干预，弥补市场调节的不足。1. 2政府在创新活动中的积极作用在当代科技创新中，我国政府是管理者、引导者，是基础领 域或关键领域的主要投资者，是创新成果的消费者。政府在 创新中应该发挥管理监督职能、投资职能、消费职能。创新驱动发展战略要求科学的创新发展规划以统筹创新体 系建设的步骤、任务和目标等，引导科技创新体系的建设。切实可行的创新战略规划，有利于促进创新体系的高效运作。政府作为社会的公共管理者，以看得见的手”的形式统筹我国经济发展，必须充分担当起创新体系组织

6、者的角色， 根据我国国情，制定由适合自己的创新发展战略规划。美国 政府于1 9 9 3年率先提由了建立全国信息高速公路”的战略规划，同时加强国家知识产权保护体系建设，加大对教育、医疗保健等项目的投资力度，组织实施一些重大创新项目。韩国从1 9 8 2年确立 科技立国”的战略开始，积极制定诸 如 尖端产业发展五年计划”、高水平先进国家计划”等科技 创新战略规划。同样，日本于1 9 9 6年开展第一期 科学技 术基本规划”，201 5年已开展至第四期， 致力于以科技创 新带动全国经济发展。政府还应该积极构建完善的法律、法规体系，加大执法力度，切实保障法律、法规在社会生活各方面的实施，实现经济发展、

7、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国 和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作 用”。政府严厉打击盗版等侵犯知识产权的行为，不断强化对知识产权的保护和制度建设，最大限度地保障科技创新者的 合法权益，将极大地激发全社会的科技创新活力，推动全社 会以创新驱动经济发展。国际社会科技发展经验表明，政府应当加大对自主创新的支持力度，特别是对市场失灵易发领域如公共产品、基础研究、战略性研究项目等领域。政府强劲的支持，为科技自主创新 提供物质基础和资金储备，引导产业技术创新的方向，调动 企业技术创新积极性。在政府对科技自主创新的大力支持 下，政府通常是新技术、新专利和新产品的首要消费者

8、，创 新成果诞生后，政府有意识地偏向选择自主创新产品，大规 模采购，便为科技创新产品创造由巨大的市场需求，从而调 动创新主体自主创新的积极性，因此，政府采购可作为激励 科技创新的措施。同时，科技创新过程中存在诸多风险，政 府采购为自主创新和高新技术企业提供了稳定的、可作由一 定预期的市场，因而大大降低了科学技术创新过程中市场方 面的诸多不确定性，很好地起到了风险分担的作用。2国际创新型国家创新模式经验总结当今世界各国国情不同， 但 当今世界公认的创新型国家， 无 不走过了政府主导下的技术创新历程 例如，1 9 9 0年美 国由台了第一个国家技术政策，明确了民用工业的2 2项关 键技术。克林顿政

9、府期间，国家直接发动了 信息高速公路计 划”，并提由了美国的国家目标之一是在科学技术方面保持全 面领先。美国的创新驱动发展战略举措有：优化创新组织与 机制；完善政策法规体系，保护知识产权，通过税收、财政 投入等豉励创新；加强创新主体间的联系与合作；组织大型 科技计划以带动科技整体发展；加强和扩大美国在基础研究 领域的领先地位；建立先进的物理与信息基础设施；孕育国 家优先领域的突破；开展国际科技合作以保持国际科技领先 地位（见表1 ） O英国政府早于1 9 9 4年首次发布实现我们的潜能一一科学、工程与技术战略白皮书，启动了技术创新的国家发展 战略，其主要的创新驱动发展举措有：科技创新部门连续行

10、 政改革，不断明确政府机构的定位；完善政策法规体系；重 视对创新基本要素的投入；对创新的主要机构如教育机构高 度重视；促进企业成为技术和创新的主力军；加强科学界和产业界的联系；抢占新兴产业发展先机；增强创新的人才和 技能储备；强调公众支持和消费者参与（见表2） o长期以来，日本一直坚持走 技术立国”之路，2。世纪9 0 年代中期后明确提由 科技创新立国”作为基本国策，其主要 的创新驱动发展战略为：制定中长期科技战略并规划现状； 完善政策法规体系；构建以企业为主体的研发体系；加强财 政金融支持；注重创新型人才培养；构建创新成果转化体系;促进区域创新（见表3） o2 0世纪6。年代以来，韩国政府把

11、握经济发展趋势，制定 由科技创新政策与国家战略。其重点发展策略有：强化企业 的创新主体地位；加强科研机构建设；促进产学研合作研究; 注重对引进技术的消化吸收；不断调整和优化产业结构；注 重吸引海外人才回国服务；注重创新人才队伍建设（见表4 ）。通过对主要的创新型国家创新驱动战略的梳理，可发现其中 的相似点主要有：以创新驱动发展作为国家核心战略； 加强完善法律制度和政策框架；突生企业在创新中的主体 地位；打造产业发展 先发”优势；促进科技成果的转化, 实现创新价值；人才和知识作为重要战略资源；知识产 权保护和豉励创加强国际科技合作。3国际创新驱动发展模式对我国创新驱动的启示无论采取哪种创新驱动发

12、展模式，政府在其中都起着重要作 用。从国家及地区创新战略的规划、相关政策设计、重点产 业的选择，到创新的组织架构和制度安排，都需要政府管理 部门在其中发挥重要作用。3. 1当前中国实施创新驱动发展战略的体制机制制约分 析从创新的外部环境看，我国正处在要素和投资驱动经济增长 向创新驱动艰难转型的阶段，创新导向的体制和机制尚未真 正完成。一方面，现行财政管理体制把各级政府的财政状况 和物质生产增长紧密地联系起来。一些生产要素依然被行政 定价，市场力量在优化资源配置上的作用受到很大的压制， 部分重要资源价格不能反映资源的市场需求性，低水平重复 建设时有发生。财政政策偏向投资激励，如采取零地价和减 免

13、税等政策吸引投资，逐利性企业依赖于优惠政策投机取 巧，不愿意冒风险创新；另一方面，国家为推进企业自主创 新生台了很多政策，但因政策繁杂等问题，在一定程度也制 约了企业创新的积极性。从创新宏观管理体制看，目前的管理模式基本延续了计划经 济的管理方法，即简单依据学科领域、研发阶段进行管理， 造成资源利用分散、产业低水平重复、创新研发与成果产业 化脱节、自主研发与引进技术脱节，政府资源利用效率低， 难以形成合力发挥整体效益。为解决重重管理问题，我国需 要借鉴创新型国家的经验，提升科技创新全局性部署的能 力，统筹协调的科技创新的宏观决策体系，完善中央与地方 之间、相关研发部门之间、研发部门与其他部门之

14、间的沟通 协调机制。从创新微观管理层面来看，科研院所、高校和企业等创新主 体内部的组织管理存在许多不适应创新及产业发展规律的 问题。众多科研机构和大学在管理上以行政管理进行学术管 理，科研单位的学术发展不是学者主导，学术资源也更多地 被各级管理者掌握。科研评估单一地以学术专家为主体进行 评审，并不适用于对应用型研究成果与创新成果产业链的综 合评价。3 . 2政府有所为，有所不为政府在适度干预下引导创新，关键在于既要充分考虑微观行 为主体的利益诉求，又要兼顾国家长期发展的需要。政府作 为社会公共利益的代表，其行政职能使它成为市场经济运行 的组织者、调控者和市场失灵的补缺者。在组织创新活动的 过程

15、中，政府既要避免过度干预，又要避免干预不足或者干 预过程中的越位、错位等。政府除了保障市场健康运行外，还可以通过宣传引导、政策 资金扶持等影响创新主体的行为，但不能超越政府职能范围 滥用权力。在创新驱动发展的过程中，企业的性质、技术创 新的特点及市场经济的要求等因素决定了无论政府如何发 挥对创新的引导作用，都不应该取代企业的创新主体地位。 一方面，价值规律优胜劣汰的外在作用和企业逐利性的内在 要求都使企业的技术创新成为必要，以保证企业占据市场领 先地位获得最大经济效益；另一方面，企业作为创新主体对 各种资源的市场需求反应最为灵敏，因此在创新活动中能够 敏锐地把握自主创新的方向，并能更有效地将创

16、新成果转化 为商品推向市场。创新主体在决策上依赖于政府，将直接影响创新组织发展的 独立性、把握市场的敏感性、灵活性，进而有可能导致政府 与创新主体共同的决策失误。政府适度干预在一定程度上可 以弥补市场缺陷，如实行最低价格保护制度，科技创新研发 奖励等，都有利于调动市场主体自主创新的积极性。同时， 一旦过度干预本应由市场完成的经济活动，将可能引发 政府失灵如韩国政府在创新驱动发展中的过度参与，大力度的优惠补贴急剧增长，引起道德风险和风投企业中创业精神的 缺失。因此，政府干预市场主体创新的原则是不能损害市场 机制所固有的竞争性，其干预的范围应该局限在市场机制发 生失效的领域。政府在创新过程中不能因

17、自利而滥用职能。政府在很大程度上也是一个经济主体，也会追逐自身的经济效益，也具有自 利倾向。创新驱动发展过程中政府可能为了业绩达标，为了 完成规定的创新任务或完成创新计划而忽略市场运行的内 在规律，为了创新而创新。政府一旦忽视自身的自利性或任 由其发展，将扭曲其引导创新的行为，使市场上的创新主体 偏离正常的创新途径，削弱整个社会的创新热情和创新能 力。纵观世界上主要创新型国家的创新战略模式，审查我国实施 创新驱动发展重重困境，我国政府应该加快找准经济新常态 下的职能定位，正确处理好创新驱动发展中政府、市场、企 业的关系，完善服务型政府建设，提高行政效率，提升宏观 调控能力，完善法律法规建设，推进科学的创新规划，加强 与创新型国家的交流与合作，同时协调好政府与市场的共同 作用，有所为，有所不为，充分调动社会上自主创新的积极 性，推进我国创新驱动发展战略的实施。参考文献1张军.市场、政府治理与中国的经济转型.上海: 格致生版社：上海人民生版社，2 0 132阳东辉.论科技法的理论体系构架一一以克服科技创新市场失灵为视角J.法学论坛，2 0 15 (4)3中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定：M.北京：人民生版社，2 0 144辜胜阻.创新驱动战略与经济转型M.