北京市小城镇发展现状

1、北京市小城镇发展现状、差距、原因及对策分析中国统计信息网内容提要：实现全面建设小康社会奋斗目标，难点在农村。加快农村城镇化进程，对解决我国当前农业、农村和农民等一系列问题至关重要。因此，必须采取有效措施，加快城镇化进程，促进农业、农村、农民问题的有效解决。1998年到2002年五年间，小城镇的聚集功能、经济带动、辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收这三大功能得到一定发挥。但小城镇发育程度低，规模小，人口城镇化水平低；中心镇经济增长放缓，贡献率降低，与东部发达地区相比，小城镇建设缺乏特色，聚集程度低，经济实力较弱，产业层次不高，发展不平衡等问题突出。实现全面建设小康社会奋斗目标，难点在农村

2、。加快农村城镇化进程，对解决当前农业、农村和农民等一系列问题至关重要。因此，必须采取有效措施，加快城镇化进程，促进农业、农村、农民问题的有效解决。“十六大”报告明确提出，要“加快城镇化进程”，“逐步提高城镇化水平”。这是在科学借鉴国际经验的基础上，对我国经济发展阶段的准确判断。我们经常说，只有减少农民，才能富裕农民；而要减少农民，出路只有一个，加快推进城镇化。北京实现农村城市镇有两条可选择的途径，一条是依靠城区的外延扩大，逐步把郊区纳入城市；另一条是在中心区外围，发展一批卫星城和小城镇，形成分散组团式的城市体系。显然，按照北京城市总体规划即城市中心区卫星城中心镇一般建制镇的四级城镇体系建设要求

3、，我们应该选择后者。四级城镇体系中，农村涉及了两级，即中心镇、一般建制镇。我们试图对这两级开展评价和实证分析。北京郊区的小城镇建设起步早，在城镇建设过程中，积累了宝贵经验，但也有教训。1998年以来，小城镇建设进入了一个快速发展时期，取得了突破性进展。一、小城镇发展现状（一）小城镇沿革及基本情况：北京的建制镇是1985年开始建立的，首批15个，基本为县城，到2002年发展到143个（县城已经发展为卫星城），如果扣除县城，小城镇为132个。注：（1）小城镇是指一般建制镇，不包括县城。（2）中心镇是指小城镇中被市政府2000年确定的享受中心镇各项政策的33个镇到2002年末，132个小城镇总人口为

4、326.4万人（乡村人口253万人），占196个乡镇总人口的78.5%。从业人员129.6万人，其中二三产业从业人员比重为58.7%。镇域面积为12479.3平方公里，占乡村面积的82.5%。平均每个小城镇人口规模2.47万人。小城镇镇区总人口62.9万人，占乡村人口的19.2%，占小城镇乡村人口的24.8%，从业人员30.7万人，占小城镇23.7%，占乡镇从业人员总数的19.5%。镇区面积498.3平方公里，平均镇区面积3.78平方公里，平均镇区人口4765人，小城镇实现增加值367.5亿元，占农村增加值的72.3%，人均增加值1360美元，人均增加值超过3000美元的小城镇有11个。（二）

5、中心镇沿革及现状：33个中心镇常住人口为141.7万人，占乡村人口的30.5%，占小城镇人口的43.1%。从业人员74万人，其中二三产业从业人员比重为74.5%。镇域面积为3098平方公里，占乡镇总面积的20.5%，平均每个镇人口规模4.29万人，比一般建制镇多1.8万人；中心镇镇区人口37.5万人，占中心镇人口的比重为34.4%，镇区面积169.8平方公里，占中心镇面积的5.5%，镇区平均面积5.15平方公里，比一般建制镇镇区大1.37平方公里；平均镇区人口11364人，比一般建制镇多1.4倍；从业人员19.5万人，二三产业从业人员比重为83.6%。中心镇实现增加值135.2亿元，占农村增加

6、值的26.6%，人均增加值1500美元，二三产业增加值占80%，33个中心镇中，人均增加值超过3000美元的镇仅有3个。财政收入11.2亿元，占乡镇财政收入的28.6%，平均每个中心镇财政收入3394万元。（三）五年来小城镇建设成绩从小城镇的聚集功能、经济带动、辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收这三大功能分析，小城镇特别是中心镇都发挥了一定作用。1、城镇聚集功能增强，规模扩大19972002这五年来，是我市小城镇数量、规模发展最快的时期。小城镇个数从115个增加到132个，行政区划面积从8395.3平方公里扩大到12479.3平方公里，总人口从1997年的198万人增加到326.4万人

7、，增加了128.4万人，平均每年增加25.6万人。人口密度从236人/平方公里提高到262人/平方公里。平均每个镇面积从73平方公里扩大到94.5平方公里，每个镇人口从1.7万人增加到2.47万人，镇区人口占乡村人口比重达19.4%，比2000年提高4个百分点。小城镇从业人员从1997年的87万人增加到2002年的129.6万人，增加了42.6万人。2000年2002年，33个中心镇总人口增加42万人，镇区人口增加12万人，三年累计迁入镇区人口4.3万人，相当于三年迁入一个中心镇的人口。中心镇从业人员增加28.2万人，镇区从业人员增加5.6万人。从近三年发展情况看，是中心镇最活跃的时期。中心镇

8、行政区划面积从2626.8平方公里扩大到3098平方公里，平均每个镇面积从79.6平方公里扩大到93.9平方公里；人口从99万人增加到142万人，平均每个镇4.29万人，增加1.3万人；从业人员从45.9万人增加到74.1万人。到2002年末，中心镇拥有企业9068家，占小城镇企业家数的34.3%，其中工业企业3124家，占30%，企业从业人员24.1万人，占小城镇的企业从业人员的34.8%，企业总收入359.6万元，占小城镇的39.6%，净利润21.2万元，占37.3%；中心镇地方财政收入11.2亿元，占小城镇的36.6%，占农村地方财政收入的25.3%。2000年以来，中心镇立项项目累计1

9、706项，到位资金133.9万元，开业企业增加1162家。2、小城镇经济实力增强，辐射功能加强2002年，小城镇实现增加值367.5亿元，比1997年增长2倍，年均增长25%，比农村经济增长速度快14.4个百分点，五年来农村经济增长的贡献率达30%以上。财政收入由8.1亿元增长到30.6亿元，增长了2.8倍。旅游业发展迅猛，带动相关行业的快速发展，有效地增加了农民的就业，拓宽了农民增收渠道。五年来旅游收入增长7倍，农民人均纯收入从4064元提高到5961元，增长46.8%，年均增长8%。中心镇增加值从1997年的46.3亿元增加到2002年的135.2亿元，增长1.9倍，年均增长23.9%，占

10、小城镇经济总量的36.8%。旅游收入增长3倍，农民人均纯收入6232元，比全市农民人均纯收入5880元多352元，比1997年中心镇农民收入的4126元增长51%，年均增长8.6%。3、小城镇基础设施建设、环境建设明显改善，腹地功能有效发挥经过近年来基础设施的建设，小城镇生产生活条件以及投资环境显著改善，与东部发达地区的小城镇相比，我市有较明显的优势。2002年末，我市132个小城镇3224个行政村中，通自来水的村3116个，还有108个村没有通自来水；通邮的村3223个，有一个村未通邮；通电话的村达3222个，有两个村未通电话；所有的村全部通了电、公路和电视。小城镇公路密度已达0.87公里/

11、平方公里，汽车站104个，供水站62个，垃圾处理站17个。小城镇镇区的燃气普及率达78.4%，有线电视入户率达54.3%。中心镇基础设施状况较好。电、公路、邮、电视、电话五通已经全部实现，只有自来水还有5个行政村尚未实现。中心镇环境绿化美化建设突出，面貌焕然一新。2002年，中心镇林木覆盖率达48.4%，比2000年提高7个百分点，人均公共绿地达30平方米，比2000年增加12平方米。汽车站38个，供水站29个，垃圾处理站7处。镇区有线电视入户率58.9%，燃气普及率84.5%，小城镇一些好的房地产项目受到城里人的青睐。回龙观的回龙观小区、东小口镇的天通苑小区、西红门的瑞海新城等，吸引了大量城

12、里人入住，有效地疏散了城市人口，减轻了城市压力。一定程度上发挥了腹地功能。二、小城镇与东部发达地区差异的比较分析（一）我市小城镇的优势1、基础设施条件较好近年来，北京小城镇的基础设施建设发展较快，特别是在交通和通讯方面与粤、浙、沪比较处于领先地位，在小城镇每百人拥有的电话和平均每镇公路里程均为第一。2、社会发展水平较高北京地区建制镇的社会发展水平也是比较高的，其中自来水的普及率2002年已达98%以上；千人拥有的教师数量在与粤、浙、沪比较中居第一位，千人拥有的医生数量也仅次于上海而高于浙江和广东。（二）我市小城镇发展存在的差距北京小城镇虽然有了较大的发展，但也存在着突出的问题，与东部发达地区的

13、上海、广州、浙江相比还存在相当大的差距。主要问题是北京农村城镇化进程推进的速度不快，城镇化水平不高，城镇发展与首都和国际化大都市的地位不相称，在分担城市功能、吸引城市人口和集聚非农产业、吸纳农民就业等方面的作用发挥得不够，具体反映在以下几方面：1、小城镇发育程度低，规模小，人口城镇化水平低小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。一般理论认为小城镇应为5万人以上，镇区23万人，而我市小城镇起步低，且发展缓慢。2002年，我市每个镇人口仅为2.5万人，上海4.3万人，广东5万人，浙江3.7万人；平均镇区人口北京不足5000人，上海1.8万人，广东1.6万人，浙江9200人。北京人口规模明显低

14、于上海、广东、浙江，因此难以发挥聚集效应。2002年，北京小城镇镇区人口占小城镇人口的比重为24.8%，低于上海的41.9%，广东的32%，浙江的24.9%。中心镇人口城镇化水平北京为34.4%，低于上海的44.5%。小城镇土地规模小，平均镇区面积仅为3.7平方公里，低于上海的5.7平方公里和广东的3.9平方公里。2、中心镇经济增长放缓，贡献率降低中心镇经济增长速度从2000年的31%下降到2002年的18%，下降了13个百分点，中心镇对农村经济增长的贡献率由30%下降到了25%，拉动作用明显降低。中心镇平均每个镇财政收入3390万元，上海为12460万元比北京高1.7倍。人均农村经济总收入北

15、京中心镇为3.8亿元，上海中心镇为5.5亿元，比北京高44.7%，北京中心镇比浙江的小城镇还低一千多万元。3、小城镇聚集程度低小城镇的重要功能就是聚集功能。前面已经论述了我市小城镇人口，土地规模的聚集功能水平较低，在聚集企业、劳动力和经济总量方面也存在很大差距。北京小城镇有企业个数2.6万家，其中镇区企业5072家，仅占小城镇企业家数的19.5%；小城镇工业企业10488家，镇区工业企业2115家，占20%；小城镇企业从业人员69.3万人，其中镇区企业从业人员16.7万人，仅占24.4%；小城镇工业企业从业人员38.7万人，镇区工业企业从业人员10.4万人，占小城镇的26.9%。从以上数字看，

16、我市小城镇镇区对企业和从业人员的聚集程度都低于30%，北京小城镇的产业集聚程度不高使得其经济效益在四省市中也是最低的。2002年北京乡镇企业人均创利为7460.8元，而广州、浙江、上海分别为9401.0元、8952.8元和12369.0元。由此也说明，我市小城镇在企业向镇区集中，科学规划，节约土地方面存在问题。从中心镇聚集程度看，中心镇企业个数9068家，其中镇区企业2773家，仅占30.6%，小城镇工业企业3124家，镇区工业企业922家，占29.5%；小城镇企业从业人员24.1万人，其中镇区企业从业人员9.1万人，仅占37.8%；，小城镇工业企业从业人员12.2万人，镇区工业企业从业人员4

17、.9万人，占小城镇的40%。中心镇的聚集程度略高于小城镇，但与珠江三角洲特别是长江三角洲的小城镇（一般建制镇）聚集程度存在明显差距。4、经济实力较弱，产业层次不高2002年，小城镇人均财政收入北京955元，上海3952元，浙江1272元，比北京分别高3.1倍和33.2%，略高于广州；在镇区产业结构上，北京第一产业所占比重是最高的，上海是最低的，反映出北京乡镇的二、三产业不够发达，能够吸纳的农村富余劳动力的能力有限。再从北京郊区建制镇近5年来从业人员产业结构的变化来看，第一产业所占比重基本没有变化，1997年为39.45%，2002年为39.73%，说明北京郊区建制镇的非农产业发展缓慢，只在二、

18、三产业之间有些调整，对转移农村富余劳动力所起的作用没有充分发挥。小城镇财政收入和产业结构对比 镇域人均财政收入（元） 镇区从业人员所占比重（%）总量一产二产三产广州 833.5100.013.753.932.4浙江 1272100.019.2750.7030.02上海 3952100.0 4.5058.5037.00北京 955100.031.3537.1631.48上海重点镇 3952100.0 6.6560.0033.34北京中心镇 1049100.026.9438.8534.215、小城镇建设缺乏特色，房地产开发成为小城镇的主业小城镇建设缺乏特色，特别是中心镇，有条件和没条件的

19、都在大搞房地产开发项目。2002年，北京农村固定资产投资中，70%用于房地产开发，比城市比重还高。2000年到2002年，中心镇人口增加42万人，撤乡并镇增加的人口占46%左右，镇区增加人口12万人，迁入镇区人口4.3万人，其中投资购房迁入人口约为1.9万人，占迁入镇区4.3万人口的50%，外部投资购房迁入的人口占63%。2002下半年，中心镇商品房销售开始下降，2002年比2001年商品房竣工面积增长1倍，但销售面积仅增15.5%。当年销售商品房面积仅占当年竣工面积的50.4%。2002年中心镇镇区人口比2001年增加了5.5万人，有1.7万人是当年迁入镇区的人口，其中投资购房迁入人口712

20、0人，占当年迁入镇区人口的41.2%，其中外埠购房迁入的4584人，占投资购房迁入人口的64.5%。一些区位优势强的中心镇如小汤山、西红门、北七家房地产开发确实收到良好效果，既吸引了大量城市人口，减轻了城市压力，又发展了本镇经济，增加了就业，富裕了农民。但有一些小城镇却利用户籍政策、土地政策搞房地产开发，把房地产开发作为了投融资手段，最终资金没筹来，项目没拉来，小城镇的三大功能即：发展经济，带动辐射周边农村、增加农民就业渠道，吸纳和转移农村剩余劳动力、带领农民至富增收，聚集人口和企业等经济资源的功能没有有效地发挥，没有达到发展小城镇的最终目的。6、中心镇发展不平衡在北京郊区建制镇中，33个中心

21、镇原有基础比较好，近年来又享受了小城镇发展的优惠政策，但其发展水平却差异较大。从2002年建制镇综合发展水平排序来看，处于前30名的有14个是中心镇，处于前50名的只有19个是中心镇，而处于后50名的中心镇有8个，100名后还有4个中心镇，并且这4个镇中有平原镇和近郊区中心镇。从2002年农村人均增加值来看，在大于3000美元的11个镇中，中心镇占7个，在20003000美元的25个镇中，中心镇占10个，在大于全市平均水平的53个镇中，中心镇占21个，在低于全市平均水平的79个镇中，中心镇占12个。中心镇发展水平的不平衡，说明一些中心镇的作用发挥得不够，在小城镇发展中的带动、示范作用不明显。（

22、三）我市小城镇问题成因分析客观原因分析1自然条件的制约北京发展经济所需要的自然条件不如上海、广州和浙江。首先，北京地处北方，气候较冷，使北京城镇化的发展基础农业生产发展与广州、浙江和上海相比受一定的制约；其次，北京市域内约有62%为山区，远郊区县山区占75.5%，七个山区县山区面积占96%。在山区无论是农业生产还是城镇发展都会受到地形、地势的制约；相比之下，上海全部是平原，广州除少量丘陵地带外，基本上是平原；第三，北京是个水资源紧缺的城市，年平均降水量为644毫米，上海、浙江、广州则均在1000毫米以上，北京人均水资源占有量是全国的1/8，是世界的1/32。而水资源既是农业的命脉，也是城市经济

23、社会发展的必要条件。2、区域发展条件的制约北京、上海、浙江、广州分别处于我国区域经济较为发达的京津冀地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区，但从区域发展水平和城镇体系发育的程度上看，京津冀地区与长江三角洲地区和珠江三角洲地区相比，还有比较大的差距。上海作为长江三角洲的龙头，与江浙一带的乡镇经济发展联系密切，而江浙一带的乡镇经济发展在全国也处于领先水平，这对于促进上海乡镇的发展是非常有利的。广州作为珠江三角洲的龙头，已与利用毗邻港澳优势，发展外向型经济的珠三角城市带融为一体。相比之下，京津冀地区本身的发展水平不及长江三角洲地区，北京周边地区乡镇的发展水平也不太高，与北京的经济联系也不太密切，这使北

24、京乡镇的区域发展条件不如上海。3、北京特殊的城市性质和功能的影响北京是我国的首都，北京独具的全国政治中心、文化中心和国际交往中心的功能定位，使北京经济和城市的发展要服从于政治中心和文化中心的需要。而上海是全国和长三角洲地区的经济中心，广州是珠三角洲地区的经济中心，其经济功能非常突出。北京与上海、广州在城市性质和功能上的差别对经济和城镇的发展是有很大影响的。主观原因1、二元结构导致城乡差距拉大，小城镇缺乏科学规划长期二元结构下的管理体制，政府职能部门只管城市，不管农村，造成农村基础设施落后，缺乏经济发展的先决条件。农村教育、卫生、文化、体育等各项社会事业发展不足，城乡差距不断扩大。小城镇的发展缺

25、乏科学规划，中心镇布局不够合理。到目前为止，小城镇有总体规划和控制性详规或按照规划建设的为数不多，一些小城镇、中心镇先发展后规划，造成我市中心镇、小城镇建设没有特色，缺乏个性。2、开放程度不够，封闭式发展长期以来，各级政府对基层实行层层考核，使小城镇经济发展以自我为中心，乡乡镇镇之间竞争有余，互补不足，小城镇基本处于封闭式运行，缺乏开放意识。小城镇与中心城市、小城镇与卫星城、小城镇之间、小城镇与周边乡村都缺乏紧密联系，更不用谈与周边相邻省市的联合合作了。在观念上我们与浙江、广州相比差距很大。浙江、广州农村城镇化水平之所以较高，是因为他们那里产业的专业化、规模化程度较高。例如浙江抓住“一镇一品”

26、经济发展特色，发挥小城镇的集聚功能，创建了众多的小商品批发市场，其市场数量和成交额连续十年名列全国第一。在市场的带动下，诸如纽扣、打火机等小商品的生产和销售，集中在一个村、一个镇、甚至一个地区生产，形成“一镇一品，一村一业”，连片发展小型制造业，使劳动力和非农产业向城镇集聚，创造很高的经济效益，大大推动其城镇化进程。3、发挥各种经济成份的作用不够在市场经济条件下，充分发挥非公经济的作用，对推动农村城镇化是非常重要的。浙江在这方面为我们提供了非常好的经验。浙江省人多地少，如果单靠国家和集体来解决农村富余劳动力的出路是很困难的，他们采取的做法是鼓励以家庭经营为主的个体、私营等民营经济的发展，使民间

27、推动成为浙江小城镇发展的主要动力。如有“中国第一农民城”之称的温州龙港镇，在全国率先突破城乡分割的户籍制度，鼓励农民自理口粮进城，自建住宅落户，从而迅速集聚了人口，其小城镇建设没有靠国家投资，资金基本上都来自农民，不仅繁荣了当地的经济，推动了城镇化的进程，也减轻了国家和集体经济对城镇化的投入。而北京在这方面做的还不够，思想还比较保守，发挥各种经济成份的作用不够。4、缺乏对农民实现非农就业的引导、帮助实现城镇化最重要的一点是农民就业向非农产业转化，而农民以往只有农业型技能，缺乏在城镇中谋生的城市型技能，同时也缺乏就业指导信息，他们需要在城镇化进程中得到帮助，而在这一点上，各级政府做的还很不够。5

28、、政策不配套、不协调首先是户籍政策改革步伐缓慢，人口城市化大大滞后于工业化进程。2002年，北京农村人口城镇化水平仅为19.2%，而农村二三产业增加值占比重达80.7%，二三产业从业人员占比重达61.3%。近郊城乡结合部地区城市化条件已经成熟，但户籍改革没有跟上。第二，小城镇建设，大量耕地被占用，政府对失地农民的补偿政策不到位，至今市政府没有统一的补偿政策，农民的利益难以维护。今年，上海市针对小城镇农民土地被占后的补偿问题，制定了小城镇社会保险制度，简称“镇保”，完善了上海市的社会保险制度，保护了农村劳动者的根本利益，实现了农民的“以土地换保障”。6、基础设施不完善，资金短缺，政府审批程序复杂

29、，户籍指标缺口大是中心镇需要解决的主要问题33个中心镇和享受中心镇待遇的4个镇，针对基础设施提出了六个方面的问题。（1）6个镇提出增设、打通、或修建通往京石、京津唐、京承等高速路出口或六环路出口。8个镇提出公路拓宽、改造。6个镇提出电力增容，建设变电站。（2）5个镇提出由于天然气管道等多种原因造成损坏急需维修和修建污水处理厂的问题。（3）4个镇提出镇域扩规，新村规划问题。（4）9个镇提出目前政府部门审批程序复杂。（5）14个小城镇提出需要资金支持。（6）8个镇提出户籍指标管理过死，指标偏少问题。三、加快小城镇发展的对策建议（一）推进农村剩余劳动力向城镇多方位转移并实施稳定就业推进城镇化的关键首

30、先在于农村劳动力转移到城镇并实现稳定就业，而实现城镇稳定就业的关键又在于加快城镇的第二、第三产业的发展。根据测算法2002年，我市一产业劳动力中有20%-30%的富余劳动力。因此，创造更多的就业机会，加快城镇二、三产业的发展，从而不断吸纳农村剩余劳动力到城镇就业，才能加快城镇化进程。十六届三中全会提出五统筹，统筹城乡被放在第一位，北京要加快开展统筹城乡，协调发展的实质性工作，建立健全劳动力就业的服务机构，开展多种形式的实用技术的培训，使农民尽快适应这种快速变化的劳动力需求形势，推进农村剩余劳动力向城镇多方位转移并实施稳定就业。（二）加快山区小城镇的发展是提高北京农村城镇化水平的关键北京三分之二是山区，且城镇化水平相对落后，因此加快山区镇的发展是提高北京城市化水平的关键。由于山区发展受到诸多限制，不可能自身创造出更多的非农就业机会，近年来非农就业比重在下降。因此，首先要加快对山区生产生活条件恶劣的地区实施搬迁。第二，帮助山区的农村富余劳动力走出山区，到大中城市、卫星城或平原地区的小城镇就业，走出山区，才能发展山区。（三）扩大小城镇规模，提高小城镇聚集度目前