三门峡市财政国库基础工作调查与思考

1、三门峡市财政国库基础工作调查与思考任海水 张鹏博财政国库基础工作涵盖了财政国库管理和预算执行的多个环节，是保证财政国库管理正常运行的根本所在。为摸清三门峡财政国库基础工作的实际情况，我们组织了一次专题调研，分成两个工作组深入到三门峡市所辖的7个县（市）区，重点调查财政国库机构队伍建设、资金安全、预算执行、财政专户管理、信息化等基础工作进展情况。在调查中我们看到，三门峡财政国库基础工作近年来得到了长足的发展，但也存在一些不容忽视的问题，需要引起各级财政部门的重视。一、财政国库基础管理的主要做法及成效随着部门预算改革、财政国库集中支付改革、政府收支分类改革以及公务卡改革等一系列改革政策的实施，财政

2、国库基础工作似乎逐渐被这些“光环”所掩盖，淡出了人们的视线。实际上，鉴于国库基础工作的重要性，各级财政部门从未放松过这项工作，而且工作力度随着改革的深入在不断加强。从调查情况看，三门峡市国库基础管理的主要做法和成效主要有以下几个方面：-着力健全财政国库机构，财政国库管理工作得到全面加强。2002年，根据上级对改革的总体要求，三门峡市财政局为适应财政国库集中支付改革的需要，就将国库管理业务从原来的预算科中分离出来，成立了国库科。其后，在市局和各县（市）区财政局的共同努力下，七个县（市）区陆续单设了国库科（股）。财政国库机构的单设，虽然从形式上看只是将原来预算科办理的国库管理业务剥离出来，实现了国

3、库管理工作的独立运行，但其深层的意义却不止于此。从这次调查中的情况看，国库机构的单设对财政国库管理工作起到了重要作用。一是为推进财政国库集中支付改革提供了组织保证。在很多人眼中，原来的国库管理工作被认为是预算编制的附属业务，没有引起足够的重视。国库机构单设后，国库管理和预算执行工作得到了应有的重视，人员力量和业务管理也因此得到加强，为财政国库集中支付改革的顺利启动打下了坚实基础。二是财政资金管理更加规范，管理水平全面提升。国库机构单设后，加强了财政资金管理相关制度建设，实现了会计核算人员的专业化，岗位设置更加清晰，职责更加明确，有效保证了财政资金安全。三是初步解决现金调度困难的问题。国库机构的

4、主要职责之一是建立和管理国库单一账户体系，随着账户体系的不断完善和账户管理的逐步加强，财政部门对财政性资金的掌控能力越来越强，较好地解决了原先广泛存在且难以解决的现金调度难题。-加快财政国库队伍建设，初步建立起一支业务精、作风正的干部队伍。财政国库机构承担着财政预算执行、总预算会计管理、财政专户和非税收入专户管理、财政总决算、部门决算等大量重要而繁杂的工作，因此，一支高素质的国库干部队伍就显得尤为必要。近年来，各级财政部门十分重视国库队伍建设，一批年富力强、经验丰富的干部陆续充实到一线工作岗位，国库队伍的规模和质量都取得了明显进步。目前，全市财政国库部门共有37名专职人员，其中市级7个，县级3

5、0人，平均每个县4.3人。市县两级共有会计人员25人，其中总预算会计8人，财政专户会计17人。从人员数量来看，这支队伍可以说是财政系统各业务部门中人数最多的，基本满足了国库业务的需要。从人员素质看，多数人员从事财政国库管理和会计核算业务多年，具备较高的业务素质和丰富的工作经验。正因为有了这样一支高素质的干部队伍，三门峡财政国库管理工作才取得了较快发展，并走在了全省前列。2003年以来的四年间，三门峡市在全省财政国库管理各项业务评比中共获得10个奖项，其中财政总决算和部门决算编审工作均连续三年在全省评比中获奖。与此同时，还涌现出一批优秀的财政国库管理干部，初步统计，全市财政国库部门干部先后有两人

6、次获得省级奖励，12人次获得市级奖励。-全面加强财政国库内部管理和监督，资金安全得到较好保障。财政资金安全是财政国库工作的生命线。要保证财政资金安全，必须硬化预算约束，建立完善的内控监督制度。在保障财政资金安全上，市县两级财政国库部门主要采取了四项措施，一是完善制度建设，通过建立预算内资金审拨支付办法、各财政专户资金管理办法、财政国库机构内部管理制度等一系列规章制度，并明确相应的违规责任和惩处办法，使财政国库管理各个环节都有章可循。二是加强集中支付管理，完善了会计报账、账务处理、资金清算及人员培训等工作，推进了财政国库集中支付制度改革，保证了财政资金的安全高效运转；三是硬化预算约束，坚决执行先

7、有预算后有支出的制度，确保部门预算的顺利执行；四是强化“收支两条线”管理，进一步加强非税收入监管，规范预算外资金的支出。2008年，三门峡市财政局又在全市财政系统中开展了“财政资金规范管理年”活动，根据市局的统一要求，各县（市）区进一步健全了相关管理制度，规范业务操作程序，完善内部制约机制。由于制度健全、措施得力，全市财政国库部门每年经手的资金超过10万笔，流量达到60亿元以上，但从未发生过一起资金安全事故，保证了财政资金的安全有效运行。-加快财政国库管理现代化建设，信息化程度不断提升。财政国库管理和预算执行的业务量很大，同时对准确性的要求又非常高。因此，必须借助各种信息化网络工具，想方设法提

8、高工作效率和服务水平。近年来，三门峡市在财政国库信息化方面做了大量工作。实现了总预算会计、专户会计的电算化，提高了工作效率，减少了账务差错；实现了财政资金支付的信息化，保证财政资金的及时足额支付；在全省首家建成了财税库横向联网系统，并开发了与总预算会计软件的数据接口，实现了国库收支电子数据导入凭证，保证财政收支数据的及时、准确；市县两级陆续建成了非税收入监管系统，实现了非税收入数据的动态监控；初步尝试了网上银行资金拨付系统，市本级80%以上的财政专户资金实现了网上拨付，加快了资金的流转速度，方便了用款单位。通过这几年的努力，初步建成了以财政集中支付系统、总会计2000账务系统为主线，财税库横向

9、联网、非税收入监管、网上银行、财政收支旬月报、财政总决算、部门决算等信息系统为辅助的财政国库综合信息系统，财政国库管理业务全面驶入信息化轨道。-加强财政专项资金管理，专户清理整顿工作取得新进展。根据财政国库集中支付改革的规范化要求，各县（市）区都对原来由各业务科室分管的的财政专项资金进行了整合，由国库科统一管理。2006年以来，根据上级文件精神，三门峡市先后开展了两次财政专项资金账户清理工作，各县（市）区按照市局统一部署，对财政专户实行统一归口管理，对资金性质相同或相近的专户进行合并，对连续两年内未发生资金往来的账户办理销户。两次账户清理共撤销、合并账户37个，占原有银行账户数量的22%。目前

10、，各县（市）区财政国库部门共开设财政专项资金账户（以下简称财政专户）143个，管理财政专项资金7.57亿元。其中非税收入专户17个，资金1.12亿元。为加强专户管理，市财政局制定了财政专项资金管理办法，明确财政专项资金支出的审批方式和拨付流程，统一了各类财政专户的资金拨付流程，规定了对账办法和审计责任归属，使专户资金管理走上规范化、科学化的轨道。-财政国库集中支付改革不断深化，预算执行管理逐步规范。2002-2003年，三门峡市县两级全面启动了财政国库集中支付改革，在市局的统一指导下，各县（市）区建立了基本统一的预算执行程序和模式。都成立了财政国库集中支付（会计核算）中心，兼顾集中支付和代理核

11、算两种职能；都采用兴财公司开发的新版财政国库集中支付系统，实现了部门预算下达、用款计划批复、预算资金支付全程网上运行；都建立了比较规范化的国库单一账户体系，多数县（市）区将预算内、外资金全部纳入了集中支付范围，实行先支付、后清算的零余额账户管理模式等等。从这次调查情况看，各县（市）区的预算执行工作都能保持有条不紊的运行，初步形成了既符合上级有关要求，又适应本地区实际的运行模式，集中支付流程逐步走向规范化，纳入集中支付单位的比例逐年增加，直接支付占全部支付资金的比重逐年提升，改革的运行水平得到较快提升。二、财政国库基础管理中存在的主要问题在这次调查中，我们把重点放在查找问题和不足上。根据调查情况

12、，我们分类整理出各县（市）区财政国库基础管理存在的主要问题。（一）预算执行管理方式不统一，信息化水平有待提高。一是集中支付模式和资金清算程序不统一。由于各地实际情况千差万别，人行和代理银行参与改革的积极性有高有低，各县（市）区人行国库清算时间的安排有所区别，最终形成的资金清算方式也各不相同。在清算主体的确定上，灵宝市、义马市、卢氏县和开发区由代理银行直接与人行国库进行清算，而渑池、陕县和湖滨区仍是由国库科（股）与人行国库清算；在资金垫付方式上，陕县、卢氏县、开发区三个县（市）区由代理银行无偿垫付资金，义马市、灵宝市两个县（市）区代理银行有偿垫付资金，湖滨区、渑池县代理银行不垫付资金，采取国库科

13、预拨资金或从财政专户垫付资金的办法。二是预算执行信息化水平仍有待提高。尽管经过近几年的快速发展，市县两级都已初步建立集预算管理和支付管理于一体的预算执行信息平台，但从调查情况看，这一信息平台还存在缺陷，主要体现在：各县（市）区均未建立人行国库、代理银行与财政部门之间的联网，支付资金清算时仍然靠手工传递票据；财税库联网系统覆盖面小，只有市本级、义马市实现了财税库联网，湖滨区和开发区虽然已经联网，但因网络问题一直未投入正常运行；部分县（市）区非税收入监管系统的作用没有完全发挥，增加了非税收入账户管理的难度；网上银行等新型信息化工具未得到广泛应用。三是相关部门配合上还存在不少问题。按照中华人民共和国

14、国家金库条例第四条规定：“各级国库库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同级财政机关”。但在实际预算执行中，各地人行国库对财政支出一般都实行审批制，限额以下的拨款直接办理，超过限额的拨款要经主管行长签字方可办理。据各县（市）区反映，大额拨款通常要数天才能划出，遇上主管行长出差等特殊情况，时间还会拖的更长。这种做法直接造成财政支出无法按期发挥效益，影响财政支出进度。另外，预算执行分析需要国、地税提供的税收资料，但多数县（市）区的两家税务部门对此态度消极，部门间的信息共享还存在障碍。四是部分县（市）区总预算会计对账不及时。如在调查中发现人行国库未及时向财政部门提供分户账对账单，造成对账不及

15、时；财政部门根据开出的预算拨款凭证直接登记总预算会计账，造成月底支出数与人行国库实际划出数不一致。（二）财政专项资金管理不够规范。一是专项资金规模过大，且仍在不断增加。截止2008年7月底，全市各级财政专户余额达16亿元，相当于同期国库存款余额的好几倍。从资金性质上讲，财政专项资金与预算内资金一样，都属于财政性资金，但由于财政专户都是根据上级文件要求设立的，资金具有专门的用途，必须“专户管理、专账核算、专款专用”，从而使这一部分资金独立于预算内资金以外，实际上形成了“第二国库”。尽管财政部门已多次对财政专户进行清理归并，但新的专户仍在不断开设。仅2007年以来，市本级就新开设了廉租房资金、处理

16、社会矛盾基金、抗震救灾等多个专户。财政专项资金规模的不断膨胀，一方面造成了财政资金的分散和大量闲置，地方财政可用现金短缺，另一方面也使资金运转程序复杂化，增加了财政国库部门的工作量。二是部分县（市）区财政专户没有全部归口国库部门管理。在调查中发现，财政资金专户分散管理问题仍然比较突出，虽然财政资金专户大部分已纳入国库部门管理，但还有部分县（市）区尚未完全由国库部门归口统一管理。三是专项资金管理模式不统一。对于归口国库部门管理的专项资金，各县（市）区的管理模式各不相同。在专项资金管理分工方面，一种做法以市本级、灵宝市、陕县等为代表，由国库部门统一管理财政专户的账务和资金缴拨，资金支配权归主管业务

17、科（股）。另一种做法以卢氏、渑池等县区为代表，国库部门仅管理专户资金，办理资金缴拨，只登记资金收支流水账，由主管业务科（股）负责专户账务。在资金拨付方式上，卢氏、灵宝等多数县（市）区都将专项资金纳入到集中支付范围，由支付中心根据主管业务科（股）下达的支出计划，从财政零余额账户办理拨款，然后与国库科财政专户清算。市本级、湖滨区则沿用改革前的拨款方式，由财政国库部门直接办理。（三）内部监控及资金安全管理仍存在一些漏洞。首先是印鉴管理还需进一步规范。由于人员不足，国库部门的拨款业务又是随时发生，各县（市）区的印鉴管理还都不太规范，没有达到票、印分离的要求。其次是会计人员轮岗不够及时。由于会计人员轮岗

18、没有统一具体的规定，各级财政国库部门会计人员的轮岗周期长短不一，部分县（市）区一直未开展过岗位交流。第三是内部操作流程不够科学合理。由于缺乏统一、规范的规划，各县（市）区资金管理的操作流程各不相同，虽然都能够正常运转，但也存在一些漏洞。如资金拨付普遍没有设置复核这一环节，个别县（市）区没有成文的操作流程制度。（四）国库机构和队伍建设仍有待加强。国库队伍与财政部门其他科室相比，人数是相对多了一些，但相对于其承担的巨大工作量，仍然难以满足财政国库管理工作的要求。主要表现在：一是部分县（市）区国库科（股）仍兼有其他科室职责，影响国库业务开展。如湖滨区国库科还兼有教科文科、社保科职能。二是国库科（股）

19、人员兼职过多。由于人少业务多，大多数国库工作人员都兼职多项工作，预算执行情况分析、财政总决算、部门决算等十分重要的工作没有专人管理，尤其年底业务量叠加在一起，造成工作质量下降。三是人员整体素质还有待提高。国库业务专业性强，对业务人员素质的要求较高，但从调查情况看，国库人员学历水平总体偏低，而且很少有业务培训机会。三、对策与建议（一）进一步完善程序办法，建立统一规范的县级财政国库集中支付制度。目前各县（市）区集中支付的操作程序存在较多不统一、不规范的地方，因此，必须按照财政部和省厅关于财政国库集中支付改革的有关规定，尽快建立规范化的操作模式。一是统一资金清算方式。确定代理银行作为清算主体，由代理

20、银行直接向人行国库清算资金，减少资金清算环节。财政国库部门通过下达支付额度的方式控制财政资金的支付和清算。二是统一账户管理模式。按照财政部财政国库管理制度改革试点方案的规定，零余额账户的清算程序是先由代理银行对支付业务垫付资金，每日终了再由代理银行向人行国库清算，结平各零余额账户的垫付资金，当日账户余额为零。目前，部分县（市）区还无法达到当日向人行清算资金，但实际操作中可以采取多种方式，每日终了用事先存在代理银行的周转资金或专户资金结平零余额账户的垫付资金，次日再通过周转资金账户或专项资金账户与人行国库进行清算，补足原有资金。但不论如何操作，都应保证零余额账户的规范运行。三是统一配置支付系统。

21、目前，市县两级使用的支付系统是不同的。根据省厅的要求，应当逐步过渡至使用同一套系统，即方正公司财政国库集中支付系统。通过使用同一支付系统，促进各县（市）区的集中支付业务流程逐步向规范化方向发展。（二）加强财政专项资金管理，拓展改革覆盖面。各类财政专项资金是财政资金的重要组成部分，在推行财政国库集中支付改革中，应当全面统筹考虑，进一步完善财政国库单一账户体系。首先要坚持将财政专项资金归口国库部门统一管理，便于资金的统筹使用，有利于提高账户管理水平和资金运行效率，保证资金运行安全。这也是推行财政国库集中支付改革的先决条件。其次建议对财政专户实行账务、资金分离管理的模式。在调查中我们发现，卢氏、渑池

22、等县采取的这种模式具有其合理性，有助于明确责任主体，通过权责制衡强化内部监督。当然这种模式也会带来科室间的协作配合问题，需要进一步完善解决。第三要将专项资金的拨付纳入集中支付范围。在实际操作中，可在代理银行设立专项资金零余额账户，由各业务科（股）审核原始凭证并签发资金拨付通知书，支付中心办理报账或资金拨付，每日终了，专项资金零余额账户与财政国库部门管理的相应专户进行资金清算，将账户余额冲为零。第四是下大力气控制财政专户数量。继续对现有专户进行清理整顿，实行同类资金合并开户、分账核算；同时建议上级有关部门慎重出台政策开设新的财政专户，尽可能将资金纳入国库单一账户统一管理，便于财政部门统筹安排使用

23、。（三）进一步加强内部监督管理，牢把资金安全关。资金安全的重要性不言而喻，但具体以每一个市、县，其机构编制、资金规模情况千差万别，具体的管理方式也会因地而异。但在确定和落实资金安全管理措施时，应当把握几个原则：一要体现出分权、制衡的原则。从某种意义上讲，操作流程的设置实际上是资金动用权的分配，应当结合本单位实际，合理设计资金审批、拨付流程，每个操作环节要起到相互监督、相互制衡的作用，绝不能出现某个环节权力过大，而又缺乏相应制约措施的情况。二要兼顾资金安全和管理效率两方面的需要。不能为保证资金安全制订过于繁琐的操作程序，造成工作效率低下，违背了财政改革的初衷；当然，更不能为了提高资金流转速度，去

24、简化操作流程，将牺牲资金安全作为代价。三要兼顾事前、事中、事后各环节的控制措施。在制订安全措施时，容易出现只重视事中控制，忽视事前防范、事后监督的重要性。事前防范措施应当包括警示教育、人员培训、岗位设置等；事中控制措施包括流程控制、审批制度、印鉴管理等；事后监督包括内部监督和外部监督两个方面。三个环节对于资金安全都十分重要，应当给予同等重视，不可偏废。（四）加大资金投入，加快财政国库信息化建设。随着财政国库管理业务量的不断增加，信息网络在其中扮演着越来越重要的角色，可以说是开展业务工作的基本工具。因此，必须加快推进信息化工作，通过开发既符合上级规定、又切合本地实际的信息系统，充分发挥科技力量的作用，不断提高财政国库部门的综合业务能力。一是继续完善集中支付网络系统。加大对集中支付信息系统建设的投入，尽快实现人行国库、代理银行和财政部门之间的互联互通，提高清算资金运行效率。二是积极推进财税库联网工作。目前人总行、财政部、国税