江苏高速公路资产经营管理模式研究

1、江苏高速公路资产经营管理模式研究朱晓磊（江苏省交通厅规划研究中心，南京 210001）摘要：多年来，建设资金的严重不足，一直制约着交通事业的发展，尤其是对交通重点工程建设的影响很大。要从根本上解决交通建设的“贫血”问题，必须大胆创新投融资机制，多方筹集建设资金。经省政府授权，江苏省明确了江苏交通产业集团公司和江苏交通控股有限公司，作为交通建设的两大投资主体，确保将其收益主要用于交通重点工程建设。同时，两大投资主体抢抓发展机遇，加大资本运作力度，探索新型的资产经营管理模式，很好地实现了交通重点工程建设和企业经营发展的“双赢”。关键词：高速公路 投融资机制 资产管理模式“九五”以来，江苏省交通基础

2、设施建设飞速发展，相继建成了荣获“鲁班奖”和“詹天佑奖”的沪宁高速公路江苏段，中国第一、世界第四，跻身世界著名桥梁行列的江阴长江公路大桥等一批国内领先、国际先进的标志性里程碑式工程，高速公路通车里程突破2000公里，县到乡公路全部实现灰黑化，基本做到了村村通公路或航道，在数量和质量都实现了跨越式发展，谱写了江苏交通建设史上的辉煌一页，为促进江苏经济社会发展作出了积极的贡献。江苏拥有2000公里的高速公路，这些公路资产如何经营，如何为交通滚动发展，是江苏交通在新形势下面临的新课题。根据国家对政府职能转变的总体要求和现有政府资金来源已无法保证我省交通基础设施建设投资需求的实际情况，为解决资金匮乏与

3、交通基础设施建设需要巨额投资的矛盾，我省大胆探索交通投融资体制改革。经省政府同意，明确省政府授权的江苏交通产业集团公司和江苏交通控股公司作为我省交通重点工程建设两大投资主体，两公司把交通重点工程项目筹资放在首位，确保其收益主要用于交通基础设施建设和承担相应的高速公路建设省级投入资金筹资任务，并充分利用自身优势，盘活存量资产，加大资本运作力度。通过股权转让、发行股票等多种形式筹集建设资金，满足工程建设需要；通过滚 1动发展，不断壮大资产，拓展投资领域，实现工程建设和企业发展的双赢，以保证我省交通重点工程建设步入快速、健康的良性发展轨道。实践证明这项改革是成功的，保证了我省交通重点工程的顺利实施。

4、一、江苏高速公路建设管理的基本体制江苏高速公路建设管理实行领导小组下的指挥部负责制，江苏省高速公路建设领导小组是全省高速公路建设的领导决策机构，省高指和市高指负责建设管理，高速公路项目公司负责筹资、资产和运营管理，省交通厅行使交通建设行业管理职能。（一）筹资。省管建设的高速公路项目资本金筹集，苏北地区按照省市80:20比例筹措；苏南地区按照省市70:30比例筹措。省级资金通过贷款、发行债券、股权转让等方式筹集。省市共建以市为主的高速公路项目资本金筹集按照省市县1:1:1比例筹措，资本金以外的建设资金由项目公司筹措。（二）建设。一是省市共建，以省为主。由省高指全面负责高速公路实施期间的建设管理工

5、作，市高指负责征地拆迁和地方矛盾协调等工作。二是省市共建，以市为主。省高指在项目建设过程中行使建设监管职能，市高指全面履行建设管理职能。在经费方面，市高指依据批准的工程概算投资和实施内容，包干负责项目本市段工程建设，超支不补，节约按有关规定奖励。（三）收费。江苏交通产业集团有限公司和江苏交通控股有限公司两大投资主体控股的各条高速公路，其收费管理已基本形成网络苏南网和苏北网，在网络内实行“IC一卡通”技术，不同的项目公司按照里程分摊拆帐收入。（四）养护。江苏各条高速公路的日常养护管理由各项目子公司自己承担，大、中修由集团公司控股的高速公路养护公司进行统一维修。二、江苏交通投资主体的管理体制框架（

6、以江苏交通产业集团公司为例）江苏交通产业集团公司是江苏省高速公路建设的投资主体之一，通过筹资、融资和发行债券、股权置换等方式筹措资金，用于高速公路建设，实现公路建设的滚动发展，同时对已通车高速公路进行收费、经营、管理实现资金还贷任务。(一)管理模式集团公司在“一路一公司”基础上，对各子公司实行集团化管理，解决了各项目之间筹资难度的不平衡问题，增强整体融资能力，同时通过对各子公司的股权占有，实现统一经营管理。各子公司是由省、市按一定比例共同出资成立，子公司通过收费还贷、招商引资、维修养护等对各条高速公路实行经营管理。（二）管理体系集团公司的基本管理结构实行三级管理体系：集团公司、子公司、子公司所

7、属经营发展公司。集团公司负责宏观决策和投资，通过股东会、董事会、监事会对各子公司进行管理考核和财务审计监督。子公司由集团控股，是具有一级独立法人资格的经济实体。（三）管理机构集团公司管理机构设置为：办公室、组织人事处、投资发展处、财务审计处、路产路权处。子公司管理机构为：公司机关、各市管理处、收费站、服务区。（四）集团公司和子公司职能划分集团公司管理功能：1、筹融资和投资：按照全省高速公路建设规划和建设目标，合理使用由省政府委托交通厅暂代行出资的国有建设资金以及利用银行贷款、债券发行、股票上市、股权转让等融资手段进行筹融资。对省内高速公路及其他基础设施进行控股（参股）投资，并进行产权经营开发，

8、不参与工程建设，而通过与建设单位委托建设方式明确投融资风险分解责任和监管途径。2、集约化经营：集团公司对各子公司三大系统、道路养护、部分三产等共用资源进行统一调配管理，按专业性社会化协作的要求，组建专业性公司，实现规模经济效应。3、财务控制：集团公司建立对各控股子公司资金调配机制，统一会计核算办法，提高资金使用效率与资金周转速度，努力优化集团公司资本结构。4、高速公路创新：集团公司加强高速公路信息化、智能化管理，开展高速公路有关的工程技术研究开发，实施科技创新。5、高速公路产业政策：争取并落实省政府赋予的各项优惠政策和解决高速公路营运期间共性的地方矛盾。针对高速公路运营出现的新情况，向省政府及

9、有关部门提出建议。6、决策与监管：对集团公司近期和远期发展进行规划，并通过“三会”对控股子公司资本经营、对外投资、重要人事任免、机构设置等事项进行决策。通过加强党、团、工会和纪检、审计工作，实现对各控股子公司经营行为的有效监控，加强安全生产的监督管理，加强对控股子公司的资产、人事、财务及制度执行情况的监督。控股子公司管理功能：1、高速公路主业经营：搞好高速公路营运管理，做到应征不漏，保证所辖高速公路的安全、畅通和高效，提高高速公路经济效益和社会效益，保证国有资产保值、增值。2、高速公路副业开发：大力拓展沿途服务区经营及广告、通讯、仓储、旅游、土地等开发项目。3、提高公司的竞争力：树立现代、高效

10、的企业形象，创建高速公路品牌，提高公司的行业竞争力。（五）集团公司的外围关系1、集团公司与省交通厅的关系。省交通厅受省政府委托暂代行出资者职能；集团公司根据省政府授权，按照高速公路发展规划和建设任务，在交通厅直接领导下具体承担高速公路建设项目的投融资任务和履行高速公路经营管理职能。2、集团公司与工程建设单位（省高速公路建设指挥部）的关系。在建设期，集团公司作为高速公路建设投融资主体并以项目公司形式履行项目法人职责。省高速公路建设指挥部作为高速公路的建设主体具体组织工程建设。高速公路建成后交集团公司实施营运管理。三、江苏高速公路资产经营管理模式总体来讲，江苏的交通基础设施建设资金的来源主要依赖于

11、政府投资和（国内）银行贷款。虽然这种较为传统的方法使资金结构单一了一些，但在过去的时间里，对于如此大规模的基础设施建设，国有资金的确起到了非常有效的保证作用，使我省原本较为落后的交通基础设施有了根本性的改观。当然，江苏在交通基础设施建设投融资体制改革和资产经营管理等方面也做了大量和有益的尝试，并取得了一些成绩。1、积极推进投资体制改革，为交通基础设施提供大量建设资金，实现国有资产的保值增殖和交通事业的可持续发展。“八五”末期，我省对全省公路等交通基础设施投资体制进行了重大调整，提出“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的方针，并坚持责权利相结合及“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，实行“统一

12、规划设计、统一建设管理”和“分段筹资、分段建设”的体制；以市为分段工程建设的责任主体，省里则将所掌握的交通建设资金以“定额投入”的办法进行投资（具体为对于高速公路采用资本金投入、对于网化工程采用定额补助、对于县乡公路则采用奖励政策）；同时推行建设项目法人制，由项目公司全面负责项目的筹资、建设及经营，并承担投资风险。这样可以充分发挥省、市、县的积极性，有利于引导社会资金、企业资金和国外资金投入到公路等交通基础设施建设中去。另外，我省还组建了江苏交通产业集团公司和江苏交通控股公司等大型国有企业，作为投资人直接参与交通基础设施建设的投资，并负责项目的建设与管理。通过几年的实践，我们认为上述做法确实收

13、到了比较好的效果，促进了我省交通事业的可持续发展。2、充分利用资本市场，探索高速公路资产证券化经营，。我省在利用证券从资本市场融通建设资金方面也进行了不少尝试。例如，1997年宁沪高速公路股份有限公司成功地在香港发行H股股票，募得资金38亿元港币；随后，该公司又于2001年发行了A股，获得资金6亿元左右的人民币；此外，我省交通投资公司（现属于省交通控股公司）、省交通产业 4集团公司等先后数次发行交通建设债券，共募得资金8.5亿元。这些资金是国有建设资金的一个重要补充。3、大力吸引外资，服务于交通尤其是高速公路的建设和资产经营。（1）积极争取国际金融组织和外国政府贷款。继1987年至1996年圆

14、满完成了我省首次利用总额为1.5亿美元的世界银行交通项目贷款之后，又于1998年争取到了5000万美元的第二批世行贷款用于我省内河航道建设项目，这不仅缓解了我省水上交通基础设施建设长期资金不足的矛盾，还有利于我们合理利用外汇进行滚动还贷，降低因汇率变化造成的贷款成本增加；江阴长江公路大桥在建设过程中，也获得了近9000万美元的英国政府贷款；此外，在一些高速公路项目上，我们也争取了几批数额稍小的外国政府贷款。（2）吸引外商直接投资。据统计，全省共有吸收外商直接投资的公路项目9个，引进外资近1.7亿美元。这些项目主要为省内各市的地方公路（桥梁）项目，虽然这些项目的规模都不太大，引进的资金有限，但对

15、促进当地的交通建设起到了积极的作用。（3）努力探索其它利用外资的模式。除了上述以外，我省在利用外资方面也进行了一些新的探索，如曾尝试采用BOT的方式进行高速公路项目的建设，并得到了有关方面的积极支持，但终因外部条件不很具备而未能得以实现。即便如此，我们仍然认为BOT方式是今后进行大型基础设施项目建设的一种值得的尝试。4、进行高速公路的经营权转让，盘活交通基础设施的存量资产，实现高速公路的滚动发展。例如徐州市将该市三环路的经营权（80%）有偿出让给江苏悦达（上市公司），获得资金5亿多元人民币、312国道（南京至苏州）以13.4亿元人民币及宁连高速公路南京段以4.5亿元人民币转让给宁沪股份公司；其

16、它还有一些较小规模的收费公路项目也进行了程度不同的经营权让渡。对于经营权转让，总的来讲，我们持比较慎重的态度，主要原因之一是公路资产的评估等方面还存在一些不很规范的操作，相关的政策规定也有待于进一步的完善。5、进行高速公路的资产置换，探索股份制改革的模式。将公路项目的股权或类似股份的权益出让给社会投资人，通过这种资产置换，将政府原来投入的资金转移出来，以进行其它高速公路工程的建设。例如，我们将我省京沪高速公路股份公司的21%的股权转让给一家上市公司-江苏悦达集团；将原本应由政府投入的项目资本金的部分由其它公司来承担，如苏嘉杭高速公路资本金的35%的1/3出让给江苏交通控股公司、宁靖盐高速公路资

17、本金的50%的3/4出让给交通控投公司。另外还有一种类似的作法叫“土地作价入股”，这是由于实行新的土地法后，地价大幅上升，为了降低工程造价，采取了将地价上涨部分以股份形式由相应的土地所有人拥有（具体为农民持股会），而不发生现金。上前在苏南地区个别项目 5上采用，并准备在全省推广。四、对江苏高速公路资产经营管理的一些想法从本质上讲，交通是国民经济和社会发展的“先行官”。加快发展、率先发展，使交通更好地服务于改革开放和现代化建设，是交通行业的“第一要务”，也是“交通人”责无旁贷的使命。交通要加快发展和率先发展，就必须大胆创新，这样的理念最为关键。创新是时代精神的鲜明主题，是事业发展的动力源泉。交通

18、事业始终期盼不断创新，渴望更大创新。江苏交通的建设、改革和发展的实践证明，创新的力量是无穷的，收益是长远的。特别是机制创新，对交通事业的推动作用非常巨大。从新世纪开始，我省将进入全面建设小康社会，实现“两个率先”的新的发展阶段。在新的形势下，如何创新江苏高速公路资产管理模式，适应江苏飞速发展的高速公路建设的需求，如何提高其运营的效益与质量，提高资金使用效率将是我们需要深入研究的问题。我们认为以下几个问题值得深入研究：在国资委成立、国有资产经营管理体制改革的情况下，如何建立更适合交通行业发展的国有资产经营管理模式；如何打破壁垒，使社会资本参与高速公路的建设和资产经营；在政企分开的背景下，如何理顺交通行政