三大新区管理体制分析

1、三大新区管理体制分析(上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区2009年2月5日,国务院发布关于推进重庆统筹城乡改革发展的若干意见(国发3号文件,在国家战略层面正式研究设立“两江新区”。随后国务院于2010年5月7日正式批复了重庆“两江新区”总体方案,将其纳入国家发展战略。规划的“两江新区”,位于重庆主城区长江以北,嘉陵江以东区域,规划总控制范围1200平方公里,其中建成区150余平方公里,可供开发建设用地400平方公里左右。大致的地理位置位于重庆北部新区和重庆两路寸滩保税港区,规划的范围包括江北区的江北中心区、江溉片区、唐家沱-寸滩片区与鱼嘴-复胜片区;渝北区的北部新区、龙溪片区、两路地区、

2、木耳-古路片区以及龙兴-石船片区;北碚区的蔡家片区与水土-复兴片区。“两江新区”计划到2020年,主要经济指标要达到地区生产总值5000亿元以上,占全市总量的1/4;实现工业总产值10000亿元以上。据测算,“两江新区”成立后,对西部的带动作用主要体现为,拉动“成渝经济带”制造业等配套产业年均增长10个百分点,工业经济年均增长提高5个百分点;云南和贵州水电和矿产等能源产业发展年均增长提高5个百分点,同时,可促使湖南、湖北、陕西、广西等与西部市场协作加强,50%左右的制造业和交通运输业通过“两江新区”走向西部市场,预计年均增长提高5个百分点。这一系列的数据表明,两江新区将对进一步深化西部大开发,

3、将重庆建设为中国西部地区重要增长极甚至于国家战略层面的经济第四极发挥至关重要的作用。如今的两江新区一切准备工作业已就绪,唯独行政管理体制久未敲定,然而这股东风却面临重重困难久久没有到来,原因有多方面的:有利于发展为出发点的考量、利益关系调整的思考、行政区域划分的考虑甚至于对原有干部的去向安排等等。因此笔者认为非常有必要对之前的两个新区管理体制的设计和沿革发展进行对比分析,吸取他们的优点和长处,以便在新区发展的关键节点上少走弯路。一、上海浦东新区浦东新区位于黄浦江以东、长江口以西的一块三角形地区,地处长江入海口的交汇处,浦东新区面积1210平方公里,常住人口240万。1990年4月,中国政府提出

4、开发开放浦东,经过近二十年开发开放,浦东已成为上海新兴高科技产业和现代工业基地,成为上海乃至中国新的经济增长极,成为中国九十年代改革开放的重点和标志。所谓通过现象看实质,在这一过程中,浦东让世界震惊的经济发展奇迹不过是一种外在表现,其内在实质却是管理体制的科学设计、行政的高效以及自身体系的创新变革,浦东的管理体制通过不断自适应性的改变优化为经济高速发展提供了重要保证。(一浦东新区管理体制历史沿革行政管理体制演变大致经历了三个阶段。1990年至1992年底,是全市性开发体制阶段,设立了浦东开发办进行协调;1993年建区,设立党工委、管委会; 2000年8月建政,完善了区委、区政府、区人大、区政协

5、四套班子。(二浦东新区现行管理体制1、率先探索按职能模块化综合设置政府机构,建立精干的组织机构。目前,浦东新区区委共有工作部门9个(包括合署办公的5个部门,政府部门19个,功能区7个(含川沙新镇,乡镇街道37个,整个政府内设机构设置不到其它区的一半,工作人员数量约为其它城区的三分之一。2、建立高效的行政运行机制。一是创新政府管理体制的改革,建立健全了功能区域管理体制。二是探索城市管理综合执法,组建了城市管理综合执法局,相对集中行使过去分属不同机构的绿化、水务、环保、市政等领域的行政执法权。同时,新区推进城市管理重心下移,在六个功能区域成立城管执法大队,全面启动了城市管理网络化建设,初步形成了城

6、市管理的快速发现和处理机制。三是推进“区镇合一、镇管社区”的管理模式改革试点。四是推进建立四项制度。出台了浦东新区行政效能投诉暂行办法、浦东新区行政效能评估暂行办法、浦东新区行政首长问责暂行办法和浦东新区行政审批电子监察暂行办法,探索建立体制内的监察制、体制外的投诉制、自上而下的问责制及社会化的评估制。五是进行财政绩效预算改革。3、强化社会管理和公共服务职能的改革。一是建立简便快捷的“一门式”行政审批服务方式,并率先成立了第一家区级市民中心。二是大力推进社会事业领域的改革。三是着力推进政府与社会中介组织在主体、机构、职能、资产、住所、人员方面的“六分开”,大力培育和发展行业协会。四是在街道探索

7、剥离经济管理职能的改革。长期以来,街道作为基层政府派出机构,承担了较多的招商引资等经济职能,导致社区的公共服务和社会管理职能较弱。针对这个问题,浦东在两个街道进行剥离经济管理职能试点。街道剥离招商引资职能后,实行“部门预算管理,功能区域统筹”的财政保障机制,使街道集中精力做好社区管理和公共服务。二、天津滨海新区天津滨海新区规划面积2270平方公里,海岸线153公里,常住人口202万。2008年3月13日,国务院批复天津滨海新区综合配套改革试验总体方案,支持天津滨海新区在行政管理体制等十个方面先行试验。滨海新区在近几年时间内通过实施“一核双港、九区支撑、龙头带动”的发展策略,在加快天津发展,促进

8、环渤海地区经济振兴,推动全国区域协调发展中发挥了更大作用,凸显了作为新的经济增长极的龙头带动作用。然而,滨海新区在探索行政体制改革突破的过程中也不是一帆风顺,一蹴而就的。(一滨海新区管理体制历史沿革1994年,设立滨海新区领导小组并成立专职办公室;2000年,成立了滨海新区工委和管委会,作为天津市市委、市政府的派出机构。2006年,纳入国家整体发展战略。2007年成立了加快滨海新区开发开放领导小组。2009年11月,滨海新区人民政府建政。(二滨海新区现行管理体制一是建立了统一的行政架构,撤销了滨海新区工委、管委会以及塘沽、汉沽、大港现行建制,建立滨海新区行政区,辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全

9、境。东丽区和津南区的部分区域,不划入滨海新区行政区范围,仍为滨海新区产业规划区域。二是构建了精简高效的管理机构,建立了滨海新区区委、区人大、区政府、区政协,同级机构比原有三个行政区大幅度精简。三是组建了两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构,成立塘沽、汉沽、大港三个工委和管委会,主要行使社会管理职能,保留经济管理职能;一类是功能区管理机构,成立九个功能区党组和管委会,主要行使经济发展职能。四是形成了新区的事在新区办的运行机制,赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。三、重庆两江新区管理体制设计两江新区目前面临的问题及困难:行政体制复杂,大区夹小区,行政区夹功能区。新区既包括传

10、统行政区,也包括寸滩内陆首个水港加空港保税港区、北部新区、江北嘴金融核心区等以经济形态为主的功能区;既有经济高度发达的江北中心商圈,也有大量经济欠发达地区。至今,虽然两江新区行政管理体制仍未确定公布,很多方面的关系也正在理顺过程中,但笔者认为体制改革基本框架的方向应是:政府职责由社会、经济管理到提供公共服务进行转变;政府管理范围和方式向全面正确履行政府职能进行转变;政府组织结构按照“小政府、大部制”与权力制衡进行优化和“小政府、大社会”的模式运行,特点是组织机构高度浓缩,管理权限高度集中,机构设置突出经济管理职能为主。1、对管理体制模式选择的简要分析两江新区行政管理体制改革的模式,近来各方面人

11、士都曾提出过种种设想和建议,大体上有以下几种方案:第一,以新区规划范围为基础,整合相关行政、部门和资源,组建新区区委和新区人民政府,统筹管理辖区内所属行政区域及各功能区。第二,以新区核心区即原江北区、渝北区两个行政区域和原北部新区、保税港区等功能区为基础,整合相关部门和资源,组建新区人民政府,属北碚区的蔡家片区与水土-复兴片区,不划入两江新区行政区范围,但仍为新区产业规划区域。第三,沿用原有行政区,在此基础上成立新区管委会居中协调联系,并成立市级层次的新区领导小组,由市主要领导兼任组长。第四,成立党政合一的管理机构。2、职能部门设置本着体现党的十七大关于“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”

12、,“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”等要求,切实转变职能、减少层次、提高效能,解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的管理体制。可以考虑设置以下综合部门:发展规划和改革委员会、城乡建设管理委员会、教科卫委员会、文化广播与体育委员会、经济信息与商务委员会、人力资源与劳动社会保障委员会等。四、新区管理体制比较分析及启示相同点:一是现实社会经济发展决定管理体制变迁。随着新区开发开放的逐步推进,行政体制与现实发展之间产生了诸多矛盾和问题。例如新区内部行政效率低,规划缺乏统一协调;下辖的功能区和行政区相对独

13、立,各自为政,在一定程度上存在重复建设;资源不能得到合理有效配置,土地、资金、人才流动不畅等。二是发展路径类似。两大新区管理体制大体上都经历了3次变革和创新,第一次是以原有行政区域为基础,设立综合协调部门;第二次是建立新区管委会;第三次也是最核心的一次就是建立一个行政性和政策性合一的实体化新区,即一级人民政府。三是功能区应运而生。随着城市化进程的不断加快,为整合开发小区与周边区域的资源,推动城乡一体化发展,两大新区都先后组建了特色鲜明的功能区域,各功能区域在新区总体规划指导下,统筹考虑区域内的产业布局、土地资源配置、市政设施以及社会事业发展等等,有利于最大限度提高资源配置的效率,逐步消除城乡差

14、别,推进了整体城市化的进程。不同点:一是各自所处的历史阶段和改革侧重点不同。浦东新区经过几次体制改革,在行政管理体制改革领域进行了一些探索和尝试,促进经济功能区的开发建设功能向行政区延伸,行政区的社会管理和公共服务职能按属地管理原则向经济功能区延伸,其具代表性的是在以建立健全功能区域管理体制为重点的改革创新上取得了不错的效果,主要内容是川沙功能区域和川沙新镇实行合署办公,统筹区域经济社会发展。而滨海新区虽然在整体体制上实现了突破,但由于成立时日尚短,其体制改革的步伐还处于浦东新区的前一阶段,即整合原有行政资源和各种要素,以新的行政性实体(区委区政府推进经济社会的改革发展;二是基于客观条件的不同,各自的行政层级存有差异。浦东新区区划面积较小,人口相对也较少,因此在管理体制设计上区政府一竿子插到底,直接管理到乡镇街道。而滨海新区由于行政区划面积大,原行政区多且分布广,整合起来较复杂,因此在新区政府与乡镇街道之间设立了塘沽、汉沽、大港三个工委和管委会,进行联系协调管理。启示:1.实践证明,在新区紧密围绕工作任务和发展目标来进行相应的管理体制创新,对推动新区的开发建设,实现“一年一个样、三年大变样”的目标起到了重要的保障作用。 2.任何体制都不会是一成不变的，组织形式要适应政治经济任务的需要，应 随着形势的变化和时间的推移而变化和创新。两大新区均经历了基础开发、基础 开发