中美食品安全管理体制比较研究

1、第 26卷第 3期 武 汉 理 工 大 学 学 报 信 息 与 管 理 工 程 版 V o l . 26N o . 3 2004年 6月 JOU RNAL O F WU T (I N FORMA T I O N &MANAGEM EN T EN G I N EER I N G June 2004文章编号 :1007-144X (2004 03-0154-05中美食品安全管理体制比较研究林镝 , 曲英(华中科技大学 管理学院 , 湖北 武汉 430074摘要 :食品安全是目前研究和关注的焦点 , 它不仅涉及到消费者的健康 , 还关系到一个国家经济的正常发 展 , 关系到社会的稳定和政府的声望 。

2、 在阐述食品安全内涵的基础上 , 对中美食品安全管理体制进行了比较 , 进而对我国食品安全管理体制中存在的问题进行了剖析 , 提出了完善我国食品安全管理的建议 。关键词 :食品安全 ; 管理体制 ; 建议中图法分类号 :G 311 文献标识码 :A1食品安全的内涵关于食品的安全性或安全食品的概念 , 世界 卫生组织 1984年在题为中的作用 的文件中 , 曾把生” 作为同义语 , 定义为 :储存。 , :食品中不应含有 、 有害物质或因 素 , 从而导致消费者急性或慢性毒害或感染疾病 , 或产生危及消费者及其健康的隐患 。 1997年世界 卫生组织在其发表的 加强国家级食品安全性计 划指南 中

3、则把食品安全解释为 “对食品按其原定 用途进行制作和 或食用时不会使消费者受害的 一种担保” 1。 笔者认为 , 世界卫生组织对安全食 品的概括更为全面 。2美国食品安全管理体制美国是一个十分重视食品安全的国家 , 食品 安全管理是发挥政府职能的主要方面 。 同我国目 前的情况相近 , 在 1998年之前 , 美国的食品安全 管理体制是部门分割管理 , 但是 , 经过美国政府的 大力改革 , 目前已经建立起了综合性的 、 统一协调 的食品安全公共管理体系 。美国联邦政府食品安全管理组织机构十分复 杂 , 权力分散于执行着 35个法令的 12个政府机 构中 2。 1998年政府成立了 “总统食品

4、安会管理 委员会” , 。 该委员会 , 环境保护局局其中农业部部长 , 卫生与公众服务部部 , 科学与技术政策办公室主任共同担任该委员 的主席 , 形成监督食品安全的三驾马车 。 美国政府 食品安全管理的特点是职能互不交叉 , 一个部门 负责一个产品的全部安全工作 。 在部门之间利益 发生冲突时 , 国家利益高于一切 。在这个委员会的统一协调下 , 各职能部门加 强相互联结 , 实现对食品安全工作的一体化管理 。 具体包括 :食品与药物管理局负责除食品安全与 检验署管辖范围之外的食品不纯 、 不安全 、 欺诈性 标识等问题 , 向消费者提供保护 。 食品安全与检验 署负责保证肉类 、 禽类和

5、蛋产品的安全 、 卫生和准 确标识 。 环境保护局的派出机构负责保证公众健 康和保护环境使其免受杀虫剂的影响 , 负责提供 更安全的方法对害虫进行管理 。 如果食品或饲料 中含有未经 FDA 许可的食品添加剂或药物残 留 、 或含有没有 EPA 标准的杀虫剂残留或残留量 超过规定标准的 , 一律不准上市 。 动植物卫生检验 署在美国食品安全网络中的主要作用是保护动植 物免受病虫害 。 FDA 、 A PH IS 、 FS IS 和 EPA 还采 用现有法律对利用生物技术所生产的植物 、 动物 和食品进行管理 。另外 , 联邦当局有可以互补和互相依赖的食 品安全派出机构 , 它们与各州和地方政府

6、的相关收稿日期 :2003-12-22.作者简介 :林镝 (1968- , 男 , 浙江台州人 , 华中科技大学管理学院博士研究生 . 机构协调互动 , 形成公共管理网络 , 这包括 :很多 部门在其研究 、 教育 、 监督 、 标准制订以及在处理 突发事件方面的派出机构 , 如 DW S 的疾病防治 中心 (CDC 和国家卫生研究所 (N I H 、 U SDA 的 农业研究署 (A R S 、 州际研究 、 教育和推广合作 署 (CSR EES 、 农业市场署 (AM S 、 经济研究署 (ER S 、谷 物 检 验 、包 装 和 堆 料 场 管 理 局 (G IPSA 、 美国法典办公室

7、 、 以及商业部的国家海 洋渔业署 (M FS 。美国政府除了建立起一体化的政府管理体制 之外 , 围绕食品安全管理在法规标准和风险防范 机制方面也逐步完善 。(1 双层次法规体系 。 美国国会制定法令以保 证食品供应的安全性并建立全国性的保护机制 。 行政部门负责法令的实施 , 并可以颁布规章来实 施法令 。 由国会制定的法令授予管理机构很大的 权力 , 但也对管理行为设置了限制措施 。 在必须强 调新技术 、 产品或健康风险的时候 , 管理机构可以 有一定的灵活性 , 在没有新的立法的情况下就可 以对规章进行修订或修改 。先进的研究方法和分析方法 ,理法规体系 , 2个层 次 3。第 1层

8、次是管理的内容 。 这包括了法规和标 准 。 其中主要的法令包括 “联邦食品 、 药物和化妆 品 法 令” (FFDCA 、 “联 邦 肉 类 检 验 法 令 ” (FM I A 、 “禽类产品检验法令” (PP I A 、 “蛋产品 检 验 法 令” (EP I A 、 “食 品 质 量 保 障 法 令” (FQ PA 和 “公共健康事务法令” 。 另外在食品安 全管理的各个方面 , 美国政府的职能部门都制订 相应的标准 。第 2层次是保证管理实施的管理机制规定 。 其内容主要涉及公共参与决策机制和公平执法机 制 。 管理机构必须遵守的程序性法令包括 “行政程 序法令” (A PA 、 “联

9、邦咨询委员会法令” (FA CA 和 “信息自由法令” (FO I A 、 A PA 对制订规章的 过程提出了特定的要求 。 管理机构依据 A PA 所 颁布的实质性规章具有法律的效力 。 FA CA 要求 只有能够向政府提供咨询的团体才可被设立为咨 询委员会 , 而且委员会的组成必须使其能够平衡 各方面的利益以避免纠纷 , 委员会必须分开召开 委员会会议向委员会以外的人提供发表意见的机 会 。 FO I A 规定公众有获得联邦机构信息的法定 权利 。而且 , 规章的制订与修订是在公开和透明的 程序下进行的 , 这不仅允许 、 而且鼓励受管理的行 业 、 消费者和其他资金持有者参与到规章的制订

10、 和颁布的过程中 。 在制订新法规和修订现有法规 时 , 管理机构经常通过发布 “拟议规章预告” (AN 2 PR , 向公众提供初步讨论和发表意见的机会 。 通 过这种办法可以发现问题 , 向管理机构提出解决 意见 , 或征求解决方案 。 管理机构可以利用来自于 公众的信息 , 以决定是否和如何制订规章的工作 更进一步 , 所有重要的公众意见必须在最后的规 章中得到表达 。 下一步是拟议的规章和最后的规 章的发布 , 这样可以使公众有机会对规章的实施 提出意见 。 A PA 要求最后的规章必须根据政策的 合理性 、 科学依据和法制权力等进行调整 。 当遇到 特别难解的问题时 ,家进行咨询2。

11、 以科学为依据 , 风险分 、 风险管理和风险通讯 。1997年发布的 “总统食品安全计划” 4指出 了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要 性 。 这项计划号召对食品安全负有风险管理责任 的所有联邦政府机构成立 “机构间风险评估协 会” 。 该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他 工具的方法 , 促进微生物风险评估工作的进展 。 管理机构还在实施各种风险管理对策方面取 得 了进展 。 在有关 “危害分析与关键控制点” (HA CCP 的法规中 , 食品安全管理机构规定了总 体要求 , 并指导那些受管理的行业采用规定的准 则来制订详细的步骤从而形成一个有效的 HA C 2 CP 计划 , 而

12、不是直接在规章的文本中列出在一个 HA CCP 体系中应采取哪些详细的步骤 。另外 , 制 订了减少或控制病原体的执行标准 。 目前 , 美国已 经制订了减少病原体 (沙门氏菌 的执行标准 , 屠 宰场和原产品必须执行这套标准 。 这套标准还可 用于检验产品以保证所规定的标准得到执行 。 今 后政府可以对与公众健康密切相关的病原体建立 执行标准 , 并确定在食品的生产 、 加工和处理过程 中应达到什么标准 。3我国食品安全管理体制与存在的差距3. 1我国食品安全管理体制改革开放以来 , 特别是我国逐步建立起社会 主义市场经济体制以来 , 随着我国政府管理职能 551第 26卷第 3期 林镝等

13、:中美食品安全管理体制比较研究 的不断健全 , 作为政府管理的重要方面 , 食品安全 的公共管理体制已初步建立起来 , 形成了以 食品 卫生法 等食品安全法规和标准体系为依据 , 农 业 、 环保 、 卫生 、 质量监督 、 工商等各职能部门实施 条块管理 , 各司其职的管理体系 。 具体是 :农业行 政主管部门 (农业部 负责食用农产品生产环节农 药 、 饲料添加剂和肥料等使用的监督管理及农业 技术的推广应用 ; 经贸行政主管部门 (经贸委 负 责食品加工 , 农产品流通领域的行业管理 , 生猪屠 宰加工的行业管理和安全监管 , 推行连锁经营 、 物 流配送等现代营销方式 ; 质量技术监督部

14、门 (国家 质监局 负责食用农产品国家和行业标准的组织 实施 , 地方标准的制定和监督实施 , 果蔬农产品农 药残留 、 有害物质的检测及监测认评中心的组建 、 管理和食用农产品质量的监督管理 ; 卫生部门 (卫 生部 负责食品打假专项斗争的组织协调工作 , 负 责食用农产品生物及化学指标的检测及监督管 理 ; 工商行政管理部门 (工商局 负责食品经营者 的市场准入 , 食用农产品经营行为的监督管理 ; 环 保部门 (环保局 监督 。3. 2, 使得食品安全 。(1 食品安全法律 、 法规和标准体系建设方 面 , 存在较大差距 。 法律 、 法规和标准是食品安全 的重要保证 。 美国十分重视标

15、准的研究与制定工 作 , 政府每年有 7亿美元的经费支持标准的研究 与制定 。 将基于健康保护为目的的食品安全标准 作为标准化战略的重点领域 。 我国虽然制定了一 系列有关食品安全的标准 , 但许多标准标龄过长 , 缺 乏 科 学 性 和 可 操 作 性 , 在 技 术 内 容 方 面 与 W TO 有关协定和 CA C 标准存在较大差距 。 (2 食品安全组织体系方面 , 主要以部门分块 管理为主 , 基本没有形成体现全过程管理要求的 综合协同机制和系统统一体制 , 在实际的管理上 主要表现在职能交叉重叠 , 即部门扎堆 , 多头管 理 。 如一头生猪从出生到摆上老百姓的餐桌 , 要经 过卫

16、生 、 农业 、 工商 、 质检 、 商业 、 轻工等 10道关 口 , 按理说这样的猪肉可以百分之百地放心吃 , 但 事与愿违 , 各种名目的管理费收得不少 , 却没有真 正为猪肉的健康安全保驾护航 5。 近几年出现的 注水肉 、 瘦肉精 、 垃圾猪等普遍性的恶性食品安全 事件比比皆是 。(3 食品安全标准体系方面 , 存在诸多空白 。 如缺乏食品安全的系统监测与评价背景资料 。 主 要表现在我国食品中的许多污染情况 “家底不 清” 。 食品中农药和兽药残留以及生物毒素等的污 染状况尚缺乏系统监测资料 , 一些对健康危害大 而贸易中又十分敏感的污染物 , 如二恶英及其类 似物的污染状况及对健

17、康的影响尚不清楚 。 食源 性 (生物性与化学性 是目前我国食品安全的主要 因素 , 而当前缺乏食源性危害的系统监测与评价 资 料 。 在微生物造成的食源性危害方面 , 美国 CDC 通过主动监测网络对其进行监测和评价 。 另 外 , 美国还逐渐建立起固定的监测网络和比较齐 全的污染物和食品监测数据 。 如近 20年来 , 美国 保存了大量动物性食品中农药 (如 DD T 等 的残 留量资料 。 而我国在一些重要污染物 (农兽药 、 重 金属 、 真菌毒素等 , 缺乏系统的监测数据 。(4 缺乏关键检(如二恶英及其 。 如在农药残留检测方 FDA 的多残留检测方法可检测 360多 种农药 。

18、此外 , 美国还投入大量的人力和资金 , 研 究食品中疯牛病朊蛋白和禽流感病毒的检测方 法 , 而我国尚未有可提供监督检测用的实用技术 和方法 。4建立健全的我国食品安全管理体制基于上述分析 , 结合我国实际 , 特提出如下政 策建议 , 希望能够对我国食品安全公共管理体系 的进一步完善有所帮助 。(1 提高对食品安全重要性的认识 。 要认识到 过去由于人口的巨大压力 , 供给不足 , 以解决温饱 为目标 , 追求高产量 , 疏于对食品质量进行严格管 理 , 食品安全标准过低的局面已不适应我国目前 社会经济发展的需要 。 要以食品安全战略代替传 统的发展思路 , 改善食物质量和营养价值 , 把

19、提供 充足的 、 有营养的 、 安全的食品作为一个完整目标 纳入国家的社会经济可持续发展的目标体系之 中 , 研究制定国家食品安全发展战略及其支撑体 系 , 把食品安全作为保障人民身体健康 、 增强人民 体质 、 提高人民生活水平和保证社会稳定的大事 来抓 。(2 进一步建立和健全我国食品安全法规和 条例 , 加强标准体系建立 。 参照国外的食品安全法 规 , 在我国食品卫生法的基础上 , 进一步修订 、 补 充和完善有关我国食品安全的国家和地方法律 、651武汉理工大学学报信息与管理工程版 2004年 6月 法规和条例 ; 加强与国际食品法典委员会 (CA C 的合作与交流 , 事实证明先建

20、立标准的国家先受 益 , 积极参与国际食品安全标准建立工作 , 这将有 利于我国食品行业在国际上的竞争水平 ; 建立和 修改有关食品安全的标准和检测方法 。 根据我国 现实和发展情况以及与国际标准接轨的能力 , 对 以往制定的指标低的标准进行修改 , 对目前已经 检出的尚无标准的食品不安全因素尽快制定标准 和检测方法 ; 加强检测实验室的建设 , 提高检测水 平 , 做到技术要求和法律权威相结合 , 检测技术支 持法律实施 , 使我国食品安全监督检验有法可依 、 有标准可执行 、 有实验方法可遵循 。(3 加强我国食品安全组织管理体系建设 。 一 是建立多部门综合协同机制和系统统一体制 。 如

21、 同我国科教领导小组一样 , 建议国务院成立我国 食品安全领导小组 , 下设办公室 , 对涉及我国食品 安全的发展战略和重大问题做出决策 , 对目前存 在的部门分块管理进行综合协调 , 进一步明确职 能分工 , 防止有权管理扎堆 、 无权管理空白现象出 现 ; 二是各地方要设立相应的机构 ,(4 加强执法, 提高执法人员的素质和执 法水平 ; 食品安全监督管理部门要严格执法 , 加大 处罚力度 , 对于出现的制售假冒伪劣产品已危害 人民群众身体健康的生产经营者 , 要严厉处罚并 予以曝光 , 使其失去信誉和资金 , 无法东山再起 , 使违法者受到震慑 。(5 加强从土地到餐桌的食品安全的全过程

22、 监督管理 。 一是要抓好农产品源头管理 , 加强农业 生产过程和农产品初加工管理 。 通过具体的农产 品标准 , 严厉打击制止在饲料 、 农作物生长添加禁 用化学品和超量使用农药 、 化肥的行为 , 大力提倡 发展有机食品和绿色食品 。 二是建立完善并严格 执行食品生产规程 , 从原料 、 加工制造过程保证产 品符合食品安全要求 。 在部分行业中强制执行食 品生产企业危害分析与关键控制点 (HA CCP 生 产管理 。 三是加强流通领域食品安全管理 , 加强对 上市农产品的检查 , 防止不安全的农产品流入市 场和用于食品原料 , 建立健全食品的市场准入制 度和检测标准和方法 , 实行冷链提倡

23、连锁和超市 经营食品 , 逐步减少个体摊点 。 四是建立典型食品 企业示范工程 。 选择食品行业中有代表性的农业 、 工业和流通企业建立安全体系 , 在地方和全国起 到带动示范作用 。(6 提高食品安全领域的科技水平 , 加强食品 安全教育 。 加大科技投入 , 加强食品安全的共性和 普遍性问题研究 , 提高快速 、 准确检测和鉴定食品 中危害因子的技术和能力 , 使检测技术和标准与 世界接轨 。 同时要提高我国农产品生产企业 、 食品 生产加工企业的科技水平以及食品贮存 、 运输技 术水平 。 加大对从业人员的教育 , 提高其食品安全 意识 , 使其按照规范要求进行种植 、 加工 、 贮藏

24、、 运 输和经营 , 尽量减少人为因素造成的食品安全问 题 。(7 建立有效的食品安全信息系统 。 政府要建 立有效的食品安全信息传导机制 , 把建立有效的 , 定时定 期发布食品生产 、 , , 增强自我保护 同时提供平台使消费者参与改善食 。 食品生产者 、 经营者和社会 管理部门应认真对待食品安全性动态的信息反 馈 , 及时改进生产和管理 , 提高社会责任感和应变 能力 。 加强对大众媒体的管理 , 食品报道 、 食品广 告和食品标签要纳入严格的法制管理轨道 。 媒体 要以客观准确科学的食品信息服务于社会 , 维护 社会安定 , 推动社会进步 , 不得炒新闻制造轰动效 应牟取利益 , 造

25、成消费者对食品安全的恐慌 。参考文献 :1 FAO . R isk M anagem ent and Food Safety . R epo rt of Jo int FAO W HO Consultati on Rom e R . Italy , 1997.2 FDA . U nited States Food Safety System DB OL . www . foodsafety . gov . 2000-03-03.3 Guidelines fo r Strengthening a N ati onal Food Safe 2 ty P rogramm e . Food Safet

26、y U nit D ivisi on of Food and N utriti on R . W HO FNU FO S 96. 2, Gene 2 va , 1996.4 Berkhout F , How es R . T he A dop ti on of L ife -cy 2 cle A pp roaches by Industries :Patterns and I mpacts J . R esources , Conservati on and R ecycling , 1997 (20 :18-21.5国家计委 . 我国农产品深加工研讨会资料集 M . 北 京 :中国农业出版社

27、 , 2002.751第 26卷第 3期 林镝等 :中美食品安全管理体制比较研究 Com para tive Research on the Food Safety Publ icM anagem en t between US and Ch i naL in D i , Q u Y ingAbstract :Food safety has been a ho t issue in recent years N o t only does the food safety p roblem relate to the health of consum ers , but also the hea

28、lthy developm ent of nati onal econom y , social stability and credibility of the governm ent . Based on the m eaning of the food safety , th is paper compares the p roblem s in m anagem ent system s of the food safety be 2 tw een U S and Ch ina . In the sam e ti m e , Ch inese m anagem ent system s of the food safety are analyzed , and suggesti ons to i m p rove the food safety m anagem ent system are p resented .Key words :foo