欧盟共同农业政策的发展及其借鉴

1、【世界经济】欧盟共同农业政策的发展及其借鉴徐璐摘要:在欧洲一体化的进程中, 成员国国内经济各个产业部门和市场的联合至关重要。作为联系成员国农业纽带的共同农业政策在建立的几十年里发挥了重要的作用发展始终是与一体化的进程相联系, 在新的世界经济环境下, 。研究共同农业政策的调整和改革, , 启示和借鉴意义。关键词:共同农业政策欧洲一体化自1957年Agricultural Policy , CA P 就一直是以前的欧, 有力地推动了成员国国内农业生产的迅速发展, 使得在成, 。它为欧共体的历次扩大奠定了稳定扎实的基础, 。虽然共同农业政策对一体化的进程有着不容忽视的促进作用, 但是从推行至今就一直

2、被认为是与自由贸易原则相冲突的, 也一直经受着内外环境的考验。一、共同农业政策的历史演变1. 欧共体的共同农业政策上个世纪50年代, 第二次世界大战刚刚结束, 由于战争的破坏, 西欧各国的农业几近荒废, 农业生产不能保障基本粮食的供应, 依赖进口。因此最早制定共同农业政策的主要目标是粮食供应的自给自足和稳定农产品价格。罗马条约的第39条中指明共同农业政策的五大目标, 即:促进农业劳动生产率提高、确保农业群体相当生活水平、增加农民个人收入、稳定市场、保障供给的可靠性、确保农产品以合理价格到达消费者手中。根据这些目标,1962年共同农业政策正式生效, 由三个支柱原则和两个主要的实施机制构成, 三个

3、支柱原则是单一市场, 内部优先和价格与财政预算统一; 两个实施机制则是共同市场组织以及欧洲农业保证和指导基金。共同农业政策实施之后, 农产品短缺的问题很快得到了解决,20世纪60年代末主要农产品已经开始出现生产过剩, 欧共体着手对这一政策进行微调。1968年欧共体委员会公布了CA P 改革备忘录即“曼斯霍尔特计划”, 试图减少农业就业人口, 创办有足够经济规模的农业企业。1972年又推行了农业结构改革。1988年欧共体理事会通过了一份包括“农业开支指导”原则的一揽子改革措施, 为限制共同农业政策在整个共同体预算中的开支比例, 但这些局部的调整都没有涉及到共同农业政策的根本价格支持机制, 因此也

4、未能解决农产品的剩余问题。1992年5月21日, 欧共体理事会通过了共同农业政策自确立以来最为激进的一次改革协议, 包括有大幅降低国内支持价格的水平, 使内部市场价格更加接近世界市场价格; 引入“蓝箱”政策, 变原来的价格支持为主的实施机制为价格和直接补贴为主的机制; 控制农产品生产和财政预算开支的过度增长等等。2. 欧盟的共同农业政策1993年欧共体已经由最初的六国扩大到十二国, 并且更名为欧洲联盟。此后, 共同农业政策经历了进一步的改革和调整。为了适应1994年世界贸易组织乌拉圭农业协议的要求, 欧盟委员会1997年提出了2000议程, 确定改革的主要目标是在1992年共同农业政策的基础上

5、, 通过进一步的市场开放和结构调整等措施, 增强欧盟农业在国际市场上的竞争能力, 促进农业和农村的全面发展, 这次改革除了表示欧盟愿意适应乌拉圭农业协议的原则之外, 也为欧盟之后东扩的预算要求提供了前期准备。2002年欧盟委员会对2000议程进行了中期评估, 提出了对共同农业政策进一步改革的建议。200341 年确立了具体的改革方案, 新政策的主要内容是完成从支持农产品向支持生产者的转变, 建立单一的农业补贴支付计划, 使欧盟农业支出大部分归入“绿箱”之中, 在削减大农场主补贴的同时, 增加对有利于环保、食品安全和动物福利的农业项目的补贴金额。欧盟委员会负责农业和农村发展的委员菲舍尔伯尔表示,

6、 新的共同农业政策将在努力使农业经营者收入稳定的同时, 使“欧盟的农业经营者成为真正的企业家”, 使他们更有竞争力, 更加注意市场的需求。奥地利、比利时、丹麦、德国、爱尔兰、意大利、卢森堡、葡萄牙、瑞典和英国从2005年开始实施这一政策, 而西班牙、芬兰、法国、希腊和荷兰则选择从2006年开始实施。虽然历经多次变革, 共同农业政策的一些长期的政策目标却一直是存在的, 主要是以下几点:(1 粮食生产自己自足欧盟要自己养活自己; (2 优先选择内部产品最大程度的降低进口数量; (3 农产品价格稳定且使农业企业可以制定投资和发展的长期计划; (4 给农产品生产者以支持当产品供应偏离长期预期之时。为了

7、以上目标最大限度的实现, 、社会政策和环境政策组成的具体政策措施体系。, 支持政策, 它包括了目标价格、指导价格, 以保证农民有合理的收入, 。当市场价格低于干预价格时, 。对进口农产品, 欧盟通过设置门槛价格( 和进口差价税进行限制。当进口农产品价格低于门槛价格时, 使进口农产品在共同市场销售没有竞争力。除此之外, ,90年代的农业补贴方式主要是对生产者的直接补贴, 补贴标准以限定范围内的农作物的种植面积和牲畜头数为依据, 即同实物生产挂钩的补贴方式,2003年起, 农业补贴方式改为“单一农场补贴”即向农民提供同农产品生产和价格不挂构的直接收入补贴, 以减少对农产品市场的扭曲和补贴的不平衡分

8、配,2007年起将引入“强制性动态调整机制”把享受直接补贴收入分为5000欧元以下,5000-50000欧元,50000欧元以上三个等级, 对不同等级实行不同的削减办法。二、共同农业政策取得的成效共同农业政策从确立至今, 与欧洲一体化的发展是相互推动, 相互促进的。农业作为国计民生的根本, 在此领域内的联合与统一也不同程度地促进了各个成员国在其他领域的一体化进程, 共同农业政策的实施也为欧盟的不断扩大发挥了促进作用, 因此得到了多数民众的肯定和拥护。根据欧洲委员会最近的民意调查结果显示, 有66%的欧洲公民认为提供更多的资金用来保护和发展农业以及为农民提供直接的保障是件好事。总的说来, 共同农

9、业政策基本上达到预期的目标, 在以下几方面促进了欧盟农业的发展。1. 主要农产品自给自足, 基本满足欧盟内部市场的消费需求。 图1欧盟主要农产品自足率的历史变动(1974-2003 (%自足率资料来源:The Common Agricultural Policy Explained , European Commission.从图1中可以看出上世纪七十年代末开始, 主要的农产品如谷物、糖、黄油和牛肉就已经达到了100%以上的自足率。经过1993和2003年的政策改革, 农民已经越来越多的依靠市场来决定生产。农业生产率有了很大的51 提高, 产量不断增长。在达到自足之后, 欧盟也出口大量的农产品

10、, 根据世界贸易组织2005年的贸易数据统计, 欧盟25国是2004年世界第一大农产品出口地区, 其出口的农产品总价值占到了世界农产品出口总价值的44%。2. 稳定市场。共同农业政策的干预机制给欧盟市场带来的是与世界市场相比较小幅度的价格波动。通过对主要农产品价格支持的可变差价税方法, 使得内部的价格与外界变化的影响相隔绝, 同时干预价格和出口补贴也消除了其内部变化(如农产品过剩 对价格的影响。同样以谷物为例, 共同农业政策的价格机制可以解释如下: 图2共同农业政策的价格机制谷物市场为例上面图2解释的机制主要基于三个不同的价格水平:世界市场价格、目标价格和干预价格。世界市场价格是欧盟以外的谷物

11、的贸易价格, 自由贸易下欧盟的谷物需求在E 点, 而内部市场只能供给到D , 需要以世界市场价格进口D -E , 显然世界市场价格要比欧盟市场实际的价格要低。虽然自由贸易的价格很低, 但是谷物并不会以世界市场价格在欧盟出售, 因为进口的谷物会有关税附加, 而税率一般设定的水平会足够阻挡住所有的外部进口, 这样使得最终的进口品价格和目标价格相等。干预价格是欧盟对农民保证的价格, 是任何一个欧盟的谷物出售者会接受的最低价格。只要低于这个价格, 欧洲农业保证和指导基金就会介入以干预价格买走剩余产品B -A 。干预价低于目标价格, 高于国内均衡价格C , 而此时价格的波动就会局限在有限的范围内。3.

12、保护农业生产者和农产品消费者的利益共同农业政策通过促进农业技术进步和劳动力的合理使用, 提高农业生产率和农业的总体收入, 促使农业生产者可以缩小和其他行业的收入水平差距。由于农业生产受自然环境影响, 共同农业政策就通过给与那些在恶劣条件下(如北极地区 生产的农民以特殊的补贴支持, 平衡各地区和不同种类农产品生产者间的收入水平, 使农民收入趋向均等化。通过干预价格, 稳定欧盟内部消费者对农产品价格的长期预期。并且在保障供应和价格的条件下使消费者在世界农产品价格发生大幅波动的时候免受影响, 最大程度的保障消费者的利益。三、共同农业政策面临的现实挑战共同农业政策作为欧洲一体化的重要支柱, 在促进欧洲

13、一体化发展方面的积极作用是不容抹杀的, 但是进入21世纪后的世界经济、政治形势及欧盟内部环境的不断变化也使共同农业政策面临更加严峻的挑战。1. 与WTO 的政策协调从全球范围看, 农业政策与环境问题、竞争政策、贸易政策之间的关系越来越紧密。世界各国在世贸组织的协议框架下进行贸易和协商将是越来越普遍的选择。而在乌拉圭回合的达成的农业协议中, 欧盟曾经做出过若干承诺, 在多哈回合中, 欧盟也同意在其他贸易国同样遵守的条件下消减出口补贴, 这些承诺中的一些部分正开始逐步地走向实施阶段, 如何协调各成员国的步伐, 以及协调在新一轮世界农产品贸易谈判61 图3(:/资料来源:The Common Agr

14、icultural Policy 中的立场, 是共同农业政策无法回避的问题。一直以来, 贸易结构, , , 顺应贸易自由化的要求, 使以前受, 也是严峻的课题。2. , 虽然执行的效果良好, 但是共同财政为该政策付出了高昂的代价。由于欧盟对大部分粮食和农产品实行价格支持并且提供各种高额补贴, 随着农产品与粮食生产大量增加, 而欧盟内的农产品消费增长有限, 大量不能在特定价格出售的农产品就造成了积压, 需要动用干预价格进行补贴, 这就使得欧盟的农业财政负担越来越重。虽然经过历次改革, 近些年的共同农业政策支出在总量和比例上都有所降低, 从20世纪90年代欧盟总体国内生产总值的0. 54%, 降低

15、到2004年的0. 43%, 并且计划到2013年降低到0. 33%, 但是从短期来看, 各种改革措施实际上也会带来财政支出的增长, 而且相对于其他欧盟政策而言, 这样的支出无论对欧盟还是对交纳份额的成员国而言还是很庞大的, 中东欧国家的不断加入必然在缓冲期内增加共同农业政策的财政负担。既要保障政策的有效实施和政策目标的实现, 又要缓解财政预算压力, 这是欧盟调整和改革其共同农业政策的内在要求也是对欧盟的严峻考验。3. 不断扩大带来的问题在欧盟不断扩大的历程中, 新老成员国家的利益协调问题是共同农业政策不得不面临的一个很大的难题。早在1993年的时候, 奥地利、瑞典、芬兰入盟谈判中, 农业就是

16、一个极其困难的方面。由于新加入国家的人均国民生产总值大幅低于原有成员国, 农产品相对廉价, 这对老成员国的国内农产品市场是个严重的冲击。而欧盟接纳这些国家并不高效的农业就需要对农民进行直接的补贴以及对农业进行结构改革提供相当数量的补助, 这会带来庞大的共同农业政策开支, 也增加了成员国的分担费用, 平衡成员国间的利益实非易事。近两轮东扩以后,12个中东欧国家成为欧盟成员国, 欧盟的农民人数增加了近70%, 农村面积扩大40%。这些新入盟国家的农业与老的成员国相比十分落后, 农业发展水平较低, 农业人口比例较大, 农业在国民经济中所占比重较大(见表1的对比 , 农业人口的收入水平也较低。为此欧盟

17、已经提出了一个特别资金资助计划, 为新成员国内的农民收入、农业环境保护和农产品安全以及动物福利等方面达到欧盟的统一标准提供58亿欧元的资金支持因此原有成员国的农村的发展, 农产品的供给以及农民的收入也不同程度的受到影响。根据Eurostat 的统计, 第一轮东扩后, 在2005年, 欧盟25国的农民实际人均收入与2004年相比下降了6. 3%, 实际农业收入下降了8. 4%, 从各成员国的具体数字(见表2 , 可以看出, 新成员国的农民实际收入上升的较多, 而原有成员国的国内农民收入则多有下降。71 表1欧盟15国与东欧10国农业及农业劳动人口的对比欧盟15国农业占G DP 的百分比及农业人口

18、占劳动力的百分比(2001年英国卢森堡比利时德国瑞典荷兰丹麦法国G DP (%0. 90. 71. 20. 90. 72. 42. 02. 4农业人口(%1. 61. 72. 42. 93. 03. 23. 34. 3意大利奥地利芬兰西班牙爱尔兰葡萄牙希腊G DP (%2. 61. 20. 94. 12. 93. 37. 1农业人口(%5. 46. 28. 47. 48. 612. 717东欧10国农业占G DP 的百分比及农业人口占劳动力的百分比(年塞浦路斯拉脱维亚波兰G DP (%3. 94. 75. 6. 3. 4农业人口(%9. 415. 17. 5. 919. 2斯洛文尼亚马耳他捷克

19、G DP (%4. 4. 32. 43. 1农业人口(%96. 36. 12. 24. 6数据来源:, , 财政税务。表22005年欧盟25国农业实际人均收入变化(百分比2005/2004国家百分比变化%国家百分比变化%欧盟-25-6. 3卢森堡-1. 6匈牙利-19. 3瑞典-1. 5斯洛伐克-14. 9波兰-0. 5西班牙-12. 0芬兰0. 1葡萄牙-11. 0丹麦3. 1斯洛文尼亚-10. 4比利时3. 7法国-10. 1捷克4. 0意大利-9. 6荷兰5. 4奥地利-6. 8拉脱维亚5. 7希腊-3. 6爱尔兰12. 8英国-3. 2爱沙尼亚23. 0德国-2. 0立陶宛25. 93

20、未能获得马耳他和塞浦路斯的数据数据来源:NewsRelease , 162/2005-19December 2005, Eurostat.4. 其他方面的新增要求在过去的几十年的发展中, 欧盟的农业发生了巨大的变化, 同时也带来了对环境的严重破坏。化肥和杀虫剂的广泛使用增加了产出的同时, 污染了土壤和水源; 集约化的农业生产方式使得土壤质量下降, 再生产能力降低; 农业生产带来的环境变化导致生物多样化受到威胁等等。现实的需要迫使欧盟在共同农业政策中不断引入环境保护的制度和规则, 使农业发展同环境相协调, 构建“绿色欧洲”。近几年, 食品安全也是影响农业政策的重要因素之一, 从口蹄疫到疯牛病、禽

21、流感, 社会关注越来越多地投向食品安全和质量方面, 共同农业政策在关心农民的同时也要关注消费者的需求。因此, 在产品质量和卫生检疫方面建立统一规范的标准和流程, 消除消费者对原产欧洲的牛肉等制品的恐惧, 保证农民收入也是共同农业政策需要加强的方面。2003年新农业政策改革方案已经提出了部分措施迎接欧盟面临的各种挑战, 比如通过逐年递减直接81 补贴并将节省下来的资金用于改善环保 ; 将农业补贴的重点向落后和偏远的农村转移 ; 发挥农业的旅游 、 文 化、 等多种功能 ,以多种方式保证农民收入 ,平衡各种利益关系等 。我们相信共同农业政策还会随着时间的 推移和环境的变化做出适应性的调整和改变 ,

22、作为一体化发展不可或缺的重要组成部分为欧洲的一体化发 展做出贡献 。 四、 共同农业政策对中国的启示 20 世纪 80 年代以来 ,我国一直致力于调整和完善国内农业支持政策 ,2005 年 10 月 ,党的十六届五中 全会明确提出建设社会主义新农村的任务 。尽管近几年来 ,在增加农业投入支持力度和调整支出结构方面 收到了显著的效果 ,但是 ,与发达国家相比 ,还存在着明显的不足 ,借鉴欧盟经验 ,有以下几点启示 : 1、 调整农业补贴方式 ,变流通环节补贴为直接补贴给农民 我国在 2004 年以后开始对农民进行直接补贴 ,但补贴的条件 、 依据和效率还有待进一步研究 ,至少在 近期它只具有象征

23、意义和导向作用 。此外 ,由于目前补贴与主要农产品挂钩 ,因此受到 W TO 规则的限制 。 欧盟的共同农业政策也是在不断的改革中逐渐完善的 。共同农业政策在运行之初 ,主要也以价格支持 为主 ,辅以产量控制 。经过 2000 议程 2003 年农业改革 ,价格支持已经不再是共同农业政策的主要政 和 策工具 ,价格支持也只是起到安全网的作用 ,而欧盟对农民的支出主要通过直接收入补贴进行 ,这些补贴有 的与生产完全脱钩 ,如 2003 年改革中的单一支付中与生产脱钩的部分 ,有的则仍然与生产方式或生产要素 挂钩 ,如 2003 年议程 中的补偿支付 ,前者属于 “绿箱” 政策 ,而后者属于 “蓝

24、箱” 政策 。不管怎样 , 农业保护 和支持政策从价格支持为主向直接收入补贴为主的转变是一个非常明显的趋势 。 对我国而言 ,直接收入补贴能够为我国加入 W TO 后受冲击的农民提供直接补偿 ,缩小目前我国农产 品价格支持政策与农业发展目标之间的差距 ,同时直接收入补贴有利于环境保护 ,可促进我国农业的可持 续发展 。因此 ,在借鉴欧盟共同农业政策的经验基础上 ,将我国的农业保护和支持政策逐步从价格支持转 向直接收入补贴是符合我国农业发展目标的 , 也是在加入 W TO 后应对农产品贸易冲击的一个可行的办 法。 2、 直接补贴应以投资援助为主要形式 欧盟对农民的直接收入补贴正逐渐由 “蓝箱”

25、“绿箱” 向 靠拢 , 因为 “绿箱” 政策免于承担销减义务 , 是 W TO 农业协定 所允许的农业国内补贴政策 。此外 ,欧盟的 “绿箱” 政策的直接收入补贴主要集中在为农 民提供投资援助 、 环保支出和地区援助计划 ,这对我国政府向农民提供直接收入补贴的形式有重大的借鉴 意义 。 投资援助有助于改善农业结构 ,帮助农户扩大规模 、 采用先进技术 ,增强农业的竞争力 ,今后我国在这 方面需要给予农民更大的资助 。而在环境保护方面 ,我国由于密集的农业生产方式带来的环境破坏问题非 常严重 ,有些地区的农田抛荒现象比较普遍 ,这不利于农业生态系统的维持和农村自然景观的保持 ,对此政 府可以投入

26、更多的资金 ,来保护我国农村的环境 。此外 ,我国还应重点加大地区援助计划 。我国各省市之 间的地区差异非常显著 ,东部沿海地区与中西部地区的差距不仅没有缩小 ,反而有逐渐扩大的趋势 ,尤其是 在农村地区 ,这种差异就显得更加明显 ,这不利于我国社会的安定和团结 ,并且是与共同富裕的目标相违背 的 ,因此通过地区援助计划向欠发达的地区提供更多的发展援助 ,是现阶段我国农村工作的一个重要环节 。 将直接收入支持重点投向农村建设与农村发展则属于 “绿箱” 措施 , 既符合 W TO 原则与市场化趋势 , 也与可持续发展观 、 建立和谐社会的思想相一致 。 3、 注重保护环境 ,发展生态农业 新的欧

27、盟共同农业政策实行以重建生态农业为中心的政策转变 ,是其对以往农业价值观的反思 。片面 追求产量与经济效益 ,盲目推进工业化 、 集约化 ,过量施用化肥 、 农药或对牲畜使用生长激素等 ,严重地危害 动、 植物生长 ,是导致欧盟境内出现农作物污染 、 动物疫病以及食物安全危机的主要原因 。进入 21 世纪以 后 ,欧盟将农业政策转到了加强农村发展 ,通过补偿植树造林 、 保存优良农业传统 、 欧洲乡村风光和农业环 境保护等一系列措施保护农业环境 ,此外 ,还提出了农业的多功能性的概念 ,即农业不仅仅提供国内居民所 必需的食品和国内工业所需的加工原料 ,农村还是优美的环境和悠久的历史与文化的载体

28、 。保护环境 、 历 史和文化的功能不应受到贸易自由化的冲击 ,这对我国在工业化的过程中加强对农业提供必要的支持也有 19 一定的启发意义 。 相较于欧盟 ,我国农村生态环境面临的问题更为严重 ,长期以来 ,我国农业实行的是粗放型和非可持续 发展型的经济发展模式 。而建设社会主义新农村 ,重要任务之一就是要促进农业的可持续发展 , 而农业可 持续发展的重要途径就是发展生态农业 ,遵循自然规律 ,保护生态环境与资源 。 4、 鼓励农户从事非农生产 ,增加收入来源 ,缓减就业压力 欧盟的相关文件已经指出 ,农业收入不再是农民收入的主要来源 ,并且农业也不是解决农村就业的主 要出路 ,因此欧盟采取一些措施来鼓励农户从事非农生产 ,以此来提高农民收入水平 ,解决农村就业压力 。 在我国 ,这个问题显得尤为重要 。我国的农业生产水平落后 ,农村人口多 , 农村剩余劳动力的就业压力很 大 ,仅仅只靠农业收入无法保障农民有一个合理的生活水平 。为了改变我国农业收入水平低下的问题 ,我 们可以加快农业产业化进程 ,促进我