农村留守儿童的监护权研究

1、农村留守儿童的监护权研究摘 要：随着我国经济的迅猛发展和城镇化进程的加快，农村大量富余劳动力离开家乡，走进城镇打工，形成了庞大的农民工群体。而与此同时，大量农村的留守儿童产生，留守儿童的监护问题也随之突出起来。由于监护制度的缺失，农村留守儿童的合法权益和身心健康极易受到损害。目前，对于农村留守儿童的监护问题的理论研究还处在起步阶段，在实践过程中也是问题重重。笔者在基层法院审理未成年人侵权案件中，发现农村留守儿童的监护存在着一定的法律缺陷。比如有的法律条款操作性不强，如果严格按照法条判决，合法却不一定合情，不能将法律条规落实到位，不能起到监护的本意。因此，需要对留守儿童监护问题进行系统的研究，从

2、而为我国解决农村儿童问题、促进农村留守儿童身心的健康发展、对于我国可持续发展、新农村建设、农村家庭的和谐以及有着非常重要的意义。 本文在深入分析调研结果和参考文献的基础上，通过对我国农村留守儿童监护现状、存在问题及其成因进行了分析，从法理学的角度分析留守儿童的父母、其他亲属朋友以及国家对留守儿童应当承担的监护职责和义务，并对比借鉴国外的法律制度经验，试图提出建立合理的农村留守儿童监护制度的设想，提出“完善委托监护立法，保护留守儿童合法利益”的措施。关键词：农村留守儿童；监护权；监护制度引言农村留守儿童，是指因为父母双方或一方外出打工而被留在家乡农村，由其他成人照顾的儿童。在年龄上来看大多认为把

3、他们界定在0-18周岁，本文界定的留守儿童年龄在6-18周岁之间。他们一般与自己的父亲或母亲中的一人，或者与祖辈亲人，甚至其他亲朋一起生活。随着我国经济的迅猛发展和城镇化进程的加快，农村大量富余劳动力离开家乡，走进城镇打工，形成了庞大的农民工群体。而与此同时，大量农村的留守儿童产生，留守儿童的监护问题也随之突出起来。由于监护制度的缺失，农村留守儿童的合法权益和身心健康极易受到损害。目前，对于农村留守儿童的监护问题的理论研究还处在起步阶段，在实践过程中也是问题重重。笔者在基层法院审理未成年人侵权案件中，发现农村留守儿童的监护存在着一定的法律缺陷。比如有的法律条款操作性不强，如果严格按照法条判决，

4、合法却不一定合情，不能将法律条规落实到位，不能起到监护的本意。因此，需要对留守儿童监护问题进行系统的研究，从而为我国解决农村儿童问题、促进农村留守儿童身心的健康发展、对于我国可持续发展、新农村建设、农村家庭的和谐以及有着非常重要的意义。本文在深入分析调研结果和参考文献的基础上，通过对我国农村留守儿童监护现状、存在问题及其成因进行了分析，从法理学的角度分析留守儿童的父母、其他亲属朋友以及国家对留守儿童应当承担的监护职责和义务，并对比借鉴国外的法律制度经验，试图提出建立合理的农村留守儿童监护制度的设想，提出“完善委托监护立法，保护留守儿童合法利益”的措施。1 我国留守儿童监护现状及问题1.1 我国

5、留守儿童监护现状我国农村留守儿童被监护的情况主要分为四种类型：即单亲监护型、隔代监护型、同代监护型，以及不确定监护型或监护缺失。单亲监护型，即是由父亲或母亲一人在家抚养的类型。农村父母外出务工时，大部分是一个家庭只出去一个。当父亲或母亲出去时间较长时，孩子则由另外一方父母进行照顾、抚养和教育，由另一方行使监护权，在很大程度上就相当于儿童生活在一个准单亲的家庭中。这种监护类型在目前我国农村地区是比较常见的，并且多数是父亲外出，由母亲监护的情况较多。这样的生活环境对于留守儿童的成长与发展显然是有弊端的，因为父母在孩子成长过程中往往扮演着不同的角色，比如父亲可以教育孩子勇敢，母亲教育孩子细心等。隔代

6、监护型，即指在农村地区父母双双外出打工，孩子则是由爷爷奶奶、外公外婆等隔代长辈来进行监护，负责照料、照管留守儿童的日常生活起居、学习情况和安全问题等等。这是当前我国农村地区比较常见的一种留守儿童监护现象。隔代监护型，使得留守儿童依偎在祖父母、外祖父母身边，具有亲情方面的优势。但是正因为这种血缘关系，使得监护人对留守儿童过分溺爱，出现“重养轻教”、“施教不当”等问题。再加上祖父母辈与留守儿童之间年纪相差大，在照管留守儿童方面往往体力不支；并且由于他们文化程度和教育背景不高，所以对于留守儿童的智力培养、学习管理方面显得力不从心。所以，隔代监护型也成为当前农村留守儿童生活现状中比较严峻的问题。同代监

7、护型，即是由于父母双双外出打工，家里则是由年龄稍大的兄长、姐姐、堂兄或堂姐来照顾年纪稍小的弟弟妹妹。这种方式相对而言较少，但是也存在。这种监护方式下，由于监护人本身就是未成年人，根据我国民法规定未成年人是没有民事行为能力或限制行为能力的人，自然也不能承担法律责任，所以这种监护方式如同虚有。此外，我国农村地区还有少部分留守儿童根本没有临时监护人监护,而是自己独自生活,处于无人监管的状态。他们通常是初中或初中以上的孩子，这一部分留守儿童有的是自己照顾自己，有的则还要照顾较小的弟妹。虽然这些儿童在留守儿童中所占比例不大，但是他们的防范意识和防护能力普遍较弱,导致患病不能及时医治和受到意外伤害的事件时

8、有发生。一是容易被拐卖，二是留守女孩很容易成为被性侵害的对象。再加上这些留守儿童正处于青春发育期，通常自律性较差，情感波动较大，是非明辨力差，在父母监护缺失的状态下稍有不慎就会沦为问题青少年。1.2 我国留守儿童监护制度的问题父母是未成年子女的第一顺序法定监护人,监护也是父母应该承担起的法定责任和义务。不过，在当前我国农村留守儿童现象下，许多父母因为外出打工却无法很好地履行这一神圣的监护责任和义务，不得不将监护委托给他人，比如祖父母辈、亲属朋友等。而这些临时监护人在监护过程中往往出现监护不力、能力欠缺、方式不稳、职责不明等多重问题，这也正是我国农村留守儿童监护制度的缺陷之所在。农村留守儿童临时

9、监护人的监护力度不够、监护能力有限，这是十分普遍的问题。比如在单亲监护型家庭中，留守儿童的父亲或母亲一方外出打工，另一方留守在家，既要负责家庭农活等劳动，又要负责照顾孩子的生活起居、学习、健康、安全等。所以，单亲父亲或母亲，在对留守儿童的监护方面往往显得监护能力不足、教育能力不够、力不从心。又比如在隔代监护型家庭中，由于祖父母、外祖父母年纪大、文化程度低，所以他们也没有足够的能力去完成监护留守儿童的重任。在同代监护类型中，这样的问题更加明显，一方面同代监护人自身可能都是未成年人，自己都需要照顾，同时还要照顾留守在家里的弟弟妹妹，各种生活困难、安全隐患层出不穷。所以，目前，我国农村留守儿童的监护

10、中，监护力度和教育能力明显不足，严重影响留守儿童的安全、健康生活和成长。留守儿童的监护方式并不是一层不变的, 而是处于非稳定和动荡状态。由于种种原因, 留守儿童的监护形态在单亲监护、祖辈监护、亲友监护、同辈监护、混合监护方式中更替, 甚至在同种方式中频繁更换监护人。事实上，经常性更换监护人对农村留守儿童的身心发展影响巨大。因为，每次更换监护人，留守儿童就需要很长一段时间去适应；可能正好开始适应之后，又会面临着更换新的监护人。这样，可能会导致留守儿童缺乏安全感，使得他们对生活环境、学习环境产生更多不确定的恐惧因素，对他们的身心发展起到负面、消极作用。另外，由于每一类监护人都有着自己不同的监护、照

11、管方式，所以他们对留守儿童的照料方法、教育方法、关注重心都各有不同，经常更换对留守儿童的生活也不利。监护导致现象也是比较普遍的，主要发生在隔代监护类型中。因为祖父母、外祖父母的年纪一般比留守儿童们大40-45岁，所以他们的身体状况每况日下。他们有时候不仅不能很好地照顾留守儿童的生活起居，相反却需要孩子们反过来去照料他们，帮助他们做饭、洗衣服、看病、熬药等，形成留守儿童照顾留守老人的现象。这就由原先的隔代监护变成了留守儿童照顾祖辈的逆向监护。留守儿童生活的逆向监护不但给他们的生活增添了很大的负担，而且给他们的学习带来了极大的负面影响。他们替代父母照顾老人的生活，在很小的年纪就过早地承担起成人的责

12、任和义务，这对他们现在和将来的全面成长和发展都不利。在我国农村长期实行的是家长制,在家庭关系中,父母的权威胜过法律的权威,子女始终被视为父母的财产,父母对子女拥有绝对的控制权和管理权。所以，我国农村留守儿童的监护制度主要采取了亲属监护为主,组织监护为辅的制度设计，农村留守儿童监护制度在很大程度上是停留在私域性、家庭性和亲属性水平上的。所以，在农村留守儿童监护方面，父母和临时监护人的法律意识十分淡薄，简直职责也非常模糊。虽然，按照我国相关的法律文件规定，监护人的具体监护职责有：照顾未成年人的生活起居、保护未成年人的人身安全、财产安全、医疗家门口、受教育权利以及及其他权利等等。不过，当农村留守儿童

13、父母将子女委托给临时监护人时，却并没有明确这种委托监护的职责和义务，在临时委托监护中监护人的职责不明朗。这样一来，一旦发生留守儿童被伤害或被侵权时，临时监护人很可能就会将责任推脱。总之，目前我国农村留守儿童的各种特殊监护类型对他们的身心健康成长将会产生很大的父母影响, 对他的生理、心理、情感、学习、生活等均产生不可忽视的作用。我国留守儿童监护制度亟待完善。1.3 留守儿童监护问题的原因分析我国的未成年人监护制度仅笼统地规定了监护人须具有监护能力，没有说明监护能力的具体内容，在实际的司法活动中缺乏可行性和操作性。另外，对监护人的监护职责范围和内容规定过于简单，并且对监护人不当履行监护职责时应承担

14、责任未做出规定。我国民法通则第16条前3款规定了亲属监护,第4款还规定了四种监护人:没有第1款、第2款规定的监护人的,由未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。从上面规定中可以看出,留守未成年人的组织监护人是村民委员会或者民政部门。我们知道,由村民委员会担任监护人不太现实,因为村民委员会一无专门的经费,二无专门的人员,即便是担任了监护人,也很难保证留守未成年人得到有效的监护。民政部门倒是可以成为合格的监护人,但法律对此规定比较笼统,既没有规定民政部门担任监护人的具体条件,也没有规定执行部门和相应的程序"这样就造成法律虽然对留守未成年人

15、规定了两种组织监护人,但在实际的司法活动中缺乏可行性和可操作性,对于失去监护的留守未成年人来说就是一张废纸,没有任何实际意义。我国现行法律中，有关未成年人或农村留守儿童的委托监护规定过于简单，监护各方权利义务显著不平衡。未成人保护法第16条规定：“父母因外出务工或者其他原因不能张俊浩.民法学原理M.北京:中国政法大学出版社,1991.履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”新颁布的未成年人保护法只有这么一则条文专门规定了留守儿童的委托监护，规定过于笼统，对于委托监护的法律性质监护人的权限、以及委托监护人应该承担的责任及承担责任的方式等都未做出明确的规定。另外，我国民

16、法通则中虽然对委托监护有所提及，但是规定的内容十分简单，在具体实施过程中也弊端重重。比如我国民法通则第18条明确规定，“监护人应当履行监护职责,保护被监护人的人身、财产及其他合法权益,除为被监护人的利益外,不得处理被监护人的财产；监护人依法履行监护的权利,受法律保护；监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的,应当承担责任；给被监护人造成财产损失的,应当赔偿损失”。另外，最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)第10条也规定了监护人的多项职责，包括对未成年人人身财产安全、教育等方面监护责任的规定；若监护人没有按规定履行相关的监护义务，那么经过相

17、关单位或人员的申请，人民法院可以受理、裁决，并更换或撤销原监护人的监护资格。此外，我国民法通则第18条第2款还明确规定了监护人依法履行监护的权利,受法律保护。不过，无论是我国的民法通则、民通意见，还是未成年人保护法，这些法律法规并没有任何实质性的有关监护权利的规定条款,各项法律法规所确认的监护是公民、法人及其他组织的一项职责或义务。但是对监护人享有哪些权利却未作明确规定,由于对监护人规定过多的职责而没有权利性的规定,导致在实践中监护人难找、法定监护人相互推诿、指定监护人不服指定等问题,这种情况不利于保护农村留守未成年人的利益。并且由于我国未成年人监护制度过分强调监护人的监护职责，造成监护人的权

18、利与义务不对等。监护制度中不仅规定了监护人有保护监护人身体健康、照顾被监护人生活、管理和保护监护人财产以及代理被监护人进行民事活动的职责和义务，还明确规定监护人不履行监护职责应当承担的法律责任，而对监护人享有的权利却未明确规定。从民法理论上讲,权利和义务应是相一致的,任何只享权利不尽义务或只尽义务不享权利的行为将会显失公平,而显失公平的结果将会导致某项行为的无效或某项制度形同虚设,不能发挥应有的作用。2 域外未成年人监护制度比较研究2.1 大陆法系国家的未成年人监护制度 曹诗权.未成年人监护制度研究M.中国政法大学出版社,2004年. 王利明.民法总则研究M群言出版社.2008年.法国民法典是

19、近现代未成年人监护制度的鼻祖。法国民法典同时设立了对未成年人的监护制度和亲权制度，将二者并列规定;其中，监护制度主要强调了对未成年人监护人的选择方式、监护资格条件、监护的职责，设计监护监督人等的规定。而法国监护制度所规定的监护形式包括遗嘱制定监护、法院指定监护以及亲属家庭会议时的指定监护。这些情况主要包括父母双方或单方死亡，或者父母无能力抚养等。而指定监护人主要肩负起照料未成年人的日常生活起居、代理未成年人行使相关的民事行动、负责未成年人的人身财产安全等等。法国民法典对未成年人的监护权赋予了较多的关注和重视，体现出自由资本主义时期的立法理念。德国民法典也对未成年人的监护制度和亲权制度进行了同时

20、设立，既相互并列又有相交。德国民法典规定的未成年人监护制度主要包括：1.监护发生，即当父母无权或无能力照顾未成年人时，监护法院可以为其指定监护人。2.监护人的选择，即可以由父母制定、监护法院抉择。监护人可以是个体，也可以是社团，还有青少年局等。而监护人要承担一定的监护责任。3.监护监督人的确定，即一般由德国青少年局担任监护的监督人。监督人负有监督监护人执行监护事物的责任和义务，并及时向监护法院报告情况。4.监护法院，即国家公权对监护职务的监督和控制。5.支付监护人报酬，一般而言德国监护制度实行的是无偿监护，不过在职业性监护过程中，满足一定的条件，监护人可以取得一定的监护报酬。6.监护的停止，即

21、分为自然停止，和被法院解除监护职责两种情况。在德国民法典和儿童与青少年救助法等法律文件的规定下，已经形成了一套完成的、由国家和社会共同参与的对未成年人的监护保护机制。其中，主要以监护法院、未成年人家庭法院、以及国家青少年局为重心，以社会社团等为助力，充分彰显了德国公权干预对未成年人监护权的维护。此外，在德国除了官方机构介入未成年人的监护事务来维护未成年人的合法权益外，还有众多非官方的自愿性社团和个人参与未成年人监护。他们负责具体的救助工作，如为儿童、青少年提供日托、寄住服务，对问题青少年提供社会化教育措施等，对亲权和监护方面的监督也起到重要作用。2.2 英美法系国家的未成年人监护制度 法国民法

22、典M:444-445. 德国民法典M:1750-1752.在英国的保护未成年人法、儿童援助条例以及儿童法等相关法律法规中，分散体现着英国国家对未成年人的监护制度。英国与德法不同的是，并没有将侵权与监护权区分开来。英国对未成年人的监护也主要包括法定监护、指定监护以及选定监护三大类。法定监护，是通过法律来规定监护人的任选和范围，一般是未成年人的直系亲属来担任监护人。而指定监护，是通过父母遗嘱或国家监护当局（监护官署和监护法院）来指定的未成年人监护人。选定监护，则是由监护当局通过裁决等方式选定未成年人的监护人，选定时一般会考虑到监护人与未成年人之间的关系，监护人的经济条件、年龄等因素。英国法律规定监

23、护人对未成年人的监护职责主要包括人身管照、教育抚养、管理约束、财产管理、以及法定的代理权等等。英国法律还规定父母离婚时，没有责任的一方父母担任子女的监护人；父亲死亡时，目前作为唯一的法定监护人。对于未成年人监护的国家机构，英国有收养和寄养联合会、地区儿童保护委员会等，它们主要负责对儿童保护工作的协调、评价，调查、审查儿童受虐案件，提高收养和寄养儿童的水平和标准等。英国国家公权机构下对未成年人监护的形式有以下几种情况：1.保障困难的被监护人。主要通过为有孩子的失业家庭和无人就业的家庭等提供儿童救助金来实现。2.改进监护人的教育方式。包括一般的教育和从娱乐意义出发开展教育，为特殊事务提供专项教育等

24、。3.保护弱势未成年人群体，尤其是受到虐待的未成年人。当未成年人受到虐待、处于危险境地时，英国相关法律规范各个地方政府及相关部门（如警察、学校、卫生部门等）有责任和义务对未成年人进行保护、照顾。美国针对未成年人的监护制度，之前是以父母的监护权利为重心，后来逐渐转变为以未成年人自身权利为重心，重视亲权对未成年人的照料、保护、教育及抚养等。美国的宪法、各洲的监护法律法规以及社会福利立法等，都体现了对儿童等未成年人的监护制度规定，形成了美国较为完善的未成年人监护制度。主要包括两方面的内容，一是确立负面的监护权利、监护义务，二是确立了国家和社会对未成年人的监护职责。当然，父母的监护权利是优先的；在父母

25、无法行使监护权或义务时，再由国家和社会介入，为未成年人提供权益保护。美国法律赋予父母平等的监护权利，对未成年子女都有着共同的监护责任和义务。及时父母双方分居或离婚，未成年子女的监护权都可以由双方父母共同承担，也可以由一方负责监护。监护的形式可以是父母遗嘱指定监护人，若无则有法院指定监护人。而监护的内容，主要包括对未成年人的生活照料、教育、抚养、医疗卫生照管等等。总的来说，美国的未成年人监护制度，突出以儿童良好的家庭生活环境为中心，指导父母如何执行监护职责、协调解决家庭矛盾，除非万不得已的情况，是不会把未成年人送到社会照料机构的。所以，美国相关法律法规十分重视父母对未成年人的监护义务，各大洲都有

26、法律规定：如果父母不履行监护和抚养未成年人的义务、虐待儿童等，则应该受到罚款、监禁、民事或刑事指控等法律处罚，承担法律责任。美国还特别关注公权对未成年人的保护，因此国家监护机构和制度也发展得较为完备，加强国家公权和社会对未成年人的监护、保护。美国有许多的公权监护机构，如儿童司，主要负责儿童福利服务，保护未成年人的基本权益，促进营造出良好的未成年人家庭环境。而不少社会民间监护组织，如“ABA儿童法律中心”，也成为美国未成年人监护的重要组织机构，负责对未成年人的收养、寄养、监护、培训、研究等工作。总之，美国的未成年人监护制度公法化和社会化程度非常高，对于儿童设立的社会保障机构较为完善，值得我国参考

27、借鉴。2.3 我国台湾地区未成年人监护制度我国台湾地区属于大陆法系，在台湾民法典中，明确规定了对未成年人的监护制度，所以我国台湾地区的未成年人监护制度是比较完善的。例如台湾地区的监护制度中，明确区分了亲权和监护权，将二者设计成并列的制度。台湾民法典规定，父母对未成年的子女进行抚养、监督、保护，属于亲权制度；而除此之外的则是属于监护制度。台湾民法典第1091条规定：未成年人无父母，或者父母都无法或不能行使其对未成年子女应用的抚养权利或义务时，应该重新设置监护人。台湾地区还明确规定，在未成年人的监护人设立之前，要由本地的社会福利机关代为临时监护人，有利于保护未成年人的人身、财产等权益。台湾民法典第

28、1099条至第1104条还详细规定了监护人对未成年人的财产监管职责。具体包括：监护人对受监护人之财产，应会同亲属会议所指定之人，开具财产清册；所产生的财产管理费用由受监护人之财产负担；监护人管理受监护人之财产，应与处理自己事务为同一之注意；监护人对于受监护人之财产，非为受监护人之利益不得使用或处分，为不动产之处分时，并应得亲属会议之允许；监护人不得受让受监护人之财产；监护人应将受监护人之财产状况，向亲属会议每年至少详细报告一次；监护人因执行财产上之监护职务有过失所生之损害，对于受监护人应负赔偿之责；监护人的请求报酬权等。另外，我国台湾地区还建立了对未成年人监护的监督制度，规定由亲属会议或者亲属

29、台湾民法典M:1103. 台湾民法典M:1096.会议选人的人来担任未成年人的监护监督人，负责监督监护人的行为和活动。而当监护关系需要变更、撤销终止时，台湾民法也规定了具体的变更条件、终止条件，以及监督人在其中所起到的作用等。2.4 借鉴与启示通过上述对法国、德国、英国、美国以及我国台湾地区关于未成年人监护制度的介绍，可以发现其中对于完善我国农村留守儿童监护制度具有借鉴意义。比如：第一、要严格区分亲权与监护的概念，父母作为子女的法定监护人负有不可推卸的法定监护义务和抚养责任，不过一般的临时监护人并不具备与生俱来的抚养责任。但是一旦临时委托监护关系形成，临时监护人也要承担起相关的监护责任。在这方

30、面我国法律应该做出更加明确的规定和严格的限制。第二、要考虑设计国家公法监护制度，无论其是否有亲权人，都纳入国家监护的保护之下。第三、要考虑设立留守儿童的监护监督和惩罚制度。第四要考虑设计留守儿童监护关系的变更和撤销等制度。在当前我国农村留守儿童监护制度不完善的情况下，我们更有必要与国际法律接轨，认真思考和借鉴国外相关的法律法规，取其精华，从而有效完善我国农村留守儿童的监护制度。3 留守儿童监护制度的完善3.1 明确农村留守儿童的监护主体我国民法通则第16条规定,未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由下列人员中有监护能力的人担任监护人:1.祖父母、外祖父母

31、;2.兄、姐;3.关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任,经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的、对担任监护人有争议的,有未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的,由人民法院裁决。没有第1款、第2款规定的监护人的,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。从以上规定中可以看出,父母是当然的监护人,父母以下的监护人从表面王利明.民法总则研究M.群众出版社,2008年.上看规定的顺序比较明确,但是经不起推敲,比如,什么是关系密切的亲属、朋友。如

32、果让村民委员会担任监护人,有哪些具体的人来监护、这些都比较笼统,没有可操作性。对于农村留守未成年人来说,无疑是一纸空文。我国法律应该依照下列顺序来规定农村留守未成年人的监护人:1.70周岁以下身体健康的有一定经济条件的祖父母、外祖父母;2.成年的有抚养能力的兄、姐;3.和父母亲同辈的有抚养能力的伯、叔、姑、舅、姨;4.没有以上亲属的,有其他愿意承担监护责任的亲属,经人民法院同意,可以监护;5.没有以上监护人的,由国家监护。如果按照以上顺序来对留守未成年人进行监护,把农村留守未成年人纳入国家监护的范围,既具体有明确,留守未成年人的监护人问题就不会产生争议,而且保障了留守未成年人的学习和生活。农村

33、留守未成年人作为被监护人中的弱势群体,其健康成长很大程度上取决于监护人的综合素质。我国民法通则只是笼统规定了监护人必须有监护能力。最高人民法院有关司法解释也只是规定:认定监护人的监护能力,应当根据监护人的身体健康状况、经济条件,以及与被监护人的生活上的联系状况等因素确定。由此看出我国在选任监护人时偏重于考察经济条件和健康情况。实际上，监护人的思想品德与文化背景对留守儿童的身心成长影响颇大。所以，我们必须考虑监护人的这些情况和条件。笔者认为，可以借鉴世界其他国家的法律规定来细化我国农村留守儿童监护人的资格条件。第一、监护人必须是完全民事行为能力人,身体健康、品行端正、有一定文化程度的人。第二、细

34、化监护人的监护能力范围，必须要有最基本的监护能力。我国民法通则仅笼统的规定监护人必须有监护能力,却没有具体说明何谓“有监护能力”，比如,经济物质条件等。第三，保留父母单位或村委员会作为监护人的规定，尽量避免采取社会组织或企业来担任监护人。只有通过详细的规定,才能更好地为农村留守儿童选任监护人,更好地促进农村留守儿童的健康成长。国家监护制度，是指由国家出资并代表国家设立监护机构的监护制度。我国的监护制度主要采取的是以亲属监护为主,组织监护为辅的制度设计,国家主义职责淡薄,社会化!公法化层次比较低。随着我国经济的发展,社会保障体系的健全,我国已经有能力来对这些农村留守未成年人进行保护和资助。我国民

35、法通则规定了当未成年人没有合适的自然人担任监护人时,由父母生前所在单位、居委会、村委会、民政部门担任监护人。以上己论述父母单位、居委会、村委会不适应担任监护人，况且居委会、村委会、未成年人父母所在单位这些非由国家出资的并不代表国家设立的监护机构,不属于公设监护制度。而只有民政部门组建的监护机构才属于国家监护制度的内容"因为民政部门是我国政府部门的一个组成部分,而村委会、居委会只是群众性自治组织,并不能代表国家"单位只是一个笼统的概念,它也不能代表国家。因此，我国应尽快立法建立国家监护制度,在民政部门设立专门的留守未成年人监护机构,对监护人死亡或者无人监护的留守未成年人,由政

36、府担任监护人来履行监护职能。为了不使留守未成年人遭到虐待或处于无人负责的流浪状态,我们可以通过一定的司法程序确定,由政府设立专门的社会福利机构行使监护人的职责。我们知道,我国基本上在每个乡镇民政所下辖都设立了敬(养)老院,对那些没有儿女的年满60周岁的老人由国家来赡养。对于那些监护人死亡或者无人监护的农村留守未成年人,我们可以借鉴一下这种作法,在每个乡镇民政所下辖设立一个农村留守未成年人养育院,由国家投资,专人照顾这些留守未成年人,他们的学习费用和生活费用全部由国家买单。3.2 完善留守儿童的监护内容监护的种类是我国监护制度的一项重要内容。我国民法通则第16条规定,未成年人的父母是未成年人的监

37、护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,可以由祖父母、外祖父母、兄姐、关系密切的其他亲属、朋友等人员担任指定监护人。可见，我国民法通则规定的监护形式主要是指法定监护和指定监护两种。法定监护是由法律直接来规定监护人范围和顺序的监护，法定监护人可以由一人或者多人担任。如我国民法通则第16条和第17条的规定，法定监护人的顺序有顺序在前者优先于在后者担任监护人的效力，但法定顺序可以依监护人的协议而改变,前一顺序监护人无监护能力或者对被监护人明显不利的,人民法院有权从后一顺序中择优确定监护人。而指定监护是指没有法定监护人,或者对担任监护人有争议的,由有关部门或人民法院指定监护人的监护。我们从民法

38、通则的规定看,指定监护实际上是法定监护的延伸,仍属法定监护的范畴。要件主要有:第一,只能在父母生前有民事行为能力时通过遗嘱方式设立;第二,只能有未成年人的父母才能指定,被指定的监护人必须具备监护能力;第三,如果父母双方生前都指定了遗嘱监护人,但是不一致时,应该以后死一方指定的监护人为准。第四,被遗嘱指定的人可以接受也可以不接受,并非其法定义务。基于私法的意思自治原则,为更充分保护留守未成年人的合法权益,我国也可以借鉴这些国家的经验,设立遗嘱监护的形式。除法定监护、指定监护、遗嘱监护外,为更好的保护、监督被监护人,还应允许委托监护的存在,但其性质不同于前三者。我国现行的民法通则并没有规定委托监护

39、这一监护形式,而是根据最高人民法院关于贯彻<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见的第22条的规定：监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。在2007年6月1日实施的未成年人保护法中第16条规定:父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。未成年人保护法增加的这一条法律规定,一方面使我们正视留守未成年人监护现状的不足,一方面扩大了委托监护人的范围,将所有“有监护能力”的成年人都纳入其中,试图以此解决留守未成年人的监护问题。但是,在我国城乡二元格局导致的大部分中青年都外出务工的情况下,其规定的“有监护能力的其他成年人”在农村是否

40、还足量的存在着?即便是存在，有监护能力的其他成年人,他们是否愿意监护呢?再者，他们能否像父母一样尽到监护的责任?这些问题的答案都将决定着此规定的实效。针对我国现有法律体系对委托监护制度的规定不具体，缺乏实际操作性的现状，笔者建议我国可以出台农村留守儿童监护条例，并规定：“父母外出打工无法照顾农村留守儿童的，应该委托符合监护资格的监护人或代理机构进行代理监护，双方签订书面委托协议，明确规定双方的权利和义务，以及违反协议应负的责任”。具体可以从以下几个方面来完善委托监护制度:一是明确委托监护的定义。二是必须对受托人(委托监护人)的资格和能力的具体标准和情形做出规定,受托人是有监护资格和监护能力的人

41、,法律应该对受托人的监护能力的具体的标准和情形做出规定,这样才能保护留守未成年人的权益;三是注意监护权的转移并不消灭法定监护人的资格,不是监护人资格的转移。四是监护权转移必须要有监护人与受托人口头上的或书面上的协议,双方意思表示一致才能发生法律上的效力,口头协议还应该有第三人的证明。五是明确监护人,被监护人和受托人三者之间的权利和义务,以及三者之间发生监护纠纷解决的方法和途径。增加监护的种类，可以使得农村留守儿童的监护形式更加多样化，使得父母外出打工或发生其他意外时，可以更好地保护农村留守儿童的基本权益。当然，笔者认为，在选择曹诗权.未成年人监护制度研究M.北京:中国政法大学出版社,2004.

42、具体监护种类时，应该遵循一定的原则。即遗嘱监护优先，其次是法定监护、指定监护和委托监护。并且以遗嘱监护、法定监护或指定监护的方式确定的监护人,如果有正当理由,由监护监督机关同意,还可以与有监护能力的其他人签订委托合同,由他人代为行使监护职责,从而适用委托监护。必须注意的是在委托合同上一定要明确监护人!被监护人和受托人(委托监护人)三者的权利和义务。监护人除享有自身的人身和财产受保护的权利外,还享有因监护而产生的对被监护人的人身保护权,财产管理权以及其他权利,如监护人的报酬请求权等。首先，人身监护的权利和义务。对农村留守未成年人的监护主要包括人身监护和财产监护两个方面的内容。我国民法通则仅在第1

43、8条规定:监护人应当履行职责,保护被监护人的人身、财产及其他合法权益,除为被监护人的利益外,不得处理被监护人的财产。监护人依法履行监护的权利,受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的,应当承担责任。这是很概括性的规定,明显倾向于监护人的义务，不仅难以操作,而且不利于明确监护人对留守未成年人人身监护的权利和义务,难以起到保障留守未成年人的人身权利的作用。笔者认为在人身监护方面，要明确规定监护人的权利和义务，包括对留守儿童的居住所指定权，对农村留守儿童的交还请求权，留守儿童的身份行为同意权，抚养农村留守儿童的义务，保护农村留守儿童的身体健康义务，维护留守儿童的人身权利，承担留守

44、儿童的监督教育义务，代理留守儿童进行民事活动的义务，人身监护民事责任等等。其次，财产监护的权利和义务。我国未成年人财产监护制度主要体现在中华人民共和国民法通则、关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见、中华人民共和国婚姻家庭法以及中华人民共和国未成年人保护法中,但是从规定中我们可以看出,我国未成年子女财产监护制度明显存在不足。为保护农村留守儿童的财产权利,应从以下几个方面明确监护人对留守儿童财产监护的权利和义务:1.在监护人就任时,清点农村留守未成年人的财产,造具留守未成年人的财产清册；2.监护人要用法律允许的手段保护、管理和使用留守未成年人的财产；3.禁止受让留守儿童

45、财产的义务，即禁止监护人受让、承租留守儿童的财产或者接受该财产的抵押、质押；4.监护人处分被留守儿童大宗财产时,必须取得监护监督机关的同意；5.定期向监护监督人报告留守儿童的财产状况；6.在留守彭万林.民法学M.北京:中国政法大学出版社,1999. 徐丽华.未成年人监护制度研究D.成都:四川大学,2006.儿童成年时,留守儿童的财产清算报告及财产要返还或者移交。第三，监护人的报酬请求权。我国民法通则规定,被监护人造成的财产损失监护人承担全部或部分赔偿责任,这违背了民法的公平合理原则。关于报酬请求权,笔者认为有其存在的必要性。报酬请求权是一种利益促进机制或者说是激励机制。有了报酬请求权,监护人难

46、觅的状况就有可能得到缓解。而监护人获得报酬可有以下几种途径:1.如监护人经济条件好,不需要报酬,应允许;2.留守未成年人有财产或有抚养义务人的,由留守未成年人或抚养义务人支付;3.留守未成年人无财产的,监护人的报酬可由国家民政部门或社会保障机构适当负担。4.民政部门担任国家监护人时,不享有报酬请求权.最后，监护人的抗辩权。广义上的抗辩权是指妨碍他人行使其权利的对抗权,至于他人所行使的权利是否为请求权在所不问。而狭义的抗辩权则是指专门对抗请求权的权利,亦即权利人行使其请求权时,义务人享有的拒绝其请求的权利。我们这里采用的是狭义的抗辩权。我国可以借鉴其他国家的立法经验,结合我国的实际,规定农村留守

47、未成年人的监护人由于智力、体力的相对欠缺或其他客观原因而难以为继监护职责时,法律应赋予其辞任权或拒任权:1.年满70周岁;2.有疾病难以正常履行监护职责;3.因照顾老人小孩或者患病配偶家务特别繁忙;4.没有生活来源,享受国家最低生活保障的人;5.已对两个以上留守未成年人进行监护的人;6.正在服兵役的人; 7.监护期限通常为3年,监护人任期届满后,经双方同意,可继续留任3年,监护人在连任6年后,有权拒绝继续连任。这样既有利于减轻监护人的负担,又能尽量避免因监护人的原因使农村留守未成年人的权益受损。我国法律对监护关系变动制度的规定过于笼统，影响了对未成年人权利的保护。所谓“监护变更”,就是在监护期

48、间更换监护人。监护变更有两种情况，一种是当事人自行协商变更，另一种是依据一定的法律程序进行变更。而“监护撤销”,就是经过相关人员或单位申请,针对不履行监护职责的监护人,由人民法院撤销其监护资格,重新确定未成年人监护人的监护制度。结合我国农村留守儿童的实际情况,笔者认为有必要对农村留守儿童的监护变更和撤销制度加以完善。具体包括:1.首先由监护当事人自行协商变更事宜，对于无法达成协议的，可再提交人民法院予以裁决。2.在指定监护形式中，监护当事人承担了一定的法律责任，不能自行变更；即使想要变更的，必须经过人民法院审核程序进行变更事宜，否则将承担严格的监护责任。3.如果监护人没有认真履行监护职责，甚至

49、出现虐待或侵害留守儿童的情况，经留守儿童其他亲属朋友或所在村委会的神经，可以向人民法院提出诉李霞.监护制度比较研究M.济南:山东大学出版社,2004.讼，依据法定程序撤销监护人资格，并重新制定新的监护人。4.如果监护人没有认真履行监护职责，从而导致留守儿童受到人身、财产等方面的伤害时，监护当事人不仅要承担一定的民事责任，还可能被追究其行政或者是刑事责任。具体是行政处罚还是刑事责任，则由留守儿童受伤害程度，及监护人是否故意侵害的事件性质决定。5. 如果监护人死亡或成为无民事行为能力之人、或被限制其民事行为能力，则经过当事人本人或相关亲属或村委会的申请，人民法院可以依据一定的法律程序撤销其监护人的

50、资格，并且重新指定新的监护人。6.在撤销监护关系的同时，要关注留守儿童的财产清算，要将清算后的剩余财产交给新的监护人，或者交给已经成年的留守儿童。3.3 强化留守儿童监护人的监护责任如果缺乏监督，那么权力就极其容易陷入到滥用权力的泥潭,在农村留守儿童监护方面也是如此。农村留守儿童是祖国的未来，对其保护是国家的一项义务和责任。我国未成年人的监护由于中国几千年的宗族意识，认为监护是个私法领域，不需要公法的介入，但我建议应参照其他国家对监护的国家监督制度，结合中国的实际，在民政机构设立一个部门，对监护的情况予以落实和监督。因此，建立农村留守未成年人监护监督制度的目的是为了更好地保障农村留守未成年人的

51、利益。国外未成年人监督制度中，都十分重视设计监护监督机构，重视对监护行为的监督和管控。比如日本、法国、德国等都在监护制度立法中建立了“监护监督人”制度，利用国家公权介入到未成年人的监护事务之中，以加强对未成年人利益的保护。随着我国社会、经济的发展,和我国监护立法和监护制度的软弱,使得我国农村留守儿童的侵权事件时有发生，成为一个严峻的社会问题。而从根本上说,这些现象的出现与我国缺乏对监护人的有效监督机制紧密相关。因此,我国必须强化国家公权对农村留守儿童监护事务的介入和干预，有效监督监护人的职责履行情况，制止侵害留守儿童权益的恶性事件，保护农村留守儿童的身心健康发展。笔者认为，根据我国的实际情况，

52、可以建立这样一种监护监督制度。即由人民法院作为国家公权的代表，行使对农村留守儿童的监护监督权力和职责。在人民法院中设立专门的部门或专职监护法官、及相关工作人员，以负责农村留守儿童的监护监督工作。然后，再设置相应的辅助监护监督组织，由乡镇相关部门、村委会、学校等组成，形成一个系统化的农村留守儿童监护监督网络体制，共同做好农村留守儿童的监护监督工作。我国民法通则规定，未成年人父母所在单位以及他们的住所地的居委会、村委会与人民法院同时拥有监护事务的决定权,并没有规定监护监督人,这也正是我国监护制度不能得到贯彻执行,农村留守未成年人的利益不能得到保障的主要原因之一。其次,由于没有明确地认定监护人侵害农

53、村留守未成年人利益的标准,给监护人不履行监护义务或滥用监护权留下了可乘之机。这些立法漏洞的存在直接引起了监护人难以落实、怠于履行监护职责、侵犯农村留守未成年人利益等问题的出现,影响了留守未成年人监护制度立法目的的达成。一旦发生监护纠纷,当事人往往难以通过有效的途径来解决问题,甚至会造成当事人的利益长期得不到保护,致使设立监护制度来保护农村留守未成年人合法权益的宗旨难以实现。因此,为了随时随地地保护留守未成年人的利益,设立监护监督机构或组织是非常必要的，并且要明确监护监督的主体和监督主体的具体职责。根据我国的实际情况,综合考虑我国的社会结构以及从有利于农村留守未成年人成长的角度出发,笔者认为,可

54、以由对农村留守儿童情况比较了解的当地村委会来行使监护监督权，明确居民委员会和村民委员会作为农村留守儿童的监护监督主体。这样做的好处是：一是最了解监护人和被监护人的实际情况，便于迅速采取行动保护被监护人利益。二是避免了存在多个监护监督机构但谁都没监督的弊病。并明确其监督职责和义务,在监护人侵犯被监护人权利时，有主动调查和监督的职责；在监护人不履行监护职责或侵害被监护人合法权益时，居民委员会和村民委员会必须进行监督；如果发现监护人不能胜任监护工作或侵犯被监护人利益的，有权请求法院撤销监护人的监护资格。我国民法在对公权力介入留守未成年人监护问题上的规定有所欠缺,虽然规定了类似监护监督机构的内容,但很

55、不完备,并没有落实到具体的人或部门,几乎形同虚设。因此，我国必须结合目前农村留守儿童的实际情况,设立行政监督机构,制定具体可行的监护监督措施，比如采取相应的行政处罚和强制措施，来严格监督临时监护人对留守儿童的监护职责履行情况。比如可以在我国国务院民政部下，设立农村留守儿童工作部,全面负责农村留守儿童的照料、教育、管理等监护工作，负责对留守儿童临时监护的监护指导协调工作。各省市也应建立相应的工作机构,统筹管理农村留守儿童相关工作。比如在各地区的乡镇建立农村留守儿童工作站,由专职工作人员负责管理和执行,建立留守儿童的个人档案,对留守儿童的临时监护人行为进行科学动态的管理。关于农村留守儿童工作站的职

56、责,可以从以下几个方面来思考:1.定期听取各村委会农村留守儿童人监护监督人的述职;2.不定期检查全乡镇各村的留守儿童监护人是否履行或认真履行监护职责;3.不定期检查和监督各村委会农村留守儿童监护监督人的工作;4.在留守儿童具有完全民事行为能力时向人民法院申请撤销监护人并终止登记;5.对于监护人对被监护人的侵权行为负责代理向人民法院起诉等;6.经常对监护家庭进行走访和调查,了解留守儿童的生活、学习和心理状况,及时对监护人进行认定;7.经常向上级主管部门汇报工作,及时反馈当地农村留守儿童的情况。当监护人侵害了农村留守儿童的人身和财产权利或者其他权利时,我们如何处理呢?根据我国的国情,可以在基层人民

57、法院设立的人民法庭设立专职的监护监督裁决法官,具体负责留守未成年人的监护监督裁决事务。规定基层人民法院是唯一有权决定农村留守儿童监护监督裁决事务的机关。人民法庭是基层人民法院的组成部分和派出法庭,其职权主要是审理一般民事案件和轻微的刑事案件,指导人民调解委员会的工作,进行法制宣传,处理人民来信,接待人民来访。人民法庭的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。由人民法庭来进行判决和裁定,主要是考虑路程和诉讼成本问题。人民法庭一般都设立在乡镇政府所在地,距离各个村庄都比较近,这样便于调查和取证,当事人诉讼成本也比较低,可以减少经费开支,使解决争议的程序更为简便有效。人民法庭主要负责任免、更换监护人

58、,并就监护中的重大事项(如留守未成年人的就学、就业等)做出决定,并有权对监护人或者监督人的失职行为或滥用监护权和监督权的行为采取制裁措施。为什么只有人民法院才能作为唯一的监护监督裁决机关呢?这主要由人民法院的性质决定的。我国是工人阶级领导的,以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,作为国家机器重要组成部分的人民法院,本质上只能是人民民主专政的工具。从人民法院的职能来看,我国宪法第123条明确规定:中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。人民法院组织法第1条也规定:中华人民共和国人民法院是国家的审判机关，也即是说,审判权由人民法院行使,人民法院是国家的审判机关。由此可见,人民法院是人民民主专政的工具,是国家的审判机关。可以对监护监督裁决法官的主要职责和权利作如下规定:对于监护人对农村留守未成年人的侵权行为,经过调查取证,如果属实,可以当场进行裁定;当发现监护人有不利于留守未成年人的利益行为时,可以随时任免和更换监护人;监督村委会和