试论关于激励企业技术创新的税收政策取向

1、试论关于激励企业技术创新的税收政策取向摘要税收政策对技术创新的各个阶段都有一定的激励作用,但在不同阶段其作用是不同的。税收政策促进企业技术创新应遵循近期目标和远期目标相结合的原则,具体包括目标分期原则、对象分类原则、过程分段原则和措施分层原则。政策执行中要调整现行企业技术创新的税收优惠政策,纠正企业间的不平等待遇:强化税收对企业技术创新研发环节的激励,确立研发税制的核心地位;创新税收对科技成果转化的激励政策;制定企业技术创新产业化生产阶段的税收激励政策。关键词企业技术创新;税收激励;科技税收优惠一、引言关于“创新”一词,有多种解释,也有诸如“自主创新”、“科技创新”和“技术创新”等多种提法。但

2、就其本质来说,主要包括科学和技术两个层面的创新,科学创新主要是基础研究的创新,一般在高校和科研机构中进行;技术创新包括应用技术研究、试验开发和技术成果商业化的创新,以企业为主体进行。由美籍奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特首先提出的“创新”指的是,把一种从来没有过的关于生产要素的新组合引入生产体系,包括五种具体的情况:引人一种新产品或提供一种产品的新质量;采用一种新的生产方法;开辟一个新的市场;获得一种原料或半成品的新的供给来源;实行一种新的企业组织形式,例如建立一种垄断地位或打破一种垄断地位。可见,熊彼特所说的创新实质上就是技术创新,且这种技术创新主要是以企业为主体进行的,这也正是本文所

3、要关注的。目前我国与“创新”相关的税收激励集中表现为一系列的科技税收优惠政策,是对高校和科研机构的科学创新税收激励以及对以企业为主体的技术创新税收激励的混合体。关于现有税收政策对创新激励的不足(即现行科技税收优惠政策的缺陷已有较多的研究,为激励自主创新而提出的调整科技税收优惠政策的建议亦有不少。但整体而言,现有研究仍存在以下几点不足:一是多数学者的研究模式是通过分析现有科技税收优惠政策的缺陷,提出促进自主创新的税收政策建议,但实质上二者并不等同;二是分析现有科技税收优惠政策缺陷的理论依据不是很充分,多数结论是根据经验判断或归纳其他学者的观点得来的;三是很多研究是从国家整体的自主创新角度切入,部

4、分涉及技术创新的内容,而直接进行企业技术创新的税收激励政策研究的则较少。基于此,本文从企业技术创新的角度,阐述了税收政策激励企业技术创新的理论依据,并结合企业技术创新各阶段的特点,分析了现有科技税收优惠政策中与企业技术创新相关的税收政策的缺陷,最终提出了构建激励企业技术创新税收政策体系的原则和具体建议。二、税收激励企业技术创新的机理在税收政策与技术创新的关系中,技术创新是主体,税收政策是用来促进技术创新的,因此,对技术创新的深入分析是解决税收政策如何促进技术创新的关键。虽然国内外学者对技术创新并未形成一个统一的定义,但其核心内容主要集中在两个层面:一是根据系统科学的观点,强调技术创新是一个动态

5、的、复杂的系统过程,包括新思想的产生、研制开发、试验和试产、批量生产、营销和市场化的一系列环节,每一个环节都有不同的特点,每个环节都可能产生许多意想不到的情况,因而只有每个环节都采取一定的保护措施,才能保证整个创新活动的成功;二是重视技术创新的成功商业化,认为商业化过程是技术创新的显着特点,也是技术创新区别于纯技术发明的根本之处,因而技术成果的转化机制就异常重要。因此,税收政策促进技术创新就要根据技术创新各个环节的特点和需求,有针对性地提供相应的政策支持。技术创新的阶段主要包括研发阶段、成果转化阶段和产业化生产阶段。首先,在研发阶段,企业需要大量资金购买生产设备、进行产品开发研究和建立销售渠道

6、,但由于企业规模小,产品技术又不稳定,这一阶段的投资风险是最高的,同时又较难获得规范的银行贷款,而且由于技术创新的准公共品性质,企业没有积极进行技术创新的动力。因此,政策重点是激励企业进行技术创新的投入和实践,政府加大财政拨款、财政补贴、财政担保贷款等力度。另一方面,应制定并广泛宣传技术创新投入资金的税收优惠政策,因为大部分高科技企业在创业初期基本上都没有利润,享受不到企业所得税减免优惠,待几年后科技创新成果的产业化实现了经济效益、有了利润时,又大都过了优惠期,结果造成一些企业实际上享受不到税收优惠。其次,在成果转化阶段,企业虽然进行了一些研发活动,但研发活动的大部分资金一般都是由政府资助的,

7、而且企业对研发成果的价值判断仍不明确,企业仍然受到研发成果进入试制阶段但无法实现商业化的风险威胁,对是否进行进一步的试制活动持观望态度。因此,政策重点是保证企业的研发成果顺利进行试验和试制,政府应对企业转化活动给予财政拨款、政府担保贷款等政策支持,还需要对转化成果给予税收上的低税率、减免等政策。但相对于税收优惠政策,此时政府对企业的财政支持政策仍是至关重要的。因此,政府在企业技术创新的中期,应大力加强财政补贴、财政担保等支持力度,积极促进企业成果转化,并配合适当的税收优惠政策。最后,在产业化生产阶段,企业要为新技术寻找市场并进行大规模的批量生产,需要大量的社会资金投入新技术的生产活动,或新技术

8、投入生产的产品能够有确定性的销路。因此,政策重点是鼓励企业技术创新活动与产业发展结合,着力引导社会资源向风险投资、创新型企业和高新技术产业倾斜,确保新技术产品在市场上顺利销售。相对于财政支持政策,此时企业对税收优惠政策和政府采购政策更敏感,税收优惠政策能引导社会资金投人新技术产品的生产过程,而政府采购则能为新技术产品提供确定的销路。因此,政府在企业技术创新的后期,侧重税收优惠和政府采购的支持会大大增强政府激励的效果。因此,技术创新活动是一个复杂的系统,不同阶段具有不同的特点,税收政策对技术创新的各个阶段都有一定的激励作用,但在不同阶段其作用是不同的:在技术创新的研发阶段与产业化生产阶段,税收政

9、策的激励作用更强,而在技术创新的成果转化阶段,税收政策的激励作用则稍弱一些。因此,制定税收激励政策应针对技术创新具体阶段的特点,对不同阶段分别制定力度不同的政策。三、现行企业技术创新税收优惠政策的缺陷1宏观层面的不足首先,我国现行的科技税收优惠政策中,以企业为对象的技术创新税收优惠政策数量最多、占比最大,但是与以科研机构、高校及个人等为对象的税收优惠政策相比,在绝对数量和占比上均相差无几,基础研究固然重要,但以企业为主体的应用研究才是科技创新的核心,因此,现行科技税收优惠政策并没有突出企业在科技创新中的核心地位,这是现行税收政策激励企业技术创新存在的一个首要问题。其次,现行针对企业技术创新的税

10、收优惠政策中,企业间存在不平等现象,主要体现在不同所有制形式的企业、不同产业的企业之间。这种税收优惠的失衡形成了一种不公平的税收环境,必然会在一定程度上扭曲企业技术创新税收政策的激励效果。如我国企业所得税法规定“对国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税”,但实施细则中对这类高新技术企业的标准作了严格的规定,这就导致真正能够享受到优惠政策的中小企业较少,而国有、集体大中型企业由于其资金优势和人力资源优势,在享受优惠政策时占尽了先机。在与技术创新相关的产业税收优惠政策中,现行税法只对软件产业和集成电路产业的企业技术创新制定增值税及企业所得税的优惠,如对增值税一般纳税人销售其

11、自行开发生产的软件产品按17%的法定税率征收增值税后,对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策。而对于其他产业的企业技术创新,则仅局限在“国家规划布局”和“国家重点扶持和鼓励”的范围内,缺少针对其他新兴产业和特殊产业技术创新的税收优惠政策。2微观层面的缺陷我国现行针对企业技术创新的税收优惠政策,并没有针对企业整个技术创新过程而设计适当的激励,这与税收激励企业技术创新的机理是不相符的。首先,长期以来我国技术创新的税收优惠重点一直放在支持企业创新的生产和成果转化应用方面,即取得了科技创新收入则可以免征或少征税款,或只有已经形成科技实力的高新技术企业才能享受税收优惠,而根据企业技术创新阶段的

12、特点,研发阶段最需要支持,处境最为艰难,急需税收优惠政策为企业解除资金不足和投资风险的顾虑,但现行税收优惠政策恰恰是对企业技术创新研发过程的激励不足,仅仅对新增的研发费用实行加计扣除政策:“盈利企业研究开发费用比上年实际发生额增长在10%以上,可再按其实际发生额的50%直接抵扣当年应纳税所得额。”而且由于研发投入与一般的经济性支出不同,逐年平稳增长10%以上的要求不符合实际情况。其次,在科技成果转化方面的税收优惠政策已经比较完善,如税法明确规定企业技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入,实行税收减免优惠,对高新技术成果转化项目或产品,进行“三免两减半”,经认定拥有知

13、识产权的高新技术成果转化实行“五免三减半”优惠等。但激励技术成果转化的税收政策与其前后两个阶段的税收优惠政策缺乏内在统一性,并未将三个阶段的税收激励政策有机连接起来。最后,我国现有的科技税收激励政策偏重于对企业技术改造、技术引进的税收扶持,而对技术创新成果的商品化和产业化则支持不够,仅对企业发明、设计、试制等过程给予优惠,而对技术的产业化、产品化、商品化几乎没有考虑。如对高技术产业发展极为重要的风险投资的相关税收激励制度仍未建立起来。四、构建激励企业技术创新的税收政策体系1应遵循的基本原则第一,目标分期原则。促进企业技术创新,应从提升能力和增强动力两个方面设计税收政策,既要解决动力不足的问题,

14、也要解决能力不足的问题。因此,税收政策促进企业技术创新应遵循近期目标和远期目标相结合的原则,近期目标是解决动力不足的问题,远期目标则是着重培育企业的技术创新能力。第二,对象分类原则。技术创新的主体是企业,而企业又包括大型企业和中小企业。因此,应本着有助于解决企业技术创新过程中遇到的现实困难的原则,分析大型企业和中小企业进行技术创新面临的不同问题,分别制定对应的税收政策。但这并不搞新的“特惠制”,大型企业具有较为雄厚的技术创新基础,税收政策主要解决其技术创新动力不足的问题,而中小企业则面临着一系列进行技术创新的制约因素,这正是税收政策的着力点。第三,过程分段原则。根据前文关于税收激励企业技术创新

15、的机理的分析,企业技术创新活动是一个包括技术研发、成果转化和产业化生产的完整链条,税收政策应尊重技术创新规律,根据企业技术创新链各阶段的不同特点,分别给予支持。第四,措施分层原则。促进企业技术创新并非中央政府的独有职责,地方政府结合区域实际情况相机制定税收优惠政策也是特别重要的。因此,促进企业技术创新的税收政策应包括中央的统一政策和地方的相机政策两个组成部分。中央出台全国统一使用的科技税收政策,应注意政策的整体效率;在被赋予地方税种上的一定减免权的前提下,地方政府可根据当地经济发展水平,合理制定相关税收优惠政策。在上述四个原则的指导下,目前的重点是在全面梳理剖析现行科技税收政策的基础上,根据企

16、业技术创新研发阶段、成果转化阶段和产业化生产阶段的特点和需求,相应调整现有税收优惠政策,构建完善的企业技术创新税收激励政策体系。具体的政策目标应包括:一是激发企业技术创新动力,解决技术创新的现实困难,并提供现实的增加预期收益、减少预期成本的机会;二是培育技术创新能力,着力改善企业技术创新的基础条件和政策环境,为企业营造良好的创新氛围;三是对创新型人才的税收优惠,激发创新人才的创新积极性既能解决创新动力不足的问题,又是培育创新能力的重要途径。2具体政策建议(1调整现行企业技术创新的税收优惠政策,纠正企业间的不平等待遇。可将“减按15%的税率征收企业所得税”扩展到标准较低的国家需要重点扶持的高新技

17、术企业,使普通的中小科技企业也能享受优惠;增值税的“即征即退”政策也可适当扩展到除“软件产业、集成电路产业”以外的其他新兴产业;可将对国内亟需的外商投资企业投资的短缺技术和创新项目给予15%的优惠税率由特定地区转为全国的普惠。(2强化税收对企业技术创新研发环节的激励,确立研发税制的核心地位。可以考虑:一是取消对享受税收优惠的条件限定在企业R&D支出比上年增长达到10%的规定,可以采用支出增量(当年支出与过去2年支出平均值的差值法计算税前扣除额,并限定享受优惠的最低R&D支出额;二是允许高新技术企业从销售收入中提取3%-5%的风险准备金,准予从应纳税收入中扣除,当企业发生重大的研

18、究与开发失败和投资失败时,允许用风险准备金弥补;三是可以通过进一步扩大费用税前扣除的适用范围、加速折旧所有单位研究开发用固定资产、缩短所有研发设备的折旧期限等措施,进一步减少企业研发投入的成本。(3创新税收对科技成果转化的激励政策。在鼓励科技成果的转化方面,对进行成果转化的企业,税收支持政策可采用对转让科研成果的企业进行所得税的减免优惠,而对购买科研成果的企业,允许其将用来购买无形资产的特许权使用费支出进行当年税前列支。如该企业用成果转让所得继续投资于自主创新项目的,应给予再投资抵免,作为鼓励企业再自主创新的优惠政策。此外,可考虑对企业购入的知识产权,缩短摊销年限;而对于购人的进行技术创新的先进设备,不管是否为高新技术企业,也不管是否在高新技术开发区注册,均允许其按加速折旧法计提折旧。在加速折旧的审批程序上,应该尽量简化,缩短审批时间周期,改变逐级审批过程,采用两级或其他方式,以利于企业运用优惠政策。尽可能规定并适时更新详细的加速折旧设备清单,减少一事一批,减少逐级上报带来的人为操作及手续繁琐等问题。(4制定企业技术创新产业化生产阶段的税收激励政策。一方面,对于企业购入进行技术成果产业化生产的先进设备的税收优惠,现已实行消费型增值税