03 第三章 城市管理理论

1、 城市管理理论与实务城市管理理论与实务杨宏山杨宏山 著著城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材第第3 3章章 城市管理理论城市管理理论本章重点公共部门与私人部门的概念中国城市公共部门的种类市场失灵的含义和表现政府失灵的含义和原因公共产品的主要类型公共产品的多元供给机制现代城市管理的理论发展城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.1 3.1 私人部门与公共部门私人部门与公共部门3.1.1 3.1.1 私人部门的含义私人部门的含义1.私人部门的概念 私人部门,即私人领域的行动主体,是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲,私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。2.

2、私人部门的特征城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材（1）行动主体的自主性。（2）行动主体的平等性。（3）私人行为的互惠性。（4）市场交易的竞争性。（5）私人行为的契约性。3.1 3.1 私人部门与公共部门私人部门与公共部门3.1.2 3.1.2 私人部门的优势私人部门的优势 私人部门一般可以分为三种类型:商品生产者、消费者以及为买卖提供服务的中介人。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置的有效性。市场主体的利益驱动有利于激励创新。优势优势3.1 3.1 私人部门与公共部门私人部门与公共部

3、门3.1.3 3.1.3 公共部门的含义公共部门的含义1.公共部门的概念 公共部门是以公共权力为基础组织起来的,其行动对社会成员具有强制性的社会组织。公共部门一般是指政府及其附属机构,它们主要负责提供公共产品和公共服务。政府是公共部门中最重要的行为主体。2.公共部门的特征(1)公有产权。(2)公共利益。(3)集体行动。(4)非市场化。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.1 3.1 私人部门与公共部门私人部门与公共部门3.1.4 3.1.4 城市公共部门城市公共部门城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材城市公共部门城市公共部门政党政党政府政府事业单位事业单位国有企业

4、国有企业其他公共部门其他公共部门市场机制是能够最有效地满足人们多元化需求的社会供市场机制是能够最有效地满足人们多元化需求的社会供给机制。给机制。市场通过价格变化市场通过价格变化,传递和反馈供求关系、产品质量、传递和反馈供求关系、产品质量、竞争情况等市场信息。竞争情况等市场信息。市场是检验、评价商品和服务的有效价值和质量的场所。市场是检验、评价商品和服务的有效价值和质量的场所。市场机制依靠价格杠杆的传导作用市场机制依靠价格杠杆的传导作用,对社会资源进行优对社会资源进行优化配置。化配置。市场是生产经营者竞争的场所，市场竞争促使经营者市场是生产经营者竞争的场所，市场竞争促使经营者必须不断改进生产和经

5、营条件必须不断改进生产和经营条件,提高劳动生产率。提高劳动生产率。3.2.1市场机制的功能市场机制的功能3.2 3.2 市场失灵与公共管理市场失灵与公共管理城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.2 3.2 市场失灵与公共管理市场失灵与公共管理3.2.1市场机制的功能市场机制的功能阅读材料：铅笔传奇城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.2 3.2 市场失灵与公共管理市场失灵与公共管理3.2.2 3.2.2 市场失灵问题市场失灵问题1.市场失灵的含义 市场失灵,是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作失灵,单纯靠市场机制难以实现资源最

6、优配置的一种状态。内在功能缺陷是指市场机制的自发性、滞后性和不确定性。外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以得到满足。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.2 3.2 市场失灵与公共管理市场失灵与公共管理3.2.2 3.2.2 市场失灵问题市场失灵问题2.市场失灵的表现城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材（2）外部效应问题。）外部效应问题。（3）市场垄断问题。）市场垄断问题。（1）公共产品问题）公共产品问题公共产品问题是公共管理的逻辑出发点。广义的公共产品不仅包括政府提供的物质化产品和非物质化服务体系,还包括法律法规、公共政策等制度体系。外部效应

7、亦称外部性,是指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。政府可通过行政、经济和法律措施,遏制和消除负外部性行为,激励正外部性行为。市场垄断是指市场中只有少数几家供应商,甚至出现独家垄断的局面。3.2 3.2 市场失灵与公共管理市场失灵与公共管理3.2.2 3.2.2 市场失灵问题市场失灵问题2.市场失灵的表现城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材（5）分配不公问题。）分配不公问题。（6）宏观经济问题。）宏观经济问题。（4）信息不对称问题。）信息不对称问题。生产者充分掌握产品的质量、性能和成本状况，明显处于信息优势地位；销售者相对于消费者来讲也处于信息优势地位。消费者处于信息劣

8、势地位，常常成为被欺骗的对象。市场机制不仅不能实现公正的收入分配,而且会扩大收入差距,导致贫富悬殊、两极分化。在市场机制的自发作用下,宏观经济难免会发生周期性的波动和总量失衡。3.2 3.2 市场失灵与公共管理市场失灵与公共管理3.2.3 3.2.3 公共管理的使命公共管理的使命1.提供公共产品和公共服务。2.纠正外部效应的不良影响。3.消除市场垄断的不利影响。4.矫正信息不对称的不良影响。5.维护社会公平正义。6.保障宏观经济稳定。7.推动发展和进步。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.2 3.2 市场失灵与公共管理市场失灵与公共管理3.2.4 3.2.4 政府失灵问题政府

9、失灵问题1.政府失灵的含义 政府失灵,是指政府干预导致资源配置低效率。在一些领域,人们期望政府能够解决市场办不好的事情,结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵,反而进一步降低了资源配置效率,浪费了公共资源。2.政府失灵的表现：(1)政府部门扩张。(2)公共决策失误。(3)政策执行低效。(4)行政成本高。(5)再分配不公。(6)政府腐败。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共产品的供给城市公共产品的供给3.3.1 3.3.1 城市公共产品的概念城市公共产品的概念城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材私人产品私人产品城市公共产品城市公共产品私人产品是

10、指通过市场机制向社会提供的满足私人需要的产品。私人产品一般由企业作为基本生产单位组织供给,依靠市场机制可以实现有效供给。公共产品是相对于私人产品而言的。所谓公共产品,就是所有成员集体享用的集体消费品。社会成员可以同时享用该产品,每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。3.3 3.3 城市公共产品的供给城市公共产品的供给3.3.1 3.3.1 城市公共产品的概念城市公共产品的概念 具体而言,城市公共产品的显著特征在于:它具有消费的非竞争性和受益的非排他性。1.消费的非竞争性： 城市公共产品被生产出来以后,就具有共同消费的特征,每个人对公共产品的消费都不会影响其他人从对该产品的消

11、费中获得的效益。2.受益的非排他性： 城市公共产品还具有共同受益的特征。它一旦被提供出来,就不可能阻止不付费者的免费消费行为。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共产品的供给城市公共产品的供给3.3.2 3.3.2 城市公共产品的类型城市公共产品的类型 城市公共产品可分为纯公共产品和准公共产品两类。1.纯公共产品：纯公共产品是指能够严格满足非竞争性和非排他性条件的产品。2.准公共产品：准公共产品是指仅满足消费的非竞争性和受益的非排他性这两者中的一个特征,它可进一步划分为俱乐部产品(club goods)和公共资源(common resources)。 俱乐部

12、产品：是一种在消费上具有非竞争性,但却可以轻易地做到排他的产品。这类产品的消费者数目通常被界定在一定范围内,类似于各种俱乐部提供的服务,因而被形象地称为俱乐部产品。 公共资源是一种在消费上具有竞争性,但无法有效地做到排他的产品。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共产品的供给城市公共产品的供给3.3.3 3.3.3 公共产品的供给机制公共产品的供给机制1.城市政府的职能定位 城市政府的职能定位与公共产品的供给机制密切相关。政府最基本的职能就是组织和执行公共产品供给，通过强制性的征税权获取财政收入,通过财政支出提供公共产品。2.区分供应与生产职能 政府需要“供

13、应”(providing)公共产品,但并不等于政府应当直接“生产”(producing)公共产品。西方学术界的界定：“供应”：涉及一系列的集体选择行为。“生产”：将资源投入转化为产出的技术性过程,即制造某种产品或提供某种服务。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共产品的供给城市公共产品的供给3.3.3 3.3.3 公共产品的供给机制公共产品的供给机制3.公共产品的多中心供给城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材（1）政府提供公共产品。（2）私人部门提供公共产品。（3）第三部门提供公共产品。包括政府直接生产和间接生产，其主导理念是:将市场机制引入公

14、共管理,政府职能从“划桨”转向“掌舵”。要求公共产品在技术上具有可分割性,能够有效地排他。私人部门提供的公共产品只能是准公共产品。第三部门主要包括志愿团体、社会组织和民间协会等，具有贴近基层、灵活、弹性和高效的优势。3.3 3.3 城市公共产品的供给城市公共产品的供给3.3.4 3.3.4 公共产品供给的具体形式公共产品供给的具体形式1.1.政府服务政府服务：政府同时扮演着公共产品的生产者和安排者的双重角色。2.2.政府间协议政府间协议：政府之间或行政部门之间达成协议,由某个政府或行政部门支付费用,委托或雇用另一个政府或行政部门提供某些公共服务。3.3.政府出售：政府出售：政府将自身拥有的一些

15、公共物品和资源,通过市场化途径出售给私人部门使用。4.4.合同承包：合同承包：政府与私人企业、非营利组织签署关于产品和服务的生产合同,将公共产品和服务的生产任务外包出去。5.5.特许经营：特许经营：政府将垄断性特权给予某个私营企业,让它在特定领域里提供特定服务。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共产品的供给城市公共产品的供给3.3.4 3.3.4 公共产品供给的具体形式公共产品供给的具体形式6.6.政府补助：政府补助：政府对一些收费性的准公共产品(包括部分私人产品)的消费提供补贴。7.7.凭单制凭单制：围绕着特定产品,针对特定消费者群体的消费行为实施的专门

16、补贴。8.8.自由市场：自由市场：政府基本不介入,由消费者自行安排某种服务并选择生产者。9.9.志愿服务：志愿服务：由志愿人员和慈善组织提供的公共服务项目。10.10.自我服务：自我服务：个人通过自我帮助、自给自足的方式提供公共产品。上述十种制度安排属于公共产品供给的单一形式,它们也可混合使用。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.4 3.4 城市管理的理论发展城市管理的理论发展3.4.1 3.4.1 有限政府理论有限政府理论 有限政府是由市场机制实现私人产品的有效供给,而由公共部门负责安排公共产品的提供。3.4.2 3.4.2 服务型政府理论服务型政府理论 与管制型政府不同,

17、服务型政府坚持以人为本、公民本位,政府活动必须以人民的同意为基础。建设服务型政府,还需要提高政府部门的信息反应能力,及时回应社会呼声,更好地为公众服务,不断提高政府公信力。3.4.3 3.4.3 新公共管理理论新公共管理理论 新公共管理理论也称“企业化政府”理论,其核心观点是将市场竞争机制引入公共服务供给之中。新公共管理理论试图摆脱传统行政管理对科层体制的倚重,转而采用企业管理的方法和技术,以企业精神重塑政府部门。基本主张是政府应“多掌舵少划桨”。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.4 3.4 城市管理的理论发展城市管理的理论发展3.4.4 3.4.4 城市治理理论城市治理理

18、论 城市治理强调发展城市政府与利益相关者之间的合作关系,包括政府与市场、社会、市民的合作,以及政府内部的府际合作、部门间合作。城市治理理论主张,城市善治的根本保障在于推进多元主体合作治理,实现治理主体多元化。3.4.5 3.4.5 绩效管理理论绩效管理理论 绩效管理也称结果导向型管理,是根据绩效目标,运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。随着管理民主化的发展,人们越来越关注公平(equity),逐渐形成了“4E”评估方法。阅读材料：纽约市警务绩效管理系统城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材3.4 3.4 城市管理的理论发展城市管理的理论发展3.4.6 3.4.6 公众参与理论公众参与理论 公众参与和民主治理是现代城市治理的基本要求。城市管理必须坚持以人为本,基于现实情形进行决策,致力于满足市民的公共需求。公众参与城市治理可减少政府与市民之间的隔阂和误解,提升市民的归属感和责任感。公众参与政策制定可提升市民和社区对政策的理解和接受程度。即使居民反对一项政策议程,公众参与也能够提升容忍度。城市管理理论与实务 公共管理硕士（MPA）系列教材关键术语关键术语城市管理 公共部门 私人部门 市场机制 市场失灵公共产品 私