浅论依法行政的程序正当原则

1、第27卷第3期湖南科技学院学报 Vol.27 No.3 2006年3月Journal of Hunan University of Science and Engineering Mar.2006浅论依法行政的程序正当原则张婧(中南民族大学 法学院,湖南 长沙 430074摘要:构建法治社会的实质要求就是依法行政,程序正当是依法行政的一项基本原则,某种意义上说,行政程序发达与否,是衡量一国行政法治程度的重要标志。本文从程序正当原则的实质意义出发,介绍了正当程序的内涵,并提出了几点关于完善我国程序正当原则的建议。关键词:依法行政;行政程序;程序正当中图分类号:D912.1 文献标识码:A 文章编

2、号:1673-2219(200603-0175-02法律程序指人们进行法律行为所遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续,是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件。1(P336它既包括解决纠纷中所适用的由“形式法”所规定的一切程序,如诉讼程序、仲裁程序、行政复议程序等,也包括实体法中所规定的一切程序,如合同订立的程序、合同解决的程序、行政行为所遵循的程序等。2(P3从某种意义上说,对程序精确的设计和恰当地遵循可以规避实体公正无法实现的麻烦,一切实体上的弊端最终都可以在程序上得到解决。只有通过程序的公开和公正才能保障实体法的公平与民主。王名扬先生曾论述:“从抽象的观点来说,实体法是

3、基础,处于首要地位。程序法是执行,处于次要地位。然而从实际的观点来说,程序法的重要性超过实体法,法律的生命在于执行。一个健全的法律,如果使用武断的专横的程序去执行,不能发生良好的效果。一个不良的法律,如果用一个健全的程序去执行,可以限制或削弱法律的不良效果。”2004年3月22日,国务院印发了全面推进依法行政实施纲要,确立了建立法治政府的目标。纲要要求,各级行政机关实施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。纲要中第一次把程序正当原则放到一个前所未有的高度,肯定了行政程序在依法行政中的地位,对我国行政法治的发展有着重大意义。一程序正当原则的演变在行政法领域,对

4、程序正当原则影响最大的是英国“自然公正原则”和美国的“正当程序原则”,这也是因为英美法系国家一直认为程序正义重于实体正义的缘故。英国的自然公正原则起源于自然法理念。自然公正原则经过长期的发展成为整个法律体系的基本原则之一,并不仅仅适用于行政法领域。自然公正原则主要包括两个含义:1,公平听证规则,即任何一方的诉词都被听取,每一个人都要听取对方的意见,都有为自己辩护的权利,2,避免偏私原则,即任何人不能自己审理自己或与自己有利害关系的案件。这一原则最初适用于司法领域,经过长期的历史发展,政府权力的扩大,自由裁量权的大量运用,自然收稿日期:2005-12-18作者简介:张婧(1982-,湖南永州人,

5、中南民族大学宪法与行政法学专业硕士研究生。公正原则开始涉足行政法领域,要求行政机关在行使行政权力时也要保持最低限度的公正。伴随着英国对美洲的殖民运动,自然公正原则也传到了美国,并且在美国进一步发展成为正当程序原则。美国的正当程序原则完全代替了自然公正的概念,并突破了自然公正原则仅仅作为一个程序性规则的性质,赋予正当程序实体性和程序性两方面的内容。1791年,作为宪法修正案的权利法案在第5条规定:“非经正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”把正当程序原则作为一项宪法性原则在美国得以确立。1946年联邦行政程序法的颁布标志着正当程序原则在美国行政法领域的确立。它不仅统一了联邦行政机关的行政

6、程序,还为联邦机关规定了最低的程序公正要求,不仅充分体现了宪法上之正当法律程序精神,而且直接形成了美国行政法上的正当法律程序原则,即行政正当程序原则。二程序正当原则对依法行政的意义(一程序正当原则有利于保障人权,促进民主发展和法治进程。3法治社会的重要宗旨就是保护人权。虽然宪法和其他实体法都是保障人权的重要力量,但要使人权保护的实体法真正发挥作用,更多要依赖于程序法的力量。重视程序法建设,用程序限制的规范公权力,才能切实保障公民基本权利。依行政程序办事,意味着无论是行政主体还是行政相对人,在进行行政活动中必须遵守预定的行政程序,任何违反法定行政程序的行为,都将产生对行为人不利的法律后果。依程序

7、法办事是尊重相对人人格、人权,体现政府公正形象,实现形式公正的保障。(二程序正当原则才能保证正当有序的政府运作。行政主体是天生的强势主体。行政行为本身的性质要求行政机关主动参与到社会生活的各个领域,行政主体在实施行政行为时具有相当大的权力,而且是拥有自由裁量权的权力。美国著名的行政法学者KC戴维斯曾经指出,在行政活动过程中,行政机关所拥有的自由裁量权可以说是无所不在的。只要有自由裁量权的存在和行使,就有产生恣意的可能性。行政权力在行使的过程中不可避免的就会有扩张和滥用的倾向,出现偏私、滥权、腐败等现象。这些都是实体法中无法解决的问题。虽然可以行政复议和行政诉讼的方式进行救济。但是救济是事后的救

8、济,违法现象发生后的纠正。事先的防范、真正的制约唯有通过公正规范的行政程序来实现。行政程序法要求政府依照法定程序行使行政职能,最大限度的避免一些偏私、腐败、175滥权等由行政权的无限扩张所带来的副面效果,力求政府在运作中达到最佳效果。(三程序正当原则是体现当代行政行为效率要求的保障。行政效率是行政权的生命。在当下经济飞速发展、公共事物繁杂的情况下,效率是行政法治追求的核心价值。因为行政行为的主动性和时效性都意味着行政主体在作出行政行为时,不能像其他国家机关那样,如司法机关那样慢条斯理的处理案件。在行政领域,公正与效率是并重的,某种意义上,效率优于公正,没有效率的公正就是虚假的公正,暂时的公正,

9、不可能实现的公正。然而重视效率就必须通过行政程序规则来保障行政权的高速有序运转。三程序正当原则的内涵所谓程序正当,蕴涵了“最低限度公正”这一程序正义基本理念,就是指行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。从正当程序的适用看,法院并没有明确指出正当程序要求行政机关以何种程序行使权力,但指出如果程序不能满足“某种标准”,就是不可接受的。4( P455“最低限度的公正”体现着一种理念:某些程序要素对于一个法律过程来说是最基本的、不可缺少、不可放弃的,否则不论该程序的其他方面如何,人们都可以感受到程序是不公正和不可接受的。5对于行政程序具体来讲,主要包括以下几个要素:(一无偏私的对待当事人。行政

10、主体在行使行政权力的程序中,应当在当事人之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位,不得受到各种利益或偏私的影响。这是中立性原则在行政程序中的具体体现。1与做出的行政行为没有利益牵连,要求行政主体及其行政人员和行政人员的亲属,与所做出的行政行为没有利益上的牵连。一般认为,这里的利益牵连不仅仅指财产上的物质利益,也包括精神利益和感情利益。2做出的行政行为不得包含个人偏见。行政主体在做出行政行为的过程中不得参杂自己的喜好和偏见,不得偏袒任何一方相对人。不得以自己的主观判断来强加给相对人。(二行政参与原则。相对人的程序性权利是否在行政程序中受到承认和保障,这是行政程序正当与否的前提,是行政程序正当与否的

11、最好标准。行政参与原则要求与行政行为有利害关系的相对人有权参加行政权力的运行过程,表达自己的意见并对该行政行为的做出发挥有效作用。行政参与原则的核心是公平听证,行政主体在做出任何对相对人不利的行政行为时,行政相对人有权提出意见,声辩自己的主张,同时行政主体要听取该意见,并在做出决定时合理进行采纳、参考。(三行政公开原则。行政行为的做出要透明化,每一阶段和每一步骤都应以相对人和社会看得见的方式进行。具体来讲包括:事前公开,事中公开,事后公开。事前公开是指,行政主体做出行政行为的有关法律、法规、规章等一切依据,在做出行政行为之前,就要向公众公开,以便相对人知晓。事中公开是指,行政主体应当将做出行政

12、行为的过程和有关事项向相对人和公众公开,以便指导相对人参与。事后公开是指,行政主体要及时将做出行政行为的决定以法定的形式向相对人公开,有必要的还要向社会公开。四完善程序正当原则的几点构想(一提高行政人员的法治素养,加强行政人员的程序意识。长期以来,我国行政领域也长期被一种法律实用主义所占领,行政人员的程序观念相当薄弱,只要认为自己做出的行政行为的内容是有上级领导“指示”的、是符合实体法的、有利于稳定行政秩序的就是正当的。同时还有一些行政人员本身欠缺一定的法律素养,认为行政行为就是简单的行政命令和行政手段,在行使行政权力时不重视相对人的权利。这些传统的观念和意识导致在行使行政职权的过程中,不仅忽

13、视了程序正当的价值,更缺乏对行政相对人的尊重和对相对方合法利益的保护。因此,在依法行政进程中,行政人员,不管是行政立法人员还是行政执法人员,都要转变观念,增强行政人员的现代程序意识,不断提高对行政程序的认识水平,真正理解行政程序的完整含义。树立“程序正当的权力才是正当权力”的观念,在行使行政行为过程中,坚持实体与程序并重。不断提高行政行为规范化程度,提高依法行政的总体水平,构建法治政府。(二制定一部统一的行政程序法。我国在短短的20年行政法制进程中,在各个领域出台了大量而细致的行政法规和行政规章,行政复议法和行政诉讼法的相继颁布代表着行政救济法的完善,近年来也相继制定了行政处罚法、行政复议法、

14、行政许可法等单部行政程序法规,但是因为没有统一的行政程序法,很多行政行为的程序没有统一的标准,甚至各法规之间对一些行政程序的规定有冲突,还有一部分的行政行为“无程序可依”,处于立法空白状态,导致在行使行政权力时,大量的行政行为不规范,违法、侵权、滥权、腐败就难以避免。有的情况下,行政程序的缺失还会导致行政实体法和行政救济法无用武之地。如今,制定一部统一的行政程序法在我国法律界已达成共识。理论界对如何制定行政程序法众说纷纭,大部分认为行政程序立法的指导应当“权利和效率并重”,既要保障行政相对人的程序性权利,又要提高行政效率。当然,制定行政程序法是一件相当复杂困难的工作,因为行政规章的庞大繁多,行政行为的广泛细致,行政机关之间的权力分配,要协调这么多的矛盾冲突,行政程序立法之路任重道远。(三在公民中加强法制宣传,营造依法行政的氛围。由于历史传统原因,公民的程序意识更是淡薄。长期的行政管理模式,公民一直处于被管理的角色,对国家机关的权力“神化”了,认为行政机关的命令就是不可违抗的。对于行政行为的程序更是一无所知。因此,要坚持程序正当原则就要让公民意识到在行政活动中,行政相对人不仅具有实体权利,更有保障其合法权益的程序性权利。让公民知道,程序的法定才是保障其正当权益和规范行政行为的最有效的途径。同时,在行政活动过程中,做到行政公开,行政公正,通过开听政会、开展“窗口式服务”等让公民主动