农民群体分化情况下农村社会养老保险制度创新初探-

1、作者简介:李烨红(1970,女,湖北第二师范学院副教授。基金项目:湖北省教育厅人文社会科学研究项目“完善湖北农村社会养老保险制度的可行性研究”的阶段性研究成果。项目编号:2007y178随着农村经济的发展和社会转型,我国农民群体出现了分化。然而,我国现行农村社会养老保险仍然沿用改革开放初期以发达地区为试点形成的模式,这种单一模式已经不能适应当前农民群体分化的现实,致使农村社会养老保险面临着巨大压力。构建一个既有统一制度框架,又能适应农民群体分化特征的新型农村社会养老保险制度,已是当务之急。一、农民群体分化现状1.农业劳动者或纯农民。指生活在农村、纯粹从事农业生产、主要靠农业获取收入的人群。在工

2、业化、城镇化和现代化的过程中,这一阶层在不断缩小。1978年全国从事农、林、牧、渔业生产的从业人员为28318万人,占农村从业人员的70.53%:1988年为59.35%,2000年仅为46.88%。由于农业收入相对较低以及城市生活的影响,年轻和文化水平较高的农民的非农转化趋势日益明显,外出流动人员的平均年龄为33.4岁,初中学历以上者的占比为59.5%。留在农村务农的往往是一些文化水平低、年龄较大的农民,这一群体无论从经济收入还是从社会地位来看都属于“弱势群体”。2.农民工。是指户籍仍在农村但已经完全脱离或基本脱离传统农业生产活动,在城镇务工的一类社会群体。1988年,外出就业的农村劳动力已

3、经超过2000万人,而到2002年,进城务工的农村劳动力接近1.18亿人,增长速度非常快。农民工群体本身构成比较复杂,根据他们的城市化和流动性的程度基本上可分为两类。一类是少量的完全市民化、有固定工作和固定住所的农民工,这部分农民的收入水平和生活状态在农民群体中大体属于中上水平。另一类是大量的无相对稳定的住所且无稳定职业的农民工。他们的流动性很强。他们往往从事低级的体力劳动,收入和待遇都较低,其经济水平和生活状态大体属于中下水平。3.经营型农民。主要包括个体工商户和私营企业主。这部分群体改革开放以来发展很快。1989年农村个体工商业户数为878万户,1994年达到1467万户,1998年为19

4、43万户。而根据国家工商行政管理总局和国家统计局的统计资料,到2001年底,全国登记的私营企业已达202.85万户,其中农村78.89万户。经营型农民也有很高的流动性,他们根据各种投资机会和业务经营的需要,在全国各地从事加工、贸易、服务业等各种经营活动。他们虽然也离开了土地,但不是为别人打工。他们之间的收入水平和社会地位差异很大,但是总体而言比农民工阶层要好得多,甚至超过一些城镇的中下层居民。4.失地农民。土地是农民的命根子,是维持家庭生计的可靠和稳定的收入来源。然而随着我国许多地区城市化和工业化的发展,近年来大量的农用土地被征用,出现了大批的失地农民。据统计,我国失地农民总数已超过4000万

5、人,并仍在以每年约200万人的速度递增。一旦土地被部分或全部征用,农民就要重新考虑就业、社会保障等问题,生计也势必受到影响。虽然不乏创业成功者,但当征地补偿金开销完李烨红(湖北第二师范学院,湖北武汉430079摘要:伴随着农村经济发展和社会转型,我国农民群体逐渐分化,对农村社会养老保险制度设计提出了水平多层次、缴费灵活性和制度衔接性的新要求。我国现行农村社会养老保险仍然沿用改革开放初期以发达地区为试点形成的模式,这种单一模式已经不能适应当前农民群体分化的现实,致使农村社会养老保险面临着巨大压力。构建一个既有统一制度框架,又能适应农民群体分化特征的新型农村社会养老保险制度,已是当务之急。关键词:

6、农村社会养老保险;农民群体分化;制度创新中图分类号:F323.89文献标识码:A文章编号:1003-8477(200903-0065-03农民群体分化情况下农村社会养老保险制度创新初探湖北社会科学2009年第3期·65·后,相当多的失地农民就处在失业状态下,由于制度性障碍和农民经济承担能力,失地农民参加养老保险率较低,不能享受失业、退休、医疗保障,造成大批“种田无地,就业无岗,低保无份”的三无农民。如果处理不好,他们将成为新的社会不稳定因素。二、农民群体分化对农村社会养老保险制度的新要求1.新型农村社会养老保险制度构建要考虑保险层次与形式的多样性。这是由农民群体的多样性决定

7、的。农村社会养老保险制度设计的层次与形式要与不同农民群体的不同经济状况、生活质量和生活方式相吻合,避免造成农民养老保险个性化需求的障碍。大多数的纯农民属于低收入和贫困阶层,而且其中相当一部分是年老体弱者,其用于养老的积蓄极其有限,因此急需社会养老保障。他们的保障需求是“双低型”的:保费缴纳金额低,保障水平也低。乡镇企业农民工和进城农民工的总体收入水平比纯农民要高一些,但是由于子女教育、家庭建设和医疗等一些大额支出的存在,剩余储蓄并不足以“自保养老”。因此,其对参加社会养老保险有着迫切的需求,保费缴纳能力和保险水平也比纯农民高。经营型农民的主要收入来自于各种经营活动,总体收入和生活水平较高,对未

8、来的养老保障水平要求也较高。由于目前在许多地区还未开展农民养老保险,或者是虽然已开展但是保险金水平过低,导致许多经营型农民对参加社会养老保险重视不够、积极性不高。失地农民失去了土地这一项天然的长期保障,而且由于长期生命周期中的消费行为和收入的不稳定性,其获得的一次性货币补偿和实物补偿起不到长期的养老保障作用,加之这部分农民家庭往往还需要用土地补偿金进行创业或家庭建设,导致他们有参保意愿但是保费缴纳能力不是很高。因此,面对不同群体对养老保险的差异化要求,在交费费率一致的情况下,应该允许筹资方式、缴费标准、保障水平有所差别,以扩大社会养老保险的兼容性,吸引不同群体农民参与,从而提高农村社会养老保险

9、的覆盖面。2.新型农村社会养老保险制度的保费缴纳应具有一定的灵活性。这是由群体分化后农民收入的不稳定性决定的。如果刻板地实行固定缴费时间、交费数额和缴费方式,当农民面临着职业转换和收入变动时将无法保持账户的存续性,因此在保费缴纳上应具有一定的灵活性。允许农民根据家庭的收入状况和集体单位的承受能力缴纳数量不等的保险费,缴费标准可以按照参保人的承受能力自行选择。保费缴纳的时间可以按月缴纳,也可按年缴纳,也可以在一定期限内补缴。缴费方式也可以灵活变通,如纯农民可实行现金加农产品缴费。如果农民以向国家农村社会养老保险制度上缴农产品来尽自己的保险义务,负担会大大降低,参保积极性也会适度提高。3.新型农村

10、社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性和统一性。这是伴随着群体分化的农民的频繁迁移决定的。针对不同对象开办的养老保险方式固然可以满足不同农民群体的特定要求,但是这种人为的制度分割也带来了很多问题。在目前我国养老保险统筹地区分割的情况下,参保对象的流动性势必带来养老保险账户的不断更替,要经常从一个地区的账户中退出再加入到另一个地区的养老账户中去,会给参保对象带来不必要的账户转换成本,而且还会损失统筹账户的利益。因此,新型农村社会养老保险制度,一方面应考虑农民中不同职业群体和不同收入水平的家庭需要,建立起不同需求层次的养老保险模式;另一方面,还要考虑制度的整体性和长期发展的统一性,防止新型

11、农村社会养老保险制度“碎片化”。应打通各类不同层次养老保险制度之间的转换渠道,设计出有效的“接口”,以利于各类养老保险关系转移和将来融合为统一的养老保险体系。三、农民群体分化情况下的农村社会养老保险制度设计1.实行低统一的“双账户型”农村社会养老保险模式。所谓低统一,就是全国的农村基本养老保险制度在基金构成、保险给付等方面实现一定程度的统一。养老基金由个人账户和基础养老金账户共同构成。以省级为单位进行统筹与管理,保险对象为农村全部劳动力。保险给付原则和给付条件以及养老保险基金政府配套补贴由国家统一规定。但是与此同时,对农民社会养老保险的实际保障水平不作统一要求,允许各地按照社会保险给付原则和权

12、利与义务对等原则支付保险金。养老金给付标准也由各统筹单位自行规定,但不得低于当地最低生活保障制度规定的标准。“双账户”模式是低统一的主要体现,与过去的农村养老保险中单一的个人账户模式也有很大不同,体现了社会基本保险“互助共济”和“个人责任”的双重特性。具体设计如下:(1在基础养老金账户部分实行财政补贴下的基金现收现付制。基础养老金账户体现了社会养老保险的社会互济的色彩,能实现收入的代际转移和代内再分配,所以要采取“现收现付”模式。在保费的筹集上,遵循有限财政责任原则,基金由国家财政统一安排,各地采取统一标准,中央财政在进一步加大对新型农村社会养老保险投入的同时,应调整财政支农资金的支出结构,将

13、部分扶贫和补贴资金直接用于农保制度建设,引导、扶持和激励农民参保。而对于各级政府来说,为特定对象所承担的保费是一种财政转移支付,在农民养老保险方面,各级政府给予的财政补贴多少、补贴给哪些对象应该在国家的统一规范和协调下,根据当地的经济发展水平和农村社会养老保险具体实施办法来统一实施。考虑到农民群体的总体缴费能力、基础养老金账户门槛较低,养老金的给付也比较低,可以参照当地居民生活标准的下端,定位于维持最低生活水平的基本保障作用。(2在个人账户部分实行基金完全积累制。个人账户采取完全积累制,以实现个人收入的跨时再分配。个人账户一般由个人缴费和集体补助组成。国家可根据农民人均纯收入水平设定个人缴费的

14、参考标准,在规定了最低缴费额和最长缴费时间等基本前提下,允许参保人根据自己的收入情况选择多缴或少缴,也允许缴费来源的多元化。与现今的城镇养老保险制度不同,集体补助部分的缴费也纳入个人账户,为的是提高农民参保的积极性及其保障水平。·66·应根据各地区的经济发展水平确定不同的集体补助标准,按照农民个人账户缴纳的数量给予一定比例的补助,多缴多补,少缴少补,不缴不补,以体现农村社会养老保险制度的激励原则。在个人账户上,特定成员所享受的保险金给付和其所交纳的保费相关,体现了对养老保障的“个人责任”以及保障水平的多层次性和差异性。(3为便于衔接可进行基础养老金账户和个人账户的地域分离。

15、虽然农民群体的流动性比较强,但是他们的户籍所在地相对比较稳定,并且是行政管辖的主要依据。农民群体中的大部分人在老年后还要回归到原住地,即使有些人成为移民后,根据未来的户籍改革方向,其具有固定住所的地方也往往就是其户籍所在地。因此,养老金的领取固定在户籍所在地比较合理。基于此,可以考虑基础养老金账户和个人账户的地域分离,其中基础养老金账户应该以参保人的户籍所在地进行登记,而个人账户应该允许具有一定的流动性,随着参保人的工作地进行迁移,方便个人账户保费的缴纳和账户的存续性。但是到退休前应将个人账户转回到基础养老金账户所在地,当农民到达退休年龄后,由其户籍所在的养老保障机构按照两个账户(基础养老金账

16、户和个人账户的计发标准来发放养老保险金。这样既实现了养老账户的流动性,又方便了养老金的统一发放,使流动型农民的养老账户能够低成本地在各个地域的养老保险制度之间进行转换和衔接。2.低统一基础上不同农民群体社会养老保险模式设计的差异性。(1纯农民的社会养老保险模式。纯农民从事的是关系国计民生的产业,收入相对低下,风险意识较差,所以政府要更加关注其养老问题。对于他们来说,大账户、小统筹的基本养老保险模式比较适合,承担保费的主体有国家、集体和个人。个人和集体资金部分全部计入个人账户,政府补贴资金的一小部分也可计入个人账户,其余部分计入基础养老金账户,这样个人账户部分的筹资比例就比较高。这种设计是基于农

17、业劳动力流动时与相关制度衔接和保险关系迁移方便考虑的,也有助于调动农民参保积极性。可探索将国家粮食直接补贴等支农资金和县政府专项贴息资金作为农民参加养老保险的补贴。因为不同地区的集体经济发展程度不同,保费承担能力也不相同,所以不能采取强制措施,而应该鼓励有条件的集体经济为所在社区农民缴纳保费,并给予政策上的优惠(例如保费部分可以作为税前列支。同时,可拓展纯农民个人账户的发展功能,加强农村金融体系创新,允许参保人以保险证质押贷款的方式,解决其面临的生产和生活的困难,这有利于调动纯农户参保的积极性并保持个人账户的稳定性。(2农民工的社会养老保险模式。对有稳定工作和在城镇有固定住所的农民工,笔者建议

18、将其纳入城镇居民养老保险体系,一切按照城镇居民养老保险办法管理。对无稳定工作和固定住所的农民工,鉴于他们的收入较低且不稳定,建议构建“弹性账户和激励账户相结合”的社会养老保险模式。其中弹性账户由个人账户和基础养老金账户组成,缴费阶段为累计满15年,激励账户属于个人账户,在弹性账户缴费阶段结束后才进入激励账户。所谓弹性账户是指在总缴费比例不变的前提下,根据农民工流动和缴费年限,定期地反向调整个人账户和统筹账户的缴费比例,确保农民工养老保险利益得到足够的保障。其中个人账户和统筹账户缴费比率的变动率根据相关因素确定。激励账户主要是为了调动农民工在缴费累计满15年后继续缴费的积极性和提高农民工的养老金水平而设计的,一般由企业和个人缴费组成,但缴费比例会比弹性账户缴费比例低。(3经营型农民的社会养老保险模式。目前经营型农民的养老保障主要还是靠自我储蓄和购买商业养老保险。但是考虑到其经营的风险性、收入的不稳定性和社会养老保险的公平性,也应将其逐步纳入农村社会养老保险大体系。其保费的承担主体是只有个人和国家,所以个人缴费比例较大,但由于有财政补贴形成的基础养老金账户,也可增强其参保积极性和参保意识。在此基础上也可考虑增加激励账户,以满足其高水平保障的需求。(4失地农民的社会养老保险模式。失地农民的养老保障也是近年来政府关注