城乡一体化解读

1、关于对乌海市委、政府关于加快推进城乡一体化发展意见的解读提纲2007年6月17日，市委、市政府组织召开了加快推进城乡一体化发展的动员大会。会议印发了乌海市委、政府关于加快推进城乡一体化发展的意见（乌党发【2009】8）（以下简称意见）。这是继2004年5月乌海市关于推进城乡一体化工作实施方案和2006年7月乌海市关于推进社会主义新农村建设加快城乡一体化发展的实施意见之后，市委、政府实践科学发展观，总结2004年以来城乡一体化建设经验，按照“转移、减少、集中、富裕”的方针，分析当前我市城乡一体化发展的形势和任务，结合乌海三次产业发展趋势和城乡经济社会、产业布局、人口状况，在推进城乡一体化发展关键

2、时期出台的科学举措。它是指导我市当前和今后城乡一体化建设的纲领性文件。意见在肯定2004年以来我市城乡一体化建设取得的初步成效的基础上，指出城乡一体化发展任务依然很重，必须采取更加有力的政策措施，全面推动城乡一体化发展再上一个新的台阶。意见从加快推进城乡一体化发展的指导思想、总体目标、基本原则，推进城乡规划一体化，推进城乡产业布局一体化，推进城乡就业和社会保障一体化，推进城乡基础设施建设一体化，推进城乡社会事业发展一体化，改革配套政策措施，切实加强城乡一体化工作的领导等八个方面，阐述了加快推进城乡一体化发展是市委政府的一项关系全市经济社会发展大局的重要任务和重大战略部署。2008年10月12日

3、，党的十七届三中全会在北京闭幕。全会审议通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，标志着我国农村改革站在了一个新的历史起点上。十七届三中全会的决定，承前启后，在继续强调发展现代农业、推进新农村建设的基础上，提出了“坚定不移加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标，由“城乡统筹”到“城乡一体化”，是对农村改革发展指导思想的重大突破，是一次历史性的跨越。在长江三角洲、京津塘、珠江三角洲和重庆、成都、武汉等改革试验区，城乡经济社会发展一体化的探索已经展开，重庆、成都等地已经取得重大成就。但从全国范围提出构建城乡一体化的新格局，预示着科学发展观理论的深化，预示着城乡统筹战略的提升，也预

4、示着工农业关系、城乡关系调整进入一个全新阶段，同时也表明了党对整体推进城乡现代化的信心和决心。城乡一体化是城市化发展的新的阶段，是随着生产力发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、互为资源、互为市场、互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革，不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。解决城乡区域结构矛盾的突破口在于城镇化。所谓的城镇化，就是指农村人口不断向

5、城镇转移，二、三产业不断向城镇集聚，从而使城镇数量增加、规模扩大的一个历史过程。城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。它一方面表现在人的地理位置的转移和职业的改变，以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面表现为城镇人口和城镇数量的增加，城镇规模的扩大以及城镇经济社会现代化和集约化程度的提高。城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农劳动力转变。农业人口转移，是实现城镇化的重点，解决这一问题根本出路在于推动

6、农村劳动力向非农产业转移。加快城镇化进程，必须广开生产门路，拓展就业空间，开辟多渠道转移途径，主要包括大力推进农业产业化进程，调整产业结构，大力发展具有带动作用的涉农民营企业，实现农村剩余劳动力在农业内部转移；加快城镇化进程，促进农村劳动力向城镇转移，健全和完善社会保障体系，使农村人口享有城市人口的各项待遇。2004年以来，我市在城乡一体化发展方面进行了积极有益的探索，取得了初步成效，在改变户籍二元结构等方面有突破性进展。主要开展了以下几个方面的工作：取消了城乡二元户籍制度，实现了城乡户籍管理一体化目标。集中换发了16483户、49473人农业人口户籍，并建立了原农业人口历史库。户籍制度改革使

7、农村人口转变为农区居民，在子女入学、参军，复转军人转业退伍、就业等方面享有城镇居民同等待遇。 出台了推进城乡一体化改革对农村贫困人口纳入城市低保的实施方案，农区3020户、5465人贫困人群纳入低保，标准也由180元提高到220元。实现了参加新型农区合作医疗的农区居民全部享受全市统一的居民基本医疗保险待遇，其个人缴费仍按国家新农合标准执行，差额部分由财政补齐的目标。农区参合人数达 38086 人，覆盖率为90.7%。实现了农区中小学生免除学杂费、住宿费、免费义务教育、免除低保家庭子女在高中阶段教育和市职业技术学院上学的学杂、住宿、教材费，发放住校生生活补助费的“四免一补”目标。 制定了关于农垦

8、企业基本养老保险若干问题的实施意见，积极探索了失地农区居民养老保险改革。农垦企业参保人数4246人，因征占用土地而失地的18户、25人农区居民参加养老保险。围绕“葡萄、蔬菜、肉禽蛋”产业发展，加大财政扶持力度，农业龙头企业从无到有，产业化协会、农经合作组织逐步建立，为我市农业现代化、规模化、集约化发展，奠定了良好的基础。目前，全市有农业企业 家，其中国家级龙头企业 家，自治区级 家，市级 家。2008年，农业企业投资规模达到9.6亿元，带动农区居民 人。2008年农区居民纯收入7475.66元，居自治区之首，高出全国农民纯收入2714.66元。从2004年开始，我们用了五年时间，坚持不懈地推进

9、城乡一体化发展，积累了比较丰富的实践经验，为今后五年城乡一体化发展再上新台阶创造了条件，打下了基础。但随着改革的深入推进，在转移农区人口、整合农区资源、推动农业产业化发展、扩大就业渠道、完善社会保障制度、富裕农区居民等方面，任务依然很重。推进城乡一体化再上新台阶，我们具有极佳的发展战略支撑，具有推进实施的坚实基础，具有前所未有的政策机遇，具有较强的经济综合实力。工业经济主导地位进一步提高，2008年，全市国民生产总值达到 亿元，财政收入达到 亿元，城镇居民可支配收入 元，农区居民纯收入 元。二产业占国民经济的 %，一产业的比重仅占 %。随着工业化、城市化水平的不断提高，城市的集聚力、辐射力、经

10、济实力和财政综合调控能力显著提高，具有较强的以城带乡、城市融合农村、二、三产业融合一产业、实现城乡一体化的能力。我市的农业人口有31633人，仅占全市人口的 %，以城市人口所占比例为主要指标的城市化水平已达到 %。随着近年来工业经济迅猛发展和城市化建设力度加大，二、三产业吸纳农区劳动力的能力进一步增强，农区居民离土经营、进城务工、就业、定居人数大幅增加，从事农业生产的劳动力明显趋少，2008年仅为18740人。随着教育资源的优化整合和农区居民收入的增加，农区绝大部分学龄人群在城市就读，真正在农区守家在地的为数不多。由此可见，我们完全具备了农区居民向城镇转移、耕地向规模经营集中的现实条件。加快推

11、进城乡一体化发展既是市委、政府的重大战略部署，也是我市经济社会发展的必然选择。基于这样的考虑，市委政府制定出台了关于加快推进城乡一体化发展的意见，纵观意见，主要有以下几个方面的特点：一、科学发展观统领全局。以人为本是科学发展观的核心。坚持以人为本，与我们党提出的始终代表中国最广大人民的根本利益是完全一致的，与我们党全心全意为人民服务的宗旨和立党为公、执政为民的本质要求是完全一致的。加快推进城乡一体化的发展，根本目的就是使农区居民富裕起来，与城镇居民共享工业文明带来的成果，出发点和落脚点都是为了实现农区居民的根本利益，是以人为本的具体体现。全面协调可持续发展是科学发展观的基本要求，统筹城乡发展是

12、其重要组成部分，是在加快推进城乡一体化发展中贯彻落实科学发展观的切入点和现实途径。坚持统筹城乡建设及发展，全面推进城乡一体化，最终形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、居民收入水平、社会管理一体化新格局，是我市城乡一体发展的基本原则。从我市实际情况来看，农区居民纯收入已居自治区首位，达到7475元，但与我市同期城镇居民可支配收入 元相比，差距较大。再从住房、公共服务、社会保障角度看，反差更加明显。虽然农区人口较少，农业产业比重仅占 %，但它是经济社会全面发展不可或缺的部分。市委、政府提出坚定不移地加快推进城乡一体化发展，实现意见中规划的到2014年城乡一体化发展的总目标，正

13、是实现以科学发展观统领经济社会全面可持续发展有效途径。二、“转移、减少、集中、富裕”方针贯穿始终。“转移、减少、集中、富裕”是贯彻落实科学发展观、结合我市城乡实际提出的加快推进城乡一体化发展的工作方针，“八字方针”简洁明了、内涵深刻、相互联系，揭示了我市加快推进城乡一体化发展的必然途径、重要举措和最终目的。通过农区人口向城镇和新型社区转移，通过土地流转形成农区耕地向龙头企业、经营大户转移，逐步减少农区人口，减少农业从业人数，使农区居民向城区和规划的新型社区集中，农业产业规模化、集约化发展，实现城镇、农区居民有机融合、共同富裕。不言而喻，农区人口向城区和新型社区转移，是我市加快推进城乡一体化发展

14、的关键环节，围绕这个关键环节，必须尽快完善诸如社会保障、培训就业、安居住房、公共服务等配套政策和措施，使农区居民深切感受到转移给他们带来的切身利益，感受到转移后没有后顾之忧，从而主动融入城乡一体发展。意见从总体目标、基本原则到城乡规划、产业布局，从城乡就业和社会保障，从基础设施建设到社会事业发展，都充分体现了“八字方针”。三、定位准确，规划科学。政府规划推动市场配置资源，是我市推进城乡一体化发展的工作特色，城乡一体化发展，必然首先要有定位，其次是科学规划，然后是资源配置方式和机制的选择。关于定位，意见明确提出，“按照市委政府转移、减少、集中、富裕的方针，着眼于城乡差别，突出加快城乡一体化进程这

15、条主线，以一个统筹、两个集中、三个合作、四个保障为重点，配套政策措施，推进一产和二三产业相融互促，实现城乡发展一体化”。基于这一定位，着眼城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总体规划和城市总规修编，明确分区功能定位和产业发展重点，规划在五年内基本形成以三个城区为重点，五个新兴社区为依托的城乡一体化发展格局，整合农区现有资源，土地实现规模经营，耕地面积保持在8.5万亩，农业生产人口通过转移减少到8000人左右。围绕生态、高效、特色、精品的目标，进一步调整优化农业产业布局，以葡萄、蔬菜两大产业为主导，进一步扩大设施农业发展规模，适度发展规模养殖、苗木花卉产业。到规划期末，蔬菜种植面积4

16、万亩，葡萄种植面积3.5万亩。四、目标明确，催人奋进。意见对总体目标和阶段性目标作了清晰地描述：“到2012年，在全市经济继续保持平稳增长的基础上，一、二、三次产业相融互促，城乡居民人均可支配收入大幅增长，收入水平基本一致，基本消除城乡差别，城乡社会保障基本全覆盖。到2014年，农业人口保持在8000人左右，农区新型社区基础设施配套，农区纳入城市化管理，实现生产发展、生活富裕、生态良好、人际关系和睦、服务完善、管理有序的城乡一体化发展目标”。意见对全市村（居）进行行政区域布局调整，2009年，将现有的54个行政村整合减少为17个，到2014年，最终整合为5个新型社区。作为实现行政区域优化整合和

17、人口转移、集中的重要手段，意见对农区劳动力培训转移提出了明确的目标，到2012年，全市农区劳动力培训率达到80%，其中转移的农区劳动力培训率达到100%；农区劳动力转移就业人数达到7000人。以保护优化环境、改善生产生活条件为目的，意见进一步明确了生态环境治理的目标，提出到2012年，建城区绿化覆盖率达到35%，全市森林覆盖率达到25%。总体目标是振奋人心的，实现总体目标，我市城乡一体化建设就有了一个质的飞跃、历史性的跨越，我们必须对现在的状况和未来的发展有清醒地认识，在提升农区居民收入水平、转移减少农业人口两项重点目标任务上强力推进，才能确保总体目标实现。五年的总体目标，分两个阶段实施，必须

18、制定每一个阶段的工作规划和具体工作措施，明确年度任务，细化分解各项指标，并将其纳入全市和各区经济社会发展总体框架，摆在重要议事日程。五、加快农业产业化发展，推进产业融合。大力扶持发展现代农业，依托农业集中发展区域，深化农业结构调整，围绕生态、高效、特色、精品目标，进一步扩大设施农业发展规模，着力发展质量效益为导向的现代农业示范区，引导专业大户、农业龙头企业，专业合作组织兴建具有一定规模的现代农业园区；开展农业产业化经营，鼓励发展无公害、绿色食品，培养和创建有机品牌；坚持以“蔬菜、葡萄”两大产业为主导，适度发展规模养殖和花卉苗木。作为我市城乡一体化配套政策之一的乌海市城乡一体化及农业产业化奖励补

19、贴政策，对围绕主导产业、实施规模经营的农业龙头企业、专业合作组织、专业大户进一步加大了奖励补贴力度，各级财政都要设立农业企业发展资金，专项用于扶持现代农业园区的基础设施建设和科技推广。如新建乌海农业科技示范园区，市财政专项用于基础设施建设1000万元，等等。推动农区土地集约开发，在平等协商、依法自愿有偿的原则下，鼓励土地承包经营权依法流转，使农区耕地向农业龙头企业、经营大户集中，促进农业生产规模化发展。要进一步规范农区土地承包经营权流转，着力推动家庭承包经营向采用先进科技和先进生产方式转变，引导农区居民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。建立健全土地承包经营权流转工作机

20、构和服务体系，打造市、区、镇、村四级流转服务平台，健全各项制度，规范土地流转合同管理，调解土地流转纠纷。建立经营主体资格审查机制，加强对承包土地经营主体资质、经营能力、履约实力以及经营项目的审查。完善鼓励流转的财政扶持机制。乌海市城乡一体化及农业产业化奖励补贴政策对土地流转面积在300亩以上，流转期限在10年以上的，给予受让方一次性每亩200元补贴。提高农业社会化服务水平。建立多层次、多功能的农业社会化服务体系，强化农业技术推广公益性服务。引导民间资本和金融资本投入农产品加工业。大力发展农产品连锁超市、配送经营、网上采购等现代流通方式，拓展农产品市场流通渠道。建立最严格的食品生产和市场准入标准

21、，实施从田间地头、生产车间到市场流通再到餐桌的全过程质量监控。加大动植物疫病防控投入，完善机制。推动信息兴农工程建设，构建适应我市现代化农业发展的信息服务体系。坚持“一、二、三产业互动、城乡经济相融”原则，促进协调发展。2008年我市三次产业之比为： ： ： ，我市农业比重虽然小，但农产品极具特色。乌海葡萄被评为中华名果，并获国家首批地理标志认证；葡萄企业发展迅猛，并逐步形成品牌，已初步形成了横跨三次产业的完整产业链条，下一步要努力将其打造成为具有观赏、采摘、贮运、酿造，鲜食与制酒，生态建设与旅游观光并举，三次产业有机相融的现代产业。我市农业是典型的城郊型农业，近郊农业与三产业结合已有一定基础

22、，我们要稳定蔬菜、葡萄主导产业，改造提升设施种植，推动花卉、苗木产业发展，把近郊农业改造成为具有庄园风格、农家餐饮休闲娱乐、采摘观光等功能的产业，丰富城区及周边地区人们假日和业余生活。为推动产业融合发展，市区两级财政出资1000万元，提升改造团结新村，目前，海勃湾区正在设计总体方案。产业融合发展必须坚持政府引导推动、市场配置资源的原则，把规划区内农区居民增收致富的功能和基层政府有效服务结合起来，催生众多龙头企业、农产品流通组织和农区居民家庭实体。如汉森葡萄酒业集团公司、云飞农业种养科技公司、佳奇果品公司、郭金奎瓜果蔬菜专业合作社等，就是在企业融合发展中逐步成长起来的典型。六、制度创新，政策配套城乡一体化的要旨在于让一切生产要素，尤其是劳动力，都可以按照人本的思想和逐利的原则，在增长和发展的过程中流动起来，可以在资本的