议程备选方案与公共政策书评

1、议程、备选方案与公共政策（第二版）读书报告议程、备选方案与公共政策是美国著名政策科学家和政治学家约翰W金登的代表作之一，也是公共政策领域的一本权威著作。本书体现了金登教授与众不同的研究方法，通过广泛深入的调查访谈获取大量可信度高的一手资料，再用形象生动的笔触将公共政策过程即问题的提出、备选方案的产生以及议程的建立呈现在读者面前。该书的出版填补了公共政策研究领域著作对公共政策形成过程中内在机理缺乏实证分析的空白，故被誉为“公共政策研究的不朽之作”。一、 作者简介约翰W金登（John W.Kingdon），美国著名的政策科学家和政治学家，师从美国公共行政学、政策科学和政治学领域的大师级学者艾伦威尔

2、达夫斯基（Aaron Wildavsky）,颇得其真传。1965年在威斯康星大学获博士学位，之后曾任密歇根大学政治学系教授，现任该校荣誉教授。金登教授学识渊博、著述甚丰，除著有议程、被选方案与公共政策外，还撰有国会议员的投票决策（第3版，1989）和异常的美国（1999）等多部在美国学界和政界具有广泛影响的著作。二、 内容概述公共政策领域的研究一般倾向于两方面，即公共政策的制定和执行，本书研究的正是前者。与其他著作充斥着停留在表层的概念解释不同，议程、备选方案与公共政策体现了作者独树一帜的研究理念和方法。金登教授所依据的是与高层决策者进行的247次深入访谈，涉及保健组织、国民健康保险、水路用户

3、收费，以及放松航空、铁路和公路货运规制等方面，论据之充足和全面，大大增加了本书中理论的说服力。既然本书研究的是公共政策产生的过程，自然会涉及到对决策过程中参与者的讨论。而针对问题出现、议程建立、政策产生三方面又分别从不同参与者行政当局（包括总统本人、总统办事员、政治任命官、国会）、利益集团、学者或研究咨询人员、媒体、竞选者以及政党的角度出发，分析了不同角色在不同阶段发挥作用的方式以及产生影响的大小。除了参与者，公共政策的制定还有另一重要元素：支配决策系统的“过程”。而贯穿整个政策制定过程的，是被金登教授形象比作“溪流”的三个问题，即“问题是如何引起政府官员关注的？”、“政府议程是如何建立的？”

4、、“备选方案是怎样产生的？”，简而言之便是“问题溪流”、“政治溪流”和“政策溪流”。三条溪流相互独立，并且它们各自都是按照自己的动态特性和规律发展，当“政策之窗”参与者们提出政策建议的最恰当机会打开时，三条溪流两两交汇或者全部结合，从而导致政策的最终产生或者是变化。而“三条溪流”理论，也是作者金登教授想要向读者灌输的新的概念，书中确凿的案例和详尽的阐述，都为这个理论提供强有力佐证。三、 观点阐述公共政策过程在本书的一开始，金登教授便为后续研究做出了一些概念性的铺垫。化繁为简，公共政策制定可以被视为一套过程：议程的建立；对一些从中做出选择的备选方案的阐明；对众多备选方案做出权威性选择；决策的执行

5、。本书主要探讨的是前两个过程，即：议程的建立把可能引起政府官员以及与其密切相关的政府外人员注意的一堆问题的范围缩小至他们实际上的确关注的那组问题的编目上，通俗地讲便是“为什么参与者关注这些问题却忽略其他问题？”。备选方案的阐明：从范围上把一大批可能的备选方案缩小到实际上要从中进行选择的那一批备选方案，换句话说是“为什么有些备选方案受到重视而其他方案却遭到忽略？”这两个问题的答案，也就是本书想要向读者传达的思想所在参与者影响议程的动机以及不同角色对议程影响程度、参与者影响议程和备选方案的手段和过程。在对这两个问题的探究中我们会发现，原来议程的进行、备选方案的诞生并不像我们传统观念中是通过理性决策

6、方式完成的，而是众多立场不一的主观与不断变化的客观相碰撞产生出的火花，其复杂程度令人沉醉。参与者每一种参与者都与议程全程息息相关，只是不同角色所作用的阶段不同、手段不一。正所谓“术业有专攻”，参与者们通常只会将精力投放在某一过程或某几个阶段，不存在一个角色在议程始终都扮演着极其重要的主导地位，也没有一块领域是专属于某一种参与者的。例如：政策不一定是分析人员和专家的专有领地，部分政治家和利益集团也会涉足其中，但相比其他角色而言，学者们会更多参与的是政策形成过程。另外，每一种角色参与议程充当的并不一定是积极的促进因素，也可能发挥的是制约作用。其实在我看来，促进和制约仅仅是相对而言的概念：作为一种促

7、进因素，参与者会使出浑身解数将某一问题或备选方案推到议程中醒目的位置，使其能够得到更加积极的考虑。相反，当某一问题或方案与参与者所代表的利益相抵触，那么他们也会抑制其受到重视，其本质还是使自己所关注的上升为公众所关注的内容而已。对于参与者种类的划分有很多，比如政府内和政府外参与者、可见的和潜在的参与者等等，而我比较倾向于从参与者影响到的议程阶段入手，这样可以更加直接地看出不同角色发挥的不同作用以及发挥作用的方式：作用于议程建立的参与者总统总统不仅能够单独建立行政部门内部的议程，而且还能单独建立国会以及政府外部人员议程。他能够支配性地将某个问题推上最为重要的位置，但是却无法决定备选方案的选择，同

8、时也不能够决定最终决策的结果。但尽管如此，总体对于议程的建立还是相当重要的一股力量。政治任命官与传统观念中认为政治任命官作为行政机构的俘虏、作用不如职业文官不同，金登教授的访谈数据表明，政治任命官在82%的访谈中被视为非常重要或有点重要，甚至有26%的访谈对象认为非常重要。究其工作本质，政治任命官主要是抬高问题而非提出问题，和白宫以及总统的互动中得出他们所要优先考虑的事项。重要国会议员他们的地位和作用仅次于行政当局，但是却比行政当局中某个单独组成部分更为重要。另外国会议员除了能够建立议程外，还具备行政当局所不具备的一项功能对备选方案的选择有一定控制能力。媒体传统观念认为媒体在议程建立的过程中发

9、挥了重大作用，而本书确认为上述观点有些言过其实了。媒体所报道的往往是一些“状况”而非“问题”（本文最后会讨论两者的区别以及我对于这种分类的看法），受制于新闻报道的时效性，媒体不可能长时间地纠缠于一次事件或待其发生重大影响，所以对于议程建立的作用也仅仅停留在沟通和间接营造公共舆论上。与选举有关角色政党或者总统候选人在竞选过程中为了吸引更多选民总是会做出各种政治承诺，而这些承诺日后必将会影响到当局政策制定，毕竟如果想要连任，不兑现承诺必然会造成选民的不满。承诺往往会在议程建立中得到体现，它们的重要性处于中等水平。 作用于备选方案阐明的参与者学术专家正如前文所说，学术专家的工作重心倾向于备选方案的研

10、究。其对备选方案的影响有长期和短期之分：长期影响指的是学术研究通过发表论文、公开刊物对思想有着潜移默化的影响，这些思想又会反作用于政策制定；短期影响指的是学术专家作为行政当局顾问时对政策制定者提出的建议和分析所产生的作用。所以，学术专家在备选方案阐明过程中是相当重要的。职业文官职业文官之上有政治任命官，而政治任命官之上还有总统，对于议程建立的影响，职业文官政治任命官总统。所以职业文官会把更多精力投放在现存的政策项目而非新的议程项目，而对于备选方案的影响，职业文官则大于政治任命官，因为他们会绞尽脑汁去试图说服上级重视他们的提议。国会办事人员他们很容易接近一些重要国会议员，能够集中精力于特定的问题

11、并横跨政治和技术两个领域，所以他们能够对重要人士所关注的备选方案产生重大影响。但办事人员发挥作用还受到他们的雇主议员为他们所确定范围的约束，不能越界，这就一定程度上使得其影响力打了折扣。实际上众多参与者中还有一个非常重要的角色利益集团，它和重要国会议员一样，对议程建立和备选方案阐明都有作用。不过利益集团往往是因为维护现有的既得利益或特权，而阻碍一些有损这些利益的创新思想，其消极活动是要多于积极活动的。而对于备选方案，它们一般采取被我称为“搭顺风车”的方法将自己的备选方案依附在别人可能已经使其地位显著的议程项目上。溪流理论议程、备选方案与公共政策一书的精髓便是金登教授针对支配决策的“过程”所提出

12、的“溪流理论”。对于决策方式人们有两种认识，分别是全面理性决策方式和渐进主义的决策方式，但是全面理性决策的模式太过于理想化，无法回答政策制定过程中多角色、多变量时政策制定系统内部的运行情况。同样，渐进主义的小步伐变动也无法解释议程的突然变化。例如，对水路用户收费这个问题考虑了几十年之后，对这个问题突然的关注就在两年内产生了一个政策项目。另外，对于灾害健康保险的讨论从第一年的33%人数比例猛增到第二年的92%也是令人用渐进主义难以理解。金登教授分析了数据库中所有变化，发现非渐进变化和渐进变化一样多： 所以这就意味着需要建立一个区别于全面理性决策方式和渐进主义的决策模式，于是便有了生动形象的“溪流

13、理论”我们设想“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”都穿过同一个决策系统，它们主要是相互独立的，而且都按照各自动态特性和规则发展。不过，在有些关键汇合处三条“溪流”会结合在一起，而最大的政策变化就是产生于问题、政策建议和政治的结合。而不同溪流对于政策制定的不同过程作用也是不一样的：问题溪流对议程建立的作用问题溪流研究的是问题如何引起人们关注、问题的界定、问题为何消失等。如果某一个给定的政策建议或主题能够与某一个当下重要的问题联系在一起，那么它被提上议程的可能性就会明显增高。当某一个问题引起了广泛关注并且亟待解决，那么一套完整的解决办法就会比其他解决办法更受欢迎，某一备选方案的脱颖而出必将导致

14、其他方案遭到忽略。政治溪流对议程建立的作用政治溪流中所包含的成分比较繁多和复杂，比如：国民情绪：行政当局会促进一些顺应国民情绪的项目而阻碍那些鱼国民情绪相左的项目引起公众关注。有组织的政治力量：有组织的政治力量间的平衡会妨碍变革的产生，因为当下项目的受益者总会维护自己的既得利益而不愿变革。政府人事变动：所谓“新官上任三把火”，人事变动后新上任的人员往往会使一些其本人优先考虑的新项目进入议程中进而影响议程。管理权限的争夺或推诿：有时国会委员和行政机构间会针对管理权限相互争夺，因为某些动议的提出可能会为之带来荣誉或其他利益，于是这种争夺往往会促进新项目提上日程；而一些收益小的或者吃力不讨好的动议则

15、会因为“职责权限不清”的借口而遭到部门间相互推诿，因此没有得到政策制定者的关注。政策溪流对备选方案阐明的作用政策企业家不仅试图软化常常趋向于惯性约束并且会抵制重大变革的政策共同体而且还试图软化更加广泛的公众，使公众习惯于新的思想并且逐渐接受他们的政策建议。如果没有这样的预备工作，即使在有利时机提出的一个政策建议也可能会没有人理睬。许多好的政策建议之所以没有人理睬，其原因在于它们在普通公众、专业化的公众或政策共同体尚未来得及准备听之前就出现了。于是我们可以看到这样一个过程：有些思想得到了阐明，从软化过程中幸存下来，并且基本上符合专业人员据以评估政策建议的标准。出现了一些比原政策建议更符合目的的组

16、合，所讨论的备选方案目录缩小了，而且一些思想已经成为有待于认真思考的主要候选方案。综上，我依照金登教授的阐述画出了“溪流理论”的示意图：四、一些感悟其实最初从众多推荐书目中做选择时，便听闻议程、备选方案与公共政策风格迥异、语言生动，经过一个月的研读发现的确如此。金登教授没有长篇累牍地堆砌着枯燥的定义和概念，而是利用丰富的案例、形象的比喻以及幽默的美式俚语谚语将原本晦涩难懂的理论用一种聊天式的口吻向读者灌输。特别是“溪流理论”的提出，更是令人拍案叫绝：小溪的流动性、以及时而交汇时而分离的随机性都恰如其分地体现了政治、政策、问题三个造成最终决策变化的要素的特征，使我对原本三者复杂而抽象的结合方式、

17、时机有了动态的理解，甚至形成了条件反射，只要提到三条“溪流”，脑海中便会形成三个要素相互碰撞交汇最终通过“政策之窗”的画面。以至于吕老师上一节课上讲到金登教授这一理论时，我能够做到比较轻松地理解。亚马逊（美国）网站上也有许多美国学生对金登教授这本书的评论，其中有一条如是说：“这本书引人入胜，我仅仅花了2天时间便一口气读完。另外，我并不是一个快速阅读者。”可能平日里我们受制于课业压力的繁重，可供自由处理的学习时间并不宽裕，可是这一本书前后读了一个月确实耗费的时间有些漫长。除去学生我可能时间利用不够紧凑的原因，我认为丁煌教授翻译的这一版本也是存在一些问题的。众所周知，外国文献的翻译要做到“信、达、

18、雅”，即：忠实原文、言语通顺、有一定的文采，而本书的语言确实做到了忠实原文，大部分长句和复合句都是按照原文的语序排列翻译，并没有将内容复杂的复合句进行句式分析、划分句子成分等工作，进而一些修饰作用的短语句子并没有成为中文的定语而是杂乱地分散在译文中，往往一个句子要花很久时间反复品读然后自己再重新划分成分，甚至有时根本通顺，读来确实有些费劲。另外，正如丁煌教授在译者序中所言：“由于时间仓促，杂事缠身，710章及附录由夫人方兴副教授代译”，确实在710章的语序和文笔稍稍较之前六章通顺了不少，但是可能由于研究深度不及丁煌教授，后三章所出现的逻辑错误也明显增多。例如，第九章总结（P251）第四行中“在

19、政治溪流中，共识与其说是通过讨价还价达成，还不如说是通过说服达成的。”而前文（P200）倒数第九行指出“与政策溪流中强调说服相比，政治溪流中的共识是通过讨价还价来控制的”，这两点前后矛盾。另外，同样第九章中（P256）第二段将卡特执政期间国民健康保险计划的支持或反对立场混淆，这也是比较明显的一处疏漏。至于全书中的语病即逻辑颠倒，在此便不一一指出，只是希望第三版出版过程中能够做出修正。不过我的拙见未免太过于吹毛求疵，丁煌教授的翻译总体来说还是很科学、很公正的，没有深厚的政治学研究功底，没有深入了解金登教授作品及研究风格，是不可能为我们带来如此贴近原文的翻译。不过，倘若日后有时间，我还会选择重新阅

20、读一下金登教授的原作，并尝试着做一些翻译工作。在阅读这本书的过程中，我也遇到了一些困惑，一开始曾对金登教授阐述“溪流理论”时提出的“政策溪流、政治溪流和问题溪流三者相互独立、互不影响”产生过怀疑，认为政策溪流中流淌漂浮的众多政策建议并不可能是政策企业家或学术专家凭空产生的，也必须是建立在对现实生活中某些社会现象和问题的观察基础上，那么怎么能说政策溪流和问题溪流互不影响呢？按照我当初的理解，政策溪流应该是后于问题溪流产生和流淌的，但是这又与许多案例中“政策溪流中的政策建议等候恰当的问题事件出现并附着其上使得自己被提上议程的可能性以及地位大大提高”相违背，有时问题溪流提出新的问题，政策溪流中立刻会浮起相