山东省城镇失业问题及对策研究

1、山东省城镇失业问题及对策研究摘要：解决失业问题是当前包括中国在内的世界各国所面临的一项重大任务。从山东省的情况看，城镇失业具有以下特点：一是城镇就业规模明显扩大，劳动力供求矛盾突出；二是就业结构明显改善，但就业结构性矛盾依然存在；三是经济活动人口二元化明显。产生的原因非常复杂，既有体制和制度的原因，又有历史的和现实的原因。要促进就业问题的解决，一是调整经济结构，优化经济环境，提高经济增长的就业弹性；二是加大对促进就业资金的投入；三是大力调整农村经济结构，就地转移劳动力，减轻城镇就业压力；四是大力发展第三产业。关键词：山东省；城镇失业；对策随着经济全球化进程的加快和中国经济转型步伐的加快，我国已

2、进入新一轮的失业高峰期，面临着前所未有的就业压力。山东既是经济大省，又是人口大省，在参与全球化竞争过程中，城乡劳动力对就业岗位的竞争矛盾正趋于激化，失业规模逐步增长，失业成为颇难求解的难题。一、山东省城镇失业的特征山东省是经济大省，也是人口大省，虽然山东省近十几年来，经济一直保持了较快增长速度，每年以10.5%的增幅居全国前列，就业再就业问题解决得比较好，城镇职工就业率比较高。但是，由于山东省人口多，基数大，每年新增劳动力和外来人口的增长快于经济增长对劳动力的需求，所以城镇失业人员、企业下岗职工也相对较多，给和谐山东建设带来了新问题。（一）城镇就业规模明显扩大，劳动力供求矛盾突出据统计，到20

3、08年底，全省城镇就业人员达到2680.1万人，比上年同期增加118.6万人，其中城镇单位就业人员901.4万人，国有单位就业人员427.9万人，城镇集体单位就业人员56万人。2008年城镇登记失业人数44.7万人，比上年同期增加1.2万人，城镇登记失业率占3.5%。据测算，“十一五”期间每年城镇新生劳动力将升至峰值，加上现有的城镇下岗职工和就业转失业人员，我省每年城镇需要安排就业的就达到150-200万人。按经济增长速度保持在11%的速度，在现有经济结构状况下，每年新增的就业岗位80万个，劳动力供大于求的矛盾十分突出。在城镇就业压力加大的同时，我省农村富裕劳动力向非农领域转移速度加快。在城市

4、就业问题较严重的情况下，大量农村富裕劳动力进城务工带来的新就业压力，使解决就业问题的难度进一步加大。（二）就业结构明显改善，但就业结构性矛盾依然存在2008 年，在统计的20个行业大类中，我省各行业城镇就业人员全都有所增加，全年净增就业人员118.6万人，其中净增就业人员较多的行业有制造业、交通运输仓储和邮政业、建筑业。但是，就业结构矛盾仍较突出。2008 年，我省城镇单位就业人员在三次产业结构中，喜的是第一产业快速减少，第二产业大量增加，忧的是第三产业就业人员增长缓慢。一方面，传统行业出现大批下岗失业人员，一些工作环境较差、工作时间较长、工资水平较低的工种，招工难；另一方素质与岗位需求不适应

5、的矛盾更加突出，“有人无活干” 与“有活无人干”并存。（三）下岗失业人员再就业问题成为当前矛盾的焦点山东省每年下岗职工、待业人员大约有近100万，他们主要包括国有企业下岗职工、国有企业失业人员、国有企业关闭破产改制需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。这四个方面的下岗失业员，生活困难，再就业难度大，迫切需要帮助。从生活状况看，这部分人上有老、下有小，家庭负担重，仅靠领基本生活保障费、失业保险金或低保补助维持生活，日子过得较为艰难，遇到看病就医、子女上学时就更困难。抽样调查，全省91%的下岗职工集中在亏损或停产企业，75%的家庭月人均收入在300元以下。下岗职工中，

6、大龄人员（男性50岁、女性40岁以上）占40%，初中以下文化程度的占40%，初级及无技术等级的人员约占50%。几年来，下岗职工的再就业率呈下降趋势，1998 年为50%,1999 年为42%,2000年为36%，2001年为30%。中西部区不少省份再就业率不到20%，2002年上半年仅为91%。这从一个侧面反映出下岗职工再就业的难度加大。（四）经济活动人口二元化明显由于大量农村人口迁入城镇，导致城镇就业人口中农村劳动力的比重越来越大。根据山东省统计局公布的数据以及就业变量之间的关系，可推算出城镇就业人口中乡城迁移人口比重和城镇失业人口中乡城迁移人口比重。结果显示，2003年城镇户籍就业人口为1

7、074.9万人，乡城迁移就业人口为954.8万人，二者比例大致为1：1，2008年城镇户籍就业人口和乡城迁移就业人口分别为1315.9万人和1245.6万人，二者比例也大致为1：1（表1）。因此，可以断定城镇就业人口中大约有一半是乡城迁移人口。从失业人口来看，2003-2008年城镇登记失业人口为40多万，各年度数值并没有多大的变化（表1）。这是因为，一方面，由于失业人口还未认识到登记失业这个事情或者懒于登记，另一方面，有些地方政府为了节约失业保险金或追求政绩而不予对失业人口登记。城镇登记失业率掩盖了失业的真相。而根据调查失业率推算结果，乡城迁移的失业人口由2003年的71.6万人上升到200

8、7年的165.1万人，登记失业人口和乡城迁移中的失业人口由2003年的1：1.7上升到2007年的1：3.8（表1），与城镇户籍人口相比，乡城迁移人口失业很严重。但由于体制的原因，目前这个问题还未完全进入城市官方的视野。表1 山东省城镇劳动力在业情况（2003-2007年）年份登记失业人(万人)登记失业率(%)城镇户籍经济活动人口(万人)城镇户籍就业人口(万人)）城镇调查失业率(%)城镇就业人口(万人)城镇经济活动人口(万人)城镇调查失业人口(万人)乡城迁移经济活动人口(万人)乡城迁移失业人口(万人)乡城迁移就业人口(万人)200341.33.71116.21074.95.272029.721

9、42.6112.91026.471.6954.8200442.33.41244.11201.14.672140.42245.3104.91001.162.6938.5200542.93.31300.01257.17.252276.82454.8178.01154.8135.11019.7200643.73.31324,21280.56.832425.02602.8177.81278.6134.11144.5200743.53.21359.41315.97.532561.52770.1208.61410.7165.11245.6二、山东省城镇失业问题的成因分析我省城镇失业问题产生的原因也非常复杂

10、，既有体制和制度的原因，又有历史的和现实的原因。具体表现在以下几个方面：（一）经济结构加速调整使劳动就业的结构性矛盾日显突出具体表现在两个方面：一是农村经济体制改革，农村隐蔽性失业公开化。家庭联产承包责任制的实施，极大地解放和发展了社会生产力。我国上亿的农村剩余劳动力从低效农业生产中解放出来。一部分被乡镇企业就地吸收，另一部分不断拥向城市。每年有近8000万来自大批量的农村劳动力进城务工，抢占为数不多的就业岗位，使城镇就业更困难。二是城市经济体制改革，使城市隐蔽失业显性化。在原来高度集中的计划经济体制下，实行的低工资高就业、国家包分配的劳动就业政策，形成了企业人浮于事、劳动效率低下的状况。这种

11、就业政策，将当时的公开失业转化为隐蔽失业，使企业的劳动成本长期居高不下，用工制度也缺乏激励机制，阻碍了经济快速发展。当前企业为了降低成本以提高竞争力，不得不“精兵简政”、减员增效。这使得过去隐藏在企业内的隐性失业凸显出来。（二）对促进就业资金的投入不足目前山东省对城镇人员的部分资金投入，重点是投入到低保和失业保障方面，而对促进就业资金的投入却明显不足。前者投入是缓解暂时的困难，后者投入才是解决长远问题，因为具有劳动能力的城镇居民真正想要的是就业岗位而不是保障资金。目前多数工业发达国家都改变了过去单纯靠现金补助失业者的办法，而选择了事前防范失业和促进就业的积极劳动就业政策，即加大了对促进就业资金

12、的投入，相应建立了促进就业基金、专业培训基金等各类扩大就业的专项基金。目前山东省各级政府还没有从以基本生活保障为工作重心转到以促进就业保障为工作重心上来，尤其是还没有建立规范的促进就业基金。由于这一重要调节手段的缺失，直接影响了山东省扩大就业措施的落实。（三）大量农村剩余劳动力拥入城市，增加了城镇就业压力随着户籍制度改革，农村劳动力的流动将给城镇就业带来更大压力，2005年我省乡村实用劳动力3565万人，扣除林牧渔业及商业、建筑业等行业的劳动力后，农业劳动力多达2219.26万人，如按农村规模经营每个劳动力30亩地计算，全省剩余农村劳动力仍将达1000万人以上，其中尚未包括农村劳动力资源的自然

13、增长。解决今后数十年农村剩余劳动力问题，重要的是促进农村劳动力转移，加快城市化进程，打破城乡壁垒，而解决城市就业问题，又要控制农村劳动力进城，这种矛盾使城镇劳动力管理陷入两难境地。（四）第三产业发展不充分 第三产业是吸纳就业最多的产业。2008年山东省第三产业的就业人员为1918.6万人，仍仅占全省就业人员的31。而美国在1997年时就已达到81.2，一些发展中国家也已达到了50左右。山东省不仅第三产业的从业人员比例偏低，而且第三产业从业人员的结构不尽合理，即传统服务业从业人员多，新兴服务业从业人员比例低。具体表现是：在生活服务业为消费者服务的从业人员较多，而在生产服务业为生产者或厂商服务的从

14、业人员则比例偏低。据国家统计局资料表明：截止到2008年底，山东省批发零售贸易和餐饮业的城镇从业人员占第三产业从业人员的比例达 29；而金融保险业的城镇从业人员只占第三产业从业人员比例的3；社会服务业的城镇从业人员占第三产业从业人员比例也只有3.1。目前一方面是山东省从事公共事业、社会福利、社区服务、信息咨询、中介组织、审计、会计等社会服务行业的人员偏低。另一方面是山东省服务市场仍存在部分行业市场准入限制过严、垄断经营严重的问题，尤其是在进入外贸、教育、文化、中介服务等行业的资质条件认可方面，对国内投资者仍然卡得过死，限制了服务业就业人数的大幅增长。三、解决山东省城镇失业问题的思路和

15、对策措施（一）调整经济结构，优化经济环境，提高经济增长的就业弹性在经济总量一定的情况下，就业总量由就业弹性决定。因此，要在调整经济结构时，注意扩大劳动力市场的需求规模，提高经济增长的就业弹性。一是要把发展第三产业和第二产业中劳动密集型行业作为扩大就业需求的重要战略举措。第三产业属于劳动密集型产业。据计算，在未来10-15年中， 仅第三产业中的商业、金融、保险、不动产业及服务业、运输、仓储、通信业和水、电、煤气服务业及社会服务业和个人服务业，潜在劳动力需求量总计将达到1300-1500万人。这是解决就业问题的重要途径。对这些新兴行业的发展，应在信贷、税收政策等方面给予支持。二是要采取差别税率扶持

16、就业弹力大的行业，促进产业结构优化。随着经济结构和所有制结构的调整，国有集体企业对劳动力的吸纳能力在减弱，就业增长弹性下降，而非公企业吸纳劳动力的能力越来越强，就业弹性逐步上升。因此，要继续贯彻吸引外资和民间资本的政策，并通过制定“投资法” 保护投资者的权益。各级政府应积极引导投资方向，通过加大劳动密集型企业的投资，开发具有竞争力或市场潜力的劳动密集型生产项目，使这些行业成为新的经济和就业增长点。三是要鼓励发展就业容量大的民营中小企业，努力创造更多就业岗位。要继续在制度上、政策上鼓励发展非公有制经济，降低竞争性市场入条件，取消各种人为限制，诸如注册登记、经营范围限制等；鼓励银行为非公有制经济提

17、供融资渠道和便捷的金融服务，使他们在获得生产性资本、社会服务、技术信息服务、法律服务、劳动力市场信息服务方面享有公平待遇，为他们创造良好的社会舆论环境和社区环境。（二）加大对促进就业资金的投入 加大对促进就业资金的投入，是扩大就业的重要手段。目前我国应尽快建立各项促进就业的专项资金，基金的来源可由企业、事业单位上缴的专项基金，在职职工工资中上缴的保障金，国家财政拨款，社会集资和赞助等几方面构成。这方面也可借鉴国外一些国家的成功经验，如瑞典在就业保障法中规定，将GDP的1.7投入到积极扩大就业岗位及劳动力市场建设的措施上。还有一些国家对自主创业的下岗职工提供急需的启动资金贷款担保。我国应通过扩大

18、信贷投入增加投资，促进就业规模的扩大。同时，应进一步加大对促进就业资金的投入，切实从目前的以基本生活保障为工作重心转到以促进就业保障为工作重心上来。同时应由中央制定落实解除劳动关系职工经济补偿金或一次性安置费的具体操作办法，以解决目前存在的资产难以变现、土地难以转让、资金难以筹措、各地做法不一致等问题。（三）大力调整农村经济结构，就地转移劳动力，减轻城镇就业压力与其他省份相比较，山东省城镇化水平明显偏低，“城市短缺”已成为制约山东省经济发展和就业规模扩大的重要因素。要把广大农村70%的劳动力逐步转移到城镇，提高劳动者的生活水平，从而达到实现共同富裕的社会主义建设目标的要求，必须在以下三个方面有

19、所突破。一是要加快城市化进程，不断增强城镇对农村劳动力的吸纳能力。根据其他国家的经验，一个国家的城镇人口达25%-59%时，是城镇化加速发展时期，山东省正处于这个时期。近年来，各地积极探索打破城乡二元结构，以深化户籍管理制度改革为切入点，放宽农民进城条件，降低农民进城门槛，通过加大城镇基础设施建设投入，吸引工业企业向县城和小城镇集中，加快农村人口向城镇聚集，为农村劳动力转移拓展了空间。二是要实行有利于促进就业的城乡协调发展政策。在大力抓好城镇就业的同时，把农村劳动力的就业问题纳入整个就业工作中，统筹考虑城乡就业。消除农民进城务工的不合理限制，加强管理，合理引导，搞好服务。把发展乡镇企业与加快小城镇建设结合起来，充分发挥乡镇企业吸纳农