我国失业保险制度存在的问题与改革的思路

1、浅析失业保险制度的问题与改革思路10信息管理与信息系统 L11014012 钱强飞 摘要我国的失业保险制度在保障失业人员的基本生活和促进就业方面发挥着重要的作用,但是,该制度在很多方面还存在着问题,需要进一步调整以更好地发挥其功能。关键词失业保险,失业预防,促进就业一、我国失业保险制度存在的问题我国失业保险制度自 1986年建立至今,已有二十多年的发展历史,在这期间,经过几次修正和完善,失业保险制度发挥了多方面的积极作用。首先,有效地保障失业人员的基本生活。其次,促进失业人员就业。再次,支持企业改革。但是,现行的失业保险制度毕竟已经实施了十多年的时间,制度出台时的经济社会环境已经有很大变化,失

2、业保险制度在实施过程中暴露出很多问题,极大地影响了失业保险的保障作用,概括起来主要表现在以下几个方面:(一失业保险覆盖范围狭窄按现行的失业保险条例规定,失业保险的适用范围包括城镇企业、事业单位职工,覆盖范围狭窄。这具体表现在:一是失业保险只覆盖城镇,明确地将农村劳动力排除在外,这意味着占人口绝大多数的农民没有失业保护。二是尽管在名义上,失业保险的适用范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业等管理的事业单位,但是实际上,目前我国参加失业保险的人员绝大部分是国有企业的职工,多数乡镇企业、外商投资企业以及私营企业职工没有纳入失业保险,致使这些人有险无保。(二失业保险金给付水平过低失业保险条例规定

3、,失业保险金的标准,按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的原则确定。从近几年的实施情况看,失业保险金水平通常为最低工资的60%80%。失业保险金给付水平过低,造成很多负面影响。一是过低的失业保险金无法保障失业者的基本生活。二是失业保险金水平与失业前工资收入脱钩的设计,不符合失业保险权利与义务对等的原则。(三失业保险的费率设计不合理我国现行失业保险制度规定,所有参保单位按照统一的失业保险费率缴费,这就忽视了不同行业、不同企业失业风险的差异性,这样有失公平。而且,统一的费率制度在一定程度上也制约了失业保险费的收缴。因为对失业风险低、就业关系稳定的行业来说,员工失业领取失业保险金的

4、机会很小,所以他们参加失业保险的动机和愿望较弱,于是常常逃避缴纳失业保险费的义务,从而导致失业保险基金的流失。(四失业保险统筹层次低失业保险条例规定,“失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹;其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定”; “省、自治区可以建立失业保险调剂金,统筹地区的失业保险基金不敷使用时,由失业保险调剂金调剂、地方财政补贴”。虽然解决了统筹地区资金不足的问题,但失业保险基金在不同省市进行调剂仍然十分困难。如经济发达地区就业形势较好,失业保险基金的结存量较大,而欠发达地区失业保险基金却收不抵支,从而出现了基金总量结存和区域基金短缺并存的局面,削弱了失业保险分散失业风险的功

5、能。(五失业保险缺少失业预防功能失业预防是针对可能出现的失业风险预先采取措施进行防范。失业保险条例规定失业保险保障基本生活、促进就业的功能,却没有失业预防的功能。具体表现为当中小企业面临困境、急需资金帮助其抵御风险、稳定职工队伍、防止规模性失业时,现行制度却不能予以支持。可见,目前我国的失业保险制度着重对失业者的一种事后补救。实际上,失业保险作为应对失业风险的制度安排,不仅要保障失业者的基本生活,更要从源头上帮助和支持企业稳定劳动关系,以达到控制失业、减少失业的目的。(六失业保险促进就业的功能不足现行失业保险制度有两大功能,即保障失业者的基本生活和促进就业。但实际上,我国失业保险偏重于单纯的生

6、活保障,促进就业的功能发挥很不明显,这一点从失业保险基金的支出结构就可看出来。而同时,由于失业保险基金无法发挥其作用,造成我国失业保险基金收入的增长远远快于支出,资金结余越来越大, 2010年年末基金累计结余 1750亿元。二、调整我国失业保险制度的思路(一扩大失业保险的覆盖范围目前,我国正面临着城镇各类企业失业职工和农村剩余劳动力不断扩大的趋势,因此,扩大失业保险的覆盖范围,逐步把全部劳动者都纳入失业保险,这不仅是进一步发挥失业保险作用的要求,也是推动企业改革、建立统一有序的劳动力市场的需要。在具体操作上,首先敦促那些在制度覆盖范围内、应该参保但尚未参保的企业参保,随着市场经济体制改革的推进

7、,再逐步覆盖那些目前尚未正式纳入制度范围的群体包括城镇个体就业人员、灵活就业者、自由职业者等,实现城镇失业保险全覆盖,待时机成熟,再将农村劳动者纳入失业保险覆盖范围。(二重新确定失业保险金计算基准,增强失业保险保障基本生活功能我国现行失业保险个人缴费是以本人工资水平为基准的,而失业保险金水平却是以最低工资为基准确定的,不仅待遇偏低,也不符合社会保险权利和义务对等的原则。因此,有必要改变目前失业保险金标准与最低工资挂钩计算的办法,改统一标准为失业前工资水平的一定比例来确定失业保险金标准,同时对最高和最低标准进行适当的控制。譬如,按照失业者失业前一定时间平均工资的 50%确定其失业保险金标准,下限

8、不低于最低工资标准的 70%,上限不高于 150%,实行差别待遇。这不仅可以提高失业保险金的总体水平,为失业者提供更好的保障,而且可以更好地体现权利和义务相对应的原则。(三改变统一费率,实行差别费率要求所有参保单位用统一费率缴纳失业保险费,既违背了责任对等原则,也不利于有效地征缴失业保险基金。在这方面,我国可以借鉴国外的经验,根据失业风险大小采用差别费率,使参保单位负担相对公平合理。解雇人数多、失业风险越大的单位,应该为失业承担更多的责任,适用更高的费率,而解雇人数少的单位则适用较低的费率。这样不仅可以提高就业关系稳定的企事业单位参与失业保险制度的积极性,还可以约束雇佣关系不稳定的企业使用劳动

9、力资源的随意性,从而稳定就业,缓解社会失业压力。(四提高失业保险统筹层次一般地,统筹层次越高,失业保险基金的调剂余地就越大,基金的使用效益就越显著,就能更好地分担失业的风险。因此,有必要改变目前“市级统筹、省级调剂”的状况,而采取“省级统筹,中央调剂”的模式,失业保险基金在省级统筹并在中央建立国家级失业保险调剂金,调剂金由各省、自治区、直辖市按照一定比例向中央缴纳,在统筹地区的失业保险基金入不敷出时,由中央调拨资金进行补充,这样就可以有效克服统筹层次偏低所带来的弊端。(五增加失业保险基金支出项目,发挥失业保险预防失业功能失业保险是对失业问题的事后补救，而失业预防则是在事前 预防、调控失业的发生

10、。为了预防失业，很多国家通过多种方式 鼓励企业缩小裁员规模或限制企业裁员。 如韩国对面临困难但不 解雇员工的企业，提供员工停产工资 1/2 的资助。加拿大也有 类似的规定，当企业正常经营遇到困难时，通过失业保险提供最 长可达 38 周的 “工作共享 ”的办法，对雇员提供收入支持， 帮助雇员避免失业等等。除此之外，加强职业教育和培训也是预 防失业的重要方法，因此很多国家都非常重视。为了鼓励开展职 业培训，对举办培训的企业提供一系列优惠政策，包括提供培训 补贴、优惠贷款等。这不仅有利于提高劳动力的素质，促进经济 的发展， 而且对预防失业、 稳定就业发挥了积极影响。 在这方面， 我国可以学习借鉴国外

11、先进经验， 使失业保险不仅仅只充当事后 消极救助的角色，同时进行事前调控，在用人单位裁员之前就采 取措施稳定就业、预防失业。事实上，我国政府近年来在预防失 业方面进行了一些积极的尝试， 2008 年，我国为了应对金融危 机对就业的影响，实施了一系列鼓励企业不裁员、稳定就业的政 策，包括允许困难企业缓缴失业保险费，降低困难企业的失业保 险费率， 使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴和岗位 补贴，不仅缓解了企业的资金压力，帮助企业度过难关，而且， 通过采取岗位培训、轮岗培训等办法，有效地控制了失业，取得 良好的效果。 因此，基于国际提供的有益经验和国内进行的积极尝试，可 以在以下几个方面扩大

12、失业保险基金支出项目， 以发挥失业保险 预防失业的功能： 第一， 对用人单位所进行的转岗培训和技能培训给予适当补 贴。转岗培训是用人单位为转移安置富余人员，结合新的工作岗 位所进行的有针对性的培训； 技能培训是指用人单位为提高在职 职工的职业技能以取得国家职业资格证书所进行的培训。第二， 对参保缴费达到一定年限的用人单位，在其生产经营不景气时， 通过降低工资、缩短工时等手段实行岗位共享而不裁员的，由失 业保险基金给予一定期限一定比例的工资补贴。 （六）加大失业保险基金对再就业的倾斜，加强失业保险促 进就业功能 就业是解决失业问题的最好途径，是失业者最好的保障，能 够促进失业者再就业的制度就是最

13、好的失业保险制度。为此，许 多国家将失业保险基金用于资助创办小企业， 有的国家还将失业 津贴转为创业补贴， 如西班牙规定失业者如果从事任何自谋职业 活动， 都可以将其应领取的全部失业津贴一次性领取作为创业本 金。为了解除失业者的后顾之忧，有的国家还在一定时期内保留 失业者的社会保障权利。 如法国规定创业者在开业的头几个月时 间内继续享受各项社会保障，包括失业津贴的权利。而我国现行 的失业保险制度在促进就业的支出项目上， 只有职业介绍和职业 培训两项，促进就业的功能很弱，因此，需要增加失业保险基金 在促进就业方面的项目,扩大失业保险基金在促进就业方面的支 出，使失业保险更好地与促进就业相结合。 第一，加大失业保险基金用于职业培训的支出，增强培训的 针对性和有效性，以提高培训后的就业率。第二，对有条件的失 业者，用失业保险基金提供贷款贴息，或一定数额的小额贷款担 保，或是允许一次性领取尚未享受的失业保险金作为创业资金。 第三