社会保险基金监管存在的问题与对策

1、第 14卷第 1期 辽宁工程技术大学学报(社会科学版 Vol. 14,No. 1 2012年 1月 Journal of Liaoning Technical University(Social Science EditionJan.2012收稿日期:2011-12-10 网络出版时间 : DOI:作者简介 :王国维(1988 ,男,辽宁 抚顺人,主要从事社会保障研究。社会保险基金监管存在的问题与对策王国维, 张飞,王曦(辽宁工程技术大学 公共管理与法学院,辽宁 阜新 123000摘要 :针对转型期的社会形势和中国社会保险基金监管体系不健全的现状, 采用文献法和比较法,分析了中国社会保险 监管

2、体系存在的立法缺失、监管机构分散、保值增值困难等问题,结果表明,应该从立法、管理模式和监管机制等方面 完善社会保险基金监管体系。关键词:社会保险基金;监管;分权式管理 ; 管理模式 ; 监管机制 中图分类号 :F 842.6 文献标志码 :A网络出版地址 :WANG Guowei, ZHANG Fei,Abstract: In view of social situation in transformation and of social defects of legislation, looseness of supervision maintenance and Key words: me

3、chanism0 引 言财政部报告 201017 071111%; 总支出 13 310的 亿元,年终 滚存结余 21 43821%。社会保 险基金的快速增长一方面表明了我国社会保障制 度的偿付能力逐步增强,但另一方面也给社保基 金的运营管理和风险控制提出了更高的要求。虽 然从 2008年开始, 人力资源社会保障部、 财政部、 国务院纠风办、审计署等 9部门联合开展的社会 保险基金专项治理活动取得一定的成效。但是, 在社会保险运行过程中,诸如上海社保基金盲目 投资、 广州挂床骗取医疗保险等案件仍时有发生, 对社保基金的安全和社保制度的运行构成了巨大 威胁。因此,加强对社会保险基金的监管,对于

4、基金的按时足额筹集和偿付、保值增值及劳动者1中国社会保险基金监管体系社会保险基金监管是指由国家行政监管机 构、专职监督部门等为防范和化解风险,根据国 家法规和政策规定,对社会保险经办机构、运营 机构或其他有关中介机构的管理过程及结果进行的评审、认证和鉴定 1。社会保险基金是用于保 障社会成员特殊时期基本生活的专项资金,是具 有社会再分配性质的巨额资金,因此,社会保险 基金问题层出不穷,社会保险基金运行过程中的 监管异常复杂。社会保险基金监管始于 1998年, 中央设立基 金监督司,各地也纷纷参照中央设立了各级社会 保险基金监管机构。此后的十多年时间里,我国 的社会保险基金监管体系从由小到大,从

5、单一到 多层次,逐步加强和完善。目前,对于社会保险 基金筹集、投资运营以及偿付的管理已经形成独 特的管理框架,对于社会保险基金运行过程的监 管体系也已初步建立。 特别是 2011年 7月 1日实CNKI:21-1412/C.20120109.0933.0052012-01-09 09:33辽宁工程技术大学学报(社会科学版施的 社会保险法 , 在第七十六条到第八十条中 对社会保险基金的监管问题做出明确的规定,主 要包括各级人民代表大会的监管、县级以上社会 保险部门及财政、审计部门的监管和缴费主体代 表、工会代表等组成的社会保险监督委员会的监 管。 社会保险法 为社会保险基金运行构建了一 个完善的

6、监管体系,保障了社会保险基金运行的 合法性、安全性、公正性原则。 保险基金的收支、管理和投资运营状况实施的监 管;以及社会监管即统筹地区人民政府成立的用 人单位代表、参保人员代表,以及工会代表、专 家等组成的社会保险监督委员会,对掌握的社会 保险基金的收支、运营和结余情况进行分析和检 查, 并将检查结果定期向社会公布。 在此基础上, 对社会保险工作提出咨询意见和建议。中国目前的社会保险基金监管是通过外部监 督管理下的内部有效自我约束来确保基金的安全 和完整,进而维护劳动者的合法权益。当前的社 会保障基金监管是政府主导下的社会保障基金监 管,即在外部监管的过程中,监管的主体和客体14但在基金的筹

7、 集、投资运营和偿付等具体环节上仍存在着很多 问题。为了保证社会保险制度的可持续运行,必 须对监管体系存在问题进行深层次的剖析。 2.1法律体系不完善且立法层次低纵观世界各国社会保险制度的发展,都是立 法先行。在中国, 社会保险法出台前,与社会 保障有关的法律只有 7部,而且它们都不是专门 针对社会保障的。用以规范社会保障制度运行的 一般都是“规定” 、 “条例” ,这些低效力的法规、 意见与社会保险制度的“兜底网” 、 “安全阀”地 位不相符。 社会保险法出台后, 虽然就社会保 险基金监管进行了较详细的探讨,但是由于社会王国维,等 :社会保险基金监管存在的问题与对策保险制度内容的多样性和运行

8、过程的复杂性,仅 仅一部社会保险法不能完全解决问题,而且 在社会保险法中对于基金监管的论述也不尽 完善。如社会保险法通篇有十多处提到“具 体办法由国务院规定”或类似表述。从法律术语 的角度说,这叫做法律的“授权” 。因此,有专家 表示, 理性审视 社会保险法 ,会发现它是授权 条款最多的法律。法律上授了权,就需要进一步 制定法规、规章来约束、保障。为了贯彻落实社 会保险法,虽然人力资源和社会保险部制定、修 订了实施<中华人民共和国社会保险法>若干规 定等 6个配套规章,下发了基本医疗保险,失 业保险等方面 3个规范性文件,但是,由于各部 门之间的利益纠纷,有些“授权”条款属于一种

9、“回避”的方式,至今未达成共识。比如,公务 员及参公人员养老保险问题,城乡居民医疗保险 待遇、社保基金运营管理的监督机构,社保费统 一征收的执行机构等。法律法规的不完善,必定 造成处理实际问题的无规可循,而对于社会保险 基金的监督也成了学术上的交流,无法律上的效 力。2.2监督委员会性质不明且作用难发挥方面差别很大,缺乏长效机制,特别是监督委员 会的性质不明确, 难以切实有效地开展监督工作。 2.3社保基金空账运行且保值增值难社会保险基金被一些人错误地视为政府预算 的一部分,对此,清华大学就业与社会保障研究 中心主任杨燕绥教授指出:“社保基金属于 俱乐 部式准公共基金,不属于财政预算,地方政府

10、 只有补充资金的责任,而没有动用社会保险基金 的权力。 ” 4但是由于现有法律缺失,使得部分地 方政府能支配社会保险基金。因此,减少社保基 金挪用、做实个人账户就成为社会保险基金监管 的题中应有之义。同时,鉴于社会保险基金是保 障社会成员特殊时期基本生活的 “保命钱” 性质, 对于社保基金的监管,不能仅仅停留在“不被挪 用”和“维持现状” ,在高通胀的转型社会,基金 的保值增值同样是监管的重中之重。一方面从投 资方式上看,社会保险结余基金,都按规定存入 银行或购买国债。然而银行利率近年来已低于工 资增长率,而适合社保基金投资的国债数量、期 限无法满足要求。另一方面,由于社会保险基金 统筹层次较

11、低,由各地方政府分散管理,同时缺 乏高效力的法律来约束基金投资行为,所以有些 地方政府社会结余基金盲目投资,造成了社保基 金挪用和浪费。因此,加强社会保险基金监管,35。最后,收支分离,双重管理,辅以由立法、行政、财政、 审计等部门的外部监督,运行效果良好。3.2瑞士的社会保险基金监管瑞士的社会保险基金实行严格限量监管模 式。在这种模式下,征缴的所有社会保险基金都 集中到社会保险基金账户,社会保险基金的投资 由专门的基金管理公司管理运营,职工个人不能 自主选择基金管理人和基金投资策略。投资方式 上,严格限制社会保险基金的投资组合。瑞士社 会保险基金监管同时实行社会化监管,即让基金 的缴纳者参与

12、监督社会保险基金运行的全过程。4完善我国社会保险监管体系的建议社会保险基金是实行社会保险制度的物质基 础, 是社会保险制度赖以生存和发展的重要保证。 为了体现社会保险制度的互济性功能,发挥社会 保障基金的功用,必须坚持安全性、独立性、法 制性、公正性、审慎性、科学性原则,建立健全辽宁工程技术大学学报(社会科学版完善的社会保险基金监管体系。4.1提高基金监督的立法层次,加快法制体系 建设社会保险基金监管法律体系是基金管理监管 得以顺利实行的重要保证,是基金监管体系的法 律基础。 首先提高社会保险基金监管的立法层次。 在社会保险法的基础上,将分散在各种“规 定” 、 “条例”中的社保基金监管内容整

13、合,出台 专项的社会保险基金监管立法, 以规范基金征缴、 管理、支付、运营等行为。其次根据实际需要, 研究制定单项法规,对社会保险基金监管的工作 方式和工作方法做出制度性规定,实现规范管理 和依法监管。4.2明确社会保险基金监管委员会的性质、职责 和权利只有合理平衡社会保险基金委员会的独立 性、专业性与权威性,才能真正发挥社会监管的 作用。因此,社会保险委员会应该吸纳相关行政 部门的代表, 包括社会保险行政部门、 财政部门、 银行监管部门、发展改革部门、审计部门等机构个工员会。4.3政府主导下的社会保险基金监管主要问题就 是行政部门权责不清,关系不明。因此,要加强 社会保险基金监管,可以借鉴法

14、国经验,首先实 行收支两条线,资产管理权和负债管理权由不同 部门行使 6;其次,行政性管理与投资运营管理 相分离,避免基金的盲目和低效投资;第三,个 人账户和统筹账户分开管理,避免挪用和空账运 行;最后,管理与监督两部门,运营权和监督权 分离,提高社会保险基金的监管效果。 4.4形成社会各方面参与社会保险基金监管的激 励机制为更好的发挥社会保险基金监管作用,可以 把劳动保障部门行政监管、财务审计等部门专项 监管和群众媒体等社会监管更好地结合起来。在 省一级成立由劳动保障厅牵头, 财政局、 地税局、 审计厅、监察厅、人民银行共同参加的社保基金 协同监管指导小组。建立部门责任追究制度,各 级社会保险基金监管机构、 征收机构、 发放机构、 基金运营机构等要认真落实社会保险基金目标管 理责任,建立自我约束机制和责任追究制度,及 时查处占用,挪用社会保险基金的行为,另外要 协调开展专项检查,指导小组每年协调各部门对 全省社办基金收支管理情况进行一次专项调查。对社会保险积极的收、 ,然而挤占挪用、欺诈冒领、盲目参考文献:1卢纯佶.社会保险基金监管工作谈J.中国劳动, 2002 (7 :13-14.2丁康.完善社会保险基金监管制度