完善失业保险制度 应对国际金融危机冲击

1、    完善失业保险制度 应对国际金融危机冲击    2010-11-10        摘要：受国际金融危机的影响，我国失业率出现上升迹象。如何完善失业保险制度，化解失业对社会经济产生的危害，是当前亟待解决的问题。本文通过对上海现行失业保险制度实施效果的考察，分析其存在的主要问题，并提出相应的建议。        关键词：失业保险制度，功能，存在问题，思考 

2、0;      一、研究背景        自从2008年9月国际金融危机爆发以来，上海作为我国经济的排头兵和开放度最高的城市，实体经济受到严重冲击。即使到2009年上半年，在全国经济企稳回升的背景下，上海GDP的增速才达到5.6%，小于全国的平均水平，全市13个主要工业行业中，5个正增长8个负增长，进出口总额下滑23.5%。这些指标下降的背后，是外向型企业及大量抗风险能力弱的中小企业紧缩破产、员工失业、新增劳动力无法就业（上海2009年4月新增就业岗位比上月下降45%）及失

3、业率步步高攀。稳定和促进就业对于经济增长、民生发展和社会和谐至关重要。面对现实，如何有效利用失业保险这一重要机制，在保障失业人员基本生活的同时，充分发挥预防失业、促进就业方面的其作用，是当前化解失业危机、扩大新增就业数量及帮扶困难企业稳定就业岗位的关键。本文以上海失业保险制度为研究对象，通过对现行失业保险制度三大功能具体实效的考察，查找存在的主要问题，并提出相应的对策。        二、上海市失业保险制度存在的主要问题        上海市失业保险办法颁

4、布于1999年，至今已有十年之久，很多规定已明显老化，难以适应现实发展的需要，已阻碍了其失业保险功能的发挥，所以，应尽快重新修订。        （一）现行失业保险难以保障失业人员的基本生活        失业保险最基本的功能是为失业者及其家庭提供基本生活保障，但目前失业保险根本无法达到这一要求，表现在两方面：一是覆盖范围有限，使相当部分人员失业后陷入无保障的窘困境遇；二是保障支付标准低难以维持失业人员基本生活。   

5、0;    1.保险覆盖面窄。统计数据表明，2008年上海全市从业人员为945万人，其中有511.83万人参加了失业保险，其余433万人没有参加，保险覆盖率仅达54%。更为严重的问题是参保人员结构失衡，越是需要失业保险庇护的高风险人群，如灵活就业者、自由职业者、个体工商户及务工农民等，越是被排除在保障之外。而大量的稳定职业者，如城镇企事业单位、国家机关、社会团体的在职职工反而成了受保障的对象。究其原因，主要与上海市失业保险办法规定失业保险仅适用于“城镇企业、国家机关、事业单位、社会团体和经市人民政府批准的其他单位及其在职职工”有关。这种规定显然已脱离现实需要，根本

6、无法适应目前就业方式多样化的格局，违背了失业保险化解劳动者失业风险的初衷。        2.保险待遇低。主要是保险月付标准偏低。一方面，表现为失业保险最低月付标准与最低生活保障标准过于接近（前者为435元月，后者为420元月，具体见表1），没有体现参保人的保险权益，一定程度上混淆了“保险”与“救助”、“基本生活标准”与“最低生活标准”的区别。另一方面，失业保险最高月付标准占最低工资的比例偏低，前者目前为600元，后者为960元，占后者的比例为63%，低于河南、北京等省市80%的比例。导致支付标准偏低的原因在于给付额不以失业

7、者失业前的工资收入为依据，而缴费则是按失业前工资收入收取，从而使参保者的给付权利与缴费义务相脱节，这种做法也违背了国际劳工组织促进就业和失业保护公报（1988）中失业保险缴费如果参照工资收入确定，那么失业保险金也应参照失业前工资标准确定的原则。同时，给付标准的确定仅考虑缴费年限和年龄两因素，不考虑家庭的实际困难，对疾病、残障、多子女等弱势家庭不够公平。        （二）现行失业保险制度客观上阻碍了失业者的再就业        1.保险支付期限过长。上海

8、市失业保险办法规定参保者缴费满一年的，即可享受两年的失业保险期（见表1），这一时间大大长于国际劳工组织44号公约规定的失业保险给付期限不应低于156个工作日（相当于半年内）的标准，也长于世界上很多国家执行的一年期的标准。为照顾大龄失业人员，上海还规定距法定退休年龄不足2年的失业人员，在领取失业保险金期满后，可以申请继续领取失业保险金到法定退休年龄，从而使保障期限在两年的基础上又翻了一番，达到四年。据统计，2008年末全市领取两年失业保险金人数为9.8万，占领取失业保险总人数13.98万人的70%。领取四年保险金的人数为2.98万人，占领取失业保险总人数的21%。失业保险金支付正在呈现长期化趋势

9、，相当部分失业者依赖性加大。此外，上海市将两年期的保险金分为两段进行支付，第二年在第一年支付标准上递减20%，但不得低于最低支付标准（延长期内统一按最低失业金435元支付，详情见表1）。从制度设计可以看出，决策部门希望随支付期增加，降低支付标准以刺激就业的意识明显，但一年的调整期太长，对就业的激励效应不大。        2.基金支出安排不当。首先，基金用于促进参保失业者再就业的专属性不强。保险基金作为参保者的共同基金，应体现“谁参保谁受益”的原则。但目前基金的使用口径过宽，往往不加区别地用于全体失业者，不仅损害参保者的利益

10、，而且也削弱了基金对参保者职业培训及自主创业的扶持力度。基金用于促进就业是必然的，但应区分基金的性质和使用范围，不能将基金用于非参保者。对非参保人员的就业安排，应由一般性财政资金来承担。其次，出台的措施收效不大。即便是用于促进就业，如2008年上海出台了关于进一步鼓励扶持本市大龄失业人员自谋职业的补充意见及关于对本市就业困难人员实现灵活就业后给予社会保险费补贴的补充通知等一系列政策措施，取得了一定效果，领取失业保险金的人数较上年末减少0.94万人。但由于受补贴的对象、金额局限，这些措施没能从根本上优化就业结构和提高就业者综合能力，所以尽管出台的措施不少，但是收效不大。最后，医疗补助支出失控。根

11、据失业保险办法，参保人失业期间发生的诊疗费可以报销70%，该规定作为一种补充给付，有助于减轻失业者的医疗负担，促进再就业的实现。但由于报销制度存在缺陷，报销审核人员很难对医疗账单一一进行核实，所以导致“一人参保，全家报销”，耗损失业基金的同时，使失业人员的医保待遇过高造成对在职职工的不公平。        （三）失业保险预防失业功能长期被忽视        预防失业是失业保险制度运转中最薄弱的环节，相比较保障基本生活和促进就业两大功能来说，此项工作一直未受

12、到重视。上海市失业保险基金支出项目安排中，没有单列出具体的支出情况，也没有预防性措施安排出台。导致此次金融危机中，由于预防失业政策措施缺位导致大量在岗职工转为失业，这说明预防失业比事后促进就业更有意义，也更能化解失业的危害。        三、完善上海失业保险制度的思考        化解金融危机、经济下滑、企业减产及破产等对就业的冲击，必须立足于完善失业保险制度，相应的改革对策都应围绕如何发挥三大功能做文章。    

13、;    （一）把握扩面重点，尽量吸纳失业高危人群参保        当前，解决失业保险的参保率低这一问题的关键是如何调整参保者结构失衡问题，把握好扩面重点。目前，应从失业高风险人群抓起，近期先将中小企业和私营企业在岗未参保员工、灵活就业人员、个体劳动者以及农民合同制工人等吸纳进失业保障人员范畴中，增强这部分人群抵御风险的能力，使其不至于遭遇失业后陷入生活无保障的困境中。长期来看，应循序渐进，逐步将全部就业者纳入保障范围。      &

14、#160; （二）适当提高保险支付标准，规范保险金标准        针对现行失业保险金偏低的现状，结合国际标准和国内其他省市的标准，应该适当提高保险待遇，使最高支付标准达到最低工资标准的80%，即768元月，最低支付标准调至571元/月，相当于最低生活保障标准的1.36倍。在保证参保人基本生活需要的同时，又能区别于低保和最低工资标准，尊重参保权益和在岗职工的劳动权益。同时，依据下面的两条标准，规范保险金的确定：        第一，保险金的确定应综合考虑

15、缴费工资、缴费年限、失业者年龄、参与职业培训情况及家庭负担等因素。一般地，缴费越多，缴费年限越长、年龄越大、保险待遇应越高。其中，最主要的还是应使支付标准与缴费工资相挂钩。国际劳工组织促进就业和失业保护公报中规定，当参保人的缴费基数为过去收入时，失业津贴不应低于参保者费基的50%，当不以过去收入作为费基时，失业津贴不应低于法定最低工资50%。上海市失业保险缴费以过去工资为费基，支付时却不以费基为依据，而是以最低工资为依据的做法显然与劳工组织的规定相悖，所以，应尽快调整以合乎国际惯例和维护参保者的权益。此外，保险待遇支付不宜“均一化”，应考虑家庭实际经济负担，对疾病、残疾、多子女等困难家庭适当倾

16、斜，如可以根据困难程度，分别给予相当于最低工资标准5%10%的附加。        第二，建立失业保险金与最低工资和最低生活补贴之间的联动机制。现实中，失业保险金调整往往滞后于最低工资和最低生活保障线的调整，损害参保者的权益，所以，应建立三者间的联动调整机制，使三者同步调整。如当低保线从目前420元变动为450元时，根据1.36倍原则，失业津贴下限自动调整为612元；当最低工资增加为1000元时，失业保险给付上限按80%原则增加为800元。       

17、（三）逐步缩短保险支付期，拉大支付期内各分段间的保险待遇差距        我国现行的两年保险期确实过长，从长远来看，缩短以符合国际通行惯例是必然的。但鉴于目前就业形势不容乐观，就业激励效应空间有限，立即将实施了十年之久的保障期为两年缩短为一年，将加大社会的就业压力，冗员增加，现实操作性不强。所以只能在长期内，随着就业压力趋缓逐步改革。目前，应考虑通过增设失业救助的形式解决。在维持两年支付期不变的基础上，将第三年和第四年改为领取失业救助。从而达到缩短支付期有利于改革两年期保险的目的。失业救助的给付标准应略高于低保标准而低于失

18、业保险的最低支付标准，一般定为失业保险期内最后一个月付额的70%，既区别于失业保险待遇，又体现失业救助仍是失业保险待遇的延续，它的对象仍是劳动者，救助水平应略高于低保标准。        同时，拉大支付期内各分段间的保险待遇差距以激励就业。主要体现在两方面，一是将现行的两年期支付额一年调整一次，在维持两年支付期不变的基础上，调整期变为半年一次。即从原来的二分段支付改为四分段支付；二是支付额随时间每增加半年就相应递减，递减幅度分别为最高支付额基础上的5%、10%和15%。以缴费年限大于25年为例，在第7-12月支付标准变为76

19、8×（1-5%）730，第13-18月支付标准变为768×（1-10%）691，余下的以此类推。各分段的支付标准具体见表2所示。        （四）严格基金使用，把规范支出作为改进重点        失业保险功能的实现有赖于保险基金的有效使用，所以应将基金的规范支出提高到更原则的位置上来看待，现阶段规范基金支出可从以下两方面入手：        1.严守“专款专人专

20、用”。重视“专人”的权益，避免基金滥用和挪用，是目前需要改进的重点，即失业保险基金只能用于参保者身上，并且是按时足额缴纳保险费的参保者，才有资格享受失业保险基金的全部待遇。不分对象，让没有缴费且不是参保者的人也一起享用保险基金，实际是对参保者共同利益的侵害，必须尽快加以制止。严守“专款专人专用”，有利于规范基金支出范围，更有利于基金的使用效率和保障功能的实现。        2.合理调配支出结构。调整现有支出结构，使基金支出更符合政策要求和现实需要，使有限的资源能发挥更大的效用。调整应做到“收放结合”，有的要扩大基金支出，如

21、失业预防、创业扶植等就要加大资金支持力度，对困难的中小企业提供稳定岗位所需的小额贷款等等；有的则要控制支出，如医疗费报销要立足于完善制度建设。总之，要重视基金支出结构的调配，不浪费宝贵资源，同时又能更好地发挥基金的应有作用。        （五）建立失业预防制度，强化政府与企业的社会责任        首先，政府部门应尽快转变观念，树立失业预防为先的思想，尽快将预防失业提上工作日程。其次，建立健全失业监控制度，做好失业情况调查、统计、分析、预警和报告等一系列工作，为失业预防工作的开展打好基础，同时为有关部门正确制定失业调控政策和经济扶持政策提供决策依据与支持。再次，采取有针对性的措施，既督促企业承担必要的社会责任，同时又要帮助企业稳定岗位。如试行浮动费率，防止企业恶意解雇员工，将责任任意推向社会。所谓浮动费率，即在法定费率的基础上，根据企业解雇发生率的高低，最终确定其应缴的失业保险费率，解雇多费率就高，应缴失业保险费就多，反之就少。如果企业在2-3年内