2022年区镇街简政扩权的调研报告

1、高品质文档2022年区镇街简政扩权的调研报告 区镇街简政扩权的调研报告 镇街作为国家行政管理中的重要层面，在统筹经济社会科学进展、促进社会稳定和谐中起着基础性作用。改革开放以来，渝北区审时度势，多次简政放权，使镇街统筹经济社会进展的力量显著增加。但是，由于种种缘由，镇街在履职中仍旧受到条块关系不顺、“人、事、财”不匹配，“责、权、利”不全都等体制性束缚。我区要实现镇街区域经济大进展，城乡管理和服务水平大提升，需要进一步简政扩权。 一、15年来镇街行政管理体制演化状况 渝北区简政扩权，始于1993年的撤区并乡建镇。 （一）镇街建制设置演化 1、乡镇建制调整：数量削减，规模扩大 1993年12月前

2、，原江北县设有13个区和77个乡镇。当年底，原江北县依据四川省委、省政府的要求，撤销了13个区公所，将原有77个乡镇合并为46个乡镇（29个镇、17个乡）。这次改革精减了作为县政府派出机构的区公所，削减了管理层次，扩大了乡镇管理规模。1994年12月撤销江北县建立渝北区时，从原江北县划出11个乡镇交北碚区、江北区管辖（北碚区6镇2乡，江北区2镇1乡），渝北区辖原江北县35个乡镇（21个镇、14个乡）。XX年，渝北区将人和等4个镇托付给新成立的重庆北部新区管理，同时，撤销两路、龙溪、回兴镇建立街道，渝北区直接管辖28个乡镇（24个镇，4个乡）。XX年对乡镇建制又作了进一步调整，将28个乡镇整合为

3、20个镇（撤销4个镇、4个乡），镇域规模进一步扩大。XX年12月再次调整镇域规模，撤销9个镇，除悦来镇改为街道办事处外，渝北区现辖11个镇。经过乡镇的多次精减合并，幅员面积达100平方公里以上有7个镇，80-100平方公里3个镇，80平方公里以下1个镇。通过建制调整，使镇政府统筹经济社会进展的力量明显增加。 2、街道创设与调整：数量增多，面积缩小 XX年，渝北区依据城区进展和管理的需要，撤销两路镇、龙溪镇、回兴镇后创设了双凤桥、双龙湖、龙溪、回兴4个街道办事处。XX年，将龙溪街道办事处分设为龙溪、龙山、龙塔3个街道办事处。XX年，撤销悦来镇建立悦来街道办事处。渝北区目前直接管辖的7个街道办事处

4、，担当着准镇政府的行政管理职能。 （二）乡镇机构的设置与变化 1、乡镇内部机构的演化 1993年乡镇行政管理体制改革时，按人口和幅员面积将乡镇划分为三类。三类乡仅设党政办公室。二类镇设有党政办、社事办、农业办、乡镇企业办4个办事机构。一类镇在二类镇基础上增设了国土村建办和财经贸办。XX年乡镇机构改革时，一类镇设党政办、社事办（挂人口与计生办牌子）、农业办（挂安监办牌子）、社会治安综治办、国土村建办5个办事机构，财政所不占机构编制；二类乡镇设党政办（挂社会治安综治办牌子）、社事办（挂人口与计生办牌子）、农业办（挂安监办牌子）。3个移民乡镇增设移民办。XX年乡镇建制调整时，对乡镇内设机构作了微调，

5、将农业办更名为经济进展办。社会治安综治办与安监办、司法所合署办公，将党政办的信访、稳定及农业办平安生产职能划入该办。撤销国土村建办、行政职能划入经发办。XX年乡镇综合体制改革，镇政府内设机构主要在名称上进行规范，特大镇和较大镇均设党政办、社会事务办（挂人口与计生办、民政办牌子）、经济进展办、社会治安综治办（挂安监办牌子）。7个特大镇多设一个城镇建设管理办公室。XX年乡镇建制再次调整时，全部镇均设置了 城镇建设管理办公室。 2、乡镇事业单位设置 1993年底，各乡镇设有文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、水利水保站等7个事业单位。1995年，除两路、龙安等6个乡镇外，其余乡镇设立了计生站。1

6、996年龙兴等5个镇设立了水产站。1997年至XX年，洛碛等7个镇相继组建了环保站。在XX年乡镇机构改革中，乡镇设置了农综站、林业站、统计与农经站、文化广播站、村建所、国土所6个事业单位。XX年对事业单位作了小调整，撤销了石坪等5个林业站，各镇设置了市政环卫所。XX年洛碛等5个镇增设了航管站，统景、洛碛增设了社保所和环保站。XX年乡镇综合体制改革，各镇设置的事业单位统一为农业服务中心、文化服务中心、财政所、社保所、人口与方案生育生殖健康服务站。 3、乡镇机构放收状况 1993年以前，原区公所和乡镇几乎没有一个经过编制部门批准设置的事业单位。1994年1月，原江北县委将县级部门管理的文化站、乡镇

7、企业办公室、广播站、农技站、林业站、农机站、水利水保站、农经站、司法助理员等人财物下放给乡镇管理。当时明确为双重管理，以部门管理为主的有工商所、税务所、财政所、法庭、派出所、国土所、村建所、房管所、医院、计生站、环卫所、交管站、船管站、码管站、航管站、畜牧兽医站。1997年，渝北区委将除龙溪、两路、人和以外的财税所、国土所、村建所的人、财、物下放给乡镇管理，将全部乡镇的教办室、中学校校（不含区教委直属中学校）下放到乡镇管理。XX年，除方案生育生殖健康服务站下放给镇政府管理外，乡镇国土所被上收区国土分局直管；中学校、司法所被收到区级业务部门主管，这一轮体制上划风潮，引起了乡镇较大反弹。 （三）街

8、道机构设置与调整 XX年成立4个街道办事处时，内设办事机构为党政办、社会治安综治办、城市管理科、经济进展科、社会事务管理科、财税科。XX年将党政办调整为综合科，内设机构与特大镇完全一样。XX年建立街道时，仍按原有镇事业单位设置。在XX年机构改革中，街道事业单位统一设置为统计与农业经济管理站、文化广播站、农业综合服务站、社区服务中心。双凤桥、双龙湖、回兴设林业站，龙溪设人口与计生服务站。XX年撤销回兴、双龙湖林业站。XX年在4个街道增设了社保所，4个街道的环保站收归区环保局直管。XX年综合体制改革时，街道统一设文化服务中心、财政所、社保所等4-5个事业单位，双凤桥、双龙湖设农业服务中心，回兴、龙

9、溪设置社区服务中心，双凤桥设人口与方案生育生殖健康服务站，龙溪和回兴街道市政环卫管理体制上划给区市政委管理。各街道的司法所、中学校校上划区级业务部门主管。 （四）主管部门直管机构设置现状 截止XX年3月底，主管部门在各镇街设有派出所、卫生院、教管中心、中学校校、司法所、畜牧兽医站、市政综合执法大队。按片区设立的机构有7个部门。一是区房管局设有龙溪、双龙湖、双凤桥、茨竹、兴隆、石船、洛碛、统景、龙兴9个地区房管所。二是国土分局设有龙溪、双龙湖、双凤桥、回兴、兴隆、茨竹、大湾、古路、石船、龙兴、统景、大盛、洛碛13个国土所。三是区工商分局设有龙溪、加州、两路、双龙湖、机场、沙坪、木耳、茨竹、统景、

10、洛碛、石船11个工商所。四是地税局设有一所、二所、三所、龙溪、龙山、龙塔、石船、空港园区8个地税所。五是国税局设有龙溪、加州、石船、空港开发区和一所、二所、三所7个片区国税所。六是区法院设有茨竹、统景、洛碛3个法庭。七是区交警支队设有龙溪、龙山、石船、兴隆、两路5个交警大队。依据管理 特别需要设立派出机构的部门3个。区环保局设有两路、龙溪两个城区环保站。区市政委设有龙溪、回兴两 个环卫所。区交委所属部门设有石船、洛碛交管站，洛碛航管站和花石沟、玉峰山超检站。 二、渝北区历次向镇街扩权概况 （一）1994年：划定乡镇机构和人员管理权限 1994年1月，与撤区并乡建镇改革配套，原江北县委打算将县级

11、部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一律下放到乡镇管理。一是双重领导。当时实行双重领导，以县级部门为主管理的有工商、税务、财政、法庭、派出所、国土所、村镇建设所。二是放给乡镇。将司法、计生、乡镇企业管理机构和人员，文化站、广播站、农技站、林业站、农机站、水利水保站、蚕桑站、果经站等事业服务机构和服务实体及人员，一律下放乡镇管理。三是维持原状。医院、计生服务站、环卫站、房管站、交管站、船管站、航管站、码管站的人、财、物仍由县级主管部门管理。四是共同管理。除原各区中学由县教委管理外，中学校由乡镇和县级主管部门共同管理，以乡镇管理为主，干部任免按原体制。乡镇水厂（除城乡委管理以外）由

12、主管局和乡镇共同管理，以乡镇为主。设在乡镇的粮站、食品站、供销社、信用社实行双重管理，行政管理以乡镇为主，人事、业务管理以县级主管部门为主。五是党务管理。县级部门设在乡镇的机构（除法庭、原各区中学外）党的关系由乡镇党委管理，党支部书记的任免应主动征求主管局的意见。六是人事管理。乡镇党委负责乡镇事业服务机构负责人任免和一般干部管理。 （二）1997年：下放权力分级管理 1997年9月，区委发出渝北委发199721号文件，主要向乡镇下放了两大权力。 1、下放人事任免权 一是将区委组织部任免管理的乡镇内设的六个办公室和群团组织负责人，下放给乡镇党委任免管理。二是明确除龙溪、人和、两路镇维持原管理体制

13、外，其余乡镇的财税所、村建所、国土所负责人下放给乡镇党委任免，实行乡镇和区级主管部门双重领导。乡镇在任免前，应征求区级主管部门同意后再办理任免手续。如分歧意见较大，报区委组织部协调解决。三是乡镇教办室主任及乡镇中学校正副校长实行双重管理，乡镇在任免教办室主任及中学校正副校长之前，应征求区教委同意后再办理任免手续。如分歧意见较大，报区委宣扬部协调解决。四是依据工作需要，在编制范围内，乡镇有权对所属干部、职工在行政、事业编制之间换岗支配，但对事业人员转编到行政的，应报区编办核编同意后，再报区人事局讨论办理。五是设在乡镇的派出所、法庭、工商所、房管所、环卫站、供销社、粮站的正副职领导，各主管部门在任

14、免之 前，应征求乡镇党委意见后再讨论办理。 2、下放项目审批权 在符合国家产业政策、符合城镇总体规划、符合环保要求的前提下，乡镇自行平衡资金，固定资产投资在1000万元人民币以下的项目（除特种项目外），由乡镇自行组织项目论证和审批，并准时报区计委、环保局及有关部门备案。 （三）XX年：进一步调整下放干部管理权限 XX年1月，区委、区政府发出了关于进一步调整下放干部管理权限的意见（渝北委发XX1号），涉及放给镇街的干部管理权限有以下几项。一是将区委组织部对街道二级班子的任免权下放给街道党工委。二是区委组织部不再审批乡镇、街道人武部副部长和专职人民武装干事，人武部副部长由区人武部和镇街共同提名、共

15、同考察，区人武部任命，专职人武干部由区人武部和镇街共同协商，镇街审批，区人武部任命。三是对镇街教办室副主任、所属中学副校长、中学校正副书记、成人文化学校校长、幼儿园园长、街道国土所和村建所负责人、乡镇城管中队负责人、街道财税科（所）负责人、镇街农技推广部门和计生办主要负责人等双重管理干部的任免权进行了调整下放，增大了镇街对这些干部的管理权限。 圆满的是，由于种种缘由，近年来区级主管部门的权力逐步强化，镇街在双重管理中角色尴尬。如XX年将以镇管理为主的房管所、卫生院、中学校的机构和人员上收为以部门管理为主，镇仅剩下“监督”权。同时，镇街的预算内资金使用权、国有资产管理权、融资贷款权、临时人员聘用

16、权、工作激励权、零星树木采伐审批权、小二型水库全部权、消遣场所监管执法权、建设平安过程监督权、非法渔业船舶和非法采矿取缔权等一些基本权项逐步上收，镇街在责任日趋加重的形势下统筹经济社会进展的力量遭到了减弱。 （四）XX年：开展托付执法试点 XX年，渝北区在兴隆镇、玉峰山镇开展了托付执法试点工作，托付执法涉及7个部门24项执法权项，并收到应有的效果。 三、当前镇街简政扩权的主要屏障 （一）取向不明，镇街角色难定位 镇政府是国家基层政权组织，法律给予了七项职能。街道办事处是区政府的派出机构，1954年一届全国人大通过的城市街道办事处组织条例规定了三项任务。随着改革的深化，镇街在改革中正面临着“强化

17、”与“弱化”的选择。浙江等省推行“强镇扩权”改革，增加了镇政府统筹经济社会进展力量，效果非常明显。根据几千年来“皇权不下县”的思路，也有一些地方加速弱化乡镇政府职能。1995年，上海市建立起“两级政府”“三级管理”的城市管理体制，在扩大街道规模基础上，将权力重心下移至街道，街道在城市建设和管理中的准政府功能获得了巨大胜利。南京等地也开展了撤销街道办事处的试点，弱化街道职能和权力正在成为改革的另一种取向。由于镇街“强化”与“弱化”改革取向的不确定性，实践正在颠覆镇街的原有法律定位。由此而成的区和镇街权责不清、职能错位，使镇街简政扩权面临困难选择。 （二）“条块”分割，体制坚冰难打破 政府职能行使

18、的前提和基础是权力。不同的“条块”权限划分必定产生 不同的动力机制。目前，在依法行政的大背景下，从立法体制到执法体制，从执政理念到执政行为，权力安排的天平总是倾斜于“条条”。在“条条”主导下的“条块”分割，其结果是部门上划、权限上收、责任下放。市、区职能部门派驻镇街的机构，不断切割着镇政府和街道办事处的行政权力。镇街面对现行的人、事、财“谁主管谁负责”，做事担责“属地管理”原则的管理体制，布满了苦恼与无奈。 （三）权责错位，行政力量难保证 “条块”分割，必定形成“人、事、财”不匹配，“权、责、利”不对等状况。目前，镇街面对区域经济社会进展“第一责任人”、众多“责任书”和“一票拒绝”的责任压力，

19、却在行政管理方面缺少行政惩罚权，在国土资源管理和城乡建设方面缺少规划权和建设管理权，在中小企业创业基地进展上缺少融资贷款权，在平安稳定方面缺少监管执法权，在安排方面缺少激励调控权，等等。在压力型管理体制下，镇街不得不无条件地担当着太多上级政府压下来的任务。权力缺位、责任越位，镇街缺乏应有的统筹经济社会进展力量。 四、镇街对简政扩权的迫切期盼 （一）清理界定：确保镇街职责归位 根据法律、法规、规章的规定，对上级政府及区级职能部门和镇政府、街道办事处职能职责进行一次全面清理，并根据“谁主管谁负责”、“谁审批谁负责”、“谁执法谁负责”等原则，科学界定上级政府、区级职能部门和镇政府、街道办事处在镇街推

20、动科学进展、促进社会和谐中的权责关系，避开滥用“属地管理”原则和“目标责任书”，将区级部门应当履行的职责义务和责任下沉到镇街，确保镇街在统筹经济社会进展中 不缺位、不越位、能归位，真正负起本区域改革、进展、稳定的责任。 （二）机构放收：凸显科学实效宗旨 XX年以来，设在镇街的训练、国土、司法等多个部门管理权限上收，加之过去上收的派出所、工商所、税务所等部门，镇街履行职能的基本权力已把握在上级主管部门，镇街领导尽管投放大量精力对其“协调”，最终难以实现“统筹”。为此，多数镇街希望以“增加统筹进展力量，培育壮大镇街区域经济，促进镇街社会和谐”为动身点，上级的直管部门设置应实行“一镇一所”，并坚 持

21、“依法下放、能放则放”原则，将区级部门派驻镇街的机构一律下放给镇街管理。少数镇街认为现在已上划的职能部门，有的工作已步入正轨，有的上划时间并不长，建议维持现状，以维护区委、区政府决策的严厉性。 （三）双重管理：名实相符必需到位 目前，垂直机构双重管理工作很不平衡。镇街对一些直管部门的领导、管理、监督难以到位，对其负责人的任免、沟通、考核难以协管。镇街期盼相关部门细化镇街直管部门“双重管理”方法，凡直管部门的党团关系应实行属地管理，其负责人的任免、沟通应征得镇街党（工）委同意，主管部门对派驻机构及其负责人考核应征求镇街意见，给予镇街对直管部门及其负责人履职状况评议权。 （四）行政审批：简化程序提

22、高效率 建设项目审批的部门太多，一个项目少则几十多则上百道程序，待审批手续办完，市场形势已时过境迁。镇街建议简化审批程序，削减审批项目，凡符合产业进展规划和政策，也符合环保要求的项目审批，应实行“见章盖章”和“备案制”。对农村大路、小城镇建设项目，在资金下达前已有区级部门多次审查，不必再多次进行项目会审。城镇规划区外的小型项目建设涉及的规划定点、建设许可、质量监督等审批事项，相关主管部门可下放或托付镇街负责。不需区级财政补助投资额在50万元以内的建设项目，可下放给镇街会审。物业公司年审、社区医疗服务站（室、点）的审批及年审，占道开挖、停（洗）车场及广告牌（栏）设置的审批，社区和街道办事处应签署

23、审核意见。给予镇政府婚姻登记权、零星树木采伐审批权。 （五）行政执法：“看得见”与“管得着”结合 镇街行政执法管理项目繁多，点多面广线长，具有执法主体资格的区级执法部门人少事多，鞭长莫及。看得见的管不着，管得着的看不见，已成为我区行政执法的常态。镇街建议根据依法行政、权责全都原则，适当下放执法权，实现行政执法权与行政执法责任有机统一。目前，可向镇街下放或托付规划、建设等违章惩罚权和平安监督惩罚权，矿山和企业平安生产监督管理惩罚权，道路交通平安惩罚权，文化监管执法权，劳动监督执法权等。 （六）事权下沉：权责对等切勿简洁化 近年来，社区居委会已担当了22个职能部门的40余项工作，供销社、二轻企业、

24、物业管理、食品药品平安等事权也放给了镇街。区级主管部门通过多种形式将一些由自己担当的责任下沉到了基层，相反，相关权力却未随之下放。将困难和冲突、麻烦和责任简洁化地放给基层，镇街盼望这种现象不能再消失。 （七）财政体制：激活镇街进展乐观性 目前，由于财政转移支付力度加大，解除了镇政府保运转保稳定的压力，但奖惩激励机制乏力，难以真正调动镇街抓进展、促增收的乐观性。有的镇建议兑现中小企业创业基地政策承诺；扩大镇级共享税种，提高税率安排比例；科学支配区内项目资金；托付镇街对辖区内国有资产进行管理；加大单项工作考核和嘉奖力度。 五、新一轮镇街简政扩权的建议 （一）达成共识，形成合力 简政扩权，实质是上级

25、政府和职能部门管理权限的下放及利益的下倾。没有上级政府领导和职能部门的支持，不仅政难“简”权难“扩”，反而可能一有机会就强化上级政府掌握权。只有上级政府及职能部门形成镇街简政扩权的共识，才有可能聚汇合力，主动放权。在简政扩权的熟悉上，应重点解决镇街职能是强化还是弱化，有无必要增加镇街统筹经济社会进展力量问题；区和镇街两级管理层面，如何实现“人、事、财”，“权、责、利”相统一，如何正确处理“主管负责”与“属地管理”关系，以及“看得见的管不着”、“管得着的看不见”等问题。假如在这些根本问题上达 不成共识，在当前这种状态下，渝北区镇街简政扩权的构想便难以幻想成真。 （二）明确目的，锁定走向 向镇街简

26、政扩权，目的是增加镇街统筹经济社会进展力量，推动区域科学进展，促进社会稳定和谐。在社会主义市场经济条件下，经济调整、市场监管、社会管理、公共服务是政府的主要职能。受权力配置制约，镇街在经济调整和市场监管的力量上基本不具备，真正能够履行的职能是社会管理和公共服务。因此，镇街简政扩权，上级政府及职能部门应在有利于镇街强化社会管理和公共服务两个方面下功夫，镇街也应围绕加强社会管理和搞好公共服务切实转变职能。 （三）遵循原则，理性扩权 要防止镇街简政扩权消失急躁、盲目、简洁化现象，必需遵循以下原则。一是依法行政原则。镇街简政扩权应与法律、法规、规章相连接，要“简”之合理、“扩”之有据，按法定程序运作。

27、二是开拓创新原则。简政扩权要根据党的xx届二中全会精神，符合社会主义市场经济取向和深化行政管理体制改革方向，坚持从渝北区镇街的实际动身，在现行法律、法规、规章柜架下有所突破。三是权责统一原则。根据“人、事、财”匹配，“权、责、利”统一的要求，尽可能理顺区政府和上级政府职能部门与镇街的关系。四是循序渐进原则。简政扩权受区域经济社会进展水平、现行法律法规和国家行政管理体制改革大气候等诸多因素制约，只能依条件成熟度作决策，不行一步到位。五是镇街区分原则。镇与街分属农村和城市，经济社会进展水平和管理方式有较大区分，上级政府职能部门管理半径直达程度也不同，镇街简政扩权，不行一刀切，不宜搞一个模式。 （四

28、）方案择优，贵在可行 依据党的xx届二中全会关于“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”的要求，以及正在推行的“大部门”体制改革背景，渝北区镇街简政扩权可考虑以下三套方案。 1、准时还权、适当扩权（小方案） 鉴于全国新一轮行政管理体制改革在即，可在不清理区政府及市、区主管部门与镇街职能，不理顺“条块”关系，维护区委、区政府上划机构决策严厉性的前提下，做好以下工作。一是还权。由组织部门牵头，根据“双重领导”、“双重管理”规定，对镇街垂直管理部门的主管和协管关系进行全面清理，摸清“双重领导”、“双重管理”越位和缺位缘由，完善其干部任免、人员调配、评议考核、事权责任、经费保障、党团关系等管理方法，并确

29、保准时到位和长期坚持。此外，对过去长期由镇街行使的单项工作激励权、预算内资金自主支配权等，清理后还权于镇街。二是扩权。由区行管办牵头，行政审批主管部门协作，对镇街为民服务的行政审批事项进行清理，对可以托付镇街的事项，全部托付镇街审批，上级行政审批部门在镇街的审批事项，一律进入镇街便民服务中心集中审批。由区法制办牵头，行政执法主管部门协作，对现行 法律、法规、规章明确规定可以托付镇政府或街道办事处担当的相应执法权，行政执法部门应当依法将这部分执法权托付给镇政府或街道办事处。区财政局根据“一级政府一级财政”和“费随事走”要求，进一步扩大镇街对财政资金的调控权；对镇街区域内 的国有资产，可原则上托付镇街管