“招投标”：基层民主推进的可能性路径

1、    “招投标”：基层民主推进的可能性路径    摘要：以村委会选举为核心的村民自治制度的实施虽然建立起了一系列的民主程序和规则，但仍然无法很好解决民众参与积极性问题。渡头村出现的“招投标”的治理方式，以个体平等地参与公共事务，并对公共事务施加影响为主要内容，在解决民众参与公共事务兴趣等方面迈出了可喜的一步，回答了基层民主在乡村“何以可能”的难题，同时也为乡村民主化治理提供了有益的启示。         关键词：招投标；基层

2、民主；可能性；路径                   一、问题的提出                   基层民主建设因其对推进中国民主化进程的重要性，一直成为学界关注的焦点。无论是先期的村民自治研究，还是随后的乡村治

3、理、乡村治理的社会基础研究以及当前的新农村建设研究，虽关注的主题各异，但最终归宿仍然是围绕“基层民主”这个轴心展开的。         我们知道，村民自治制度的实施是以村委会选举为重点逐步展开的，由此，村民直选所赋予的政治意涵已经超过了选举本身。1因此，在村民直选的开端时期，甚至在往后的几年中，都被寄于厚望。村民自治不仅被学者视为中国改革的起点和突破点，2而且还把它看作“将为中国乡村政治现代化和社会民主化奠定坚实的社会基础”。3      

4、60;  然而，预期归预期，事实依然是事实。在村民自治逐步推进的过程中，诸如“两委关系”、“上级对选举的控制”等问题开始暴露，从而，村民自治的民主价值也遭到了一些学者的怀疑，有学者甚至认为“村民自治无存在上的合理性，仅仅是一个理论上无依据，实践中无效率的怪胎”。4确实，在村民自治实践中存在的问题，有其内在的逻辑机理，但仅从村民自治制度本身是无法求得问题的解的。因此，学者们开始把目光转向了乡村治理研究及乡村治理的社会基础研究，“希望从农村治理方式转换的角度和从村庄内部的视角来研究村民自治的合理性和进一步探讨村民自治”，5这虽然意味着学者研究方向的自觉调整，但他们始终还是坚持着

5、民主的视角，在民主的路线图下去寻找改良村政的办法。         几年的实践经验表明：试图从治理角度去讨论和实践村民自治的努力似乎也未能够达到预期的效果，基层民主的实践宣告又一次的失败。不过，从村民自治研究到乡村治理研究和乡村治理基础研究这一历史性的研究维度却引发了人们对中国民主进程的思考。6也就是说，中国化的民主进程，不管采取何种路径，无论是乡村治理，还是社会主义新农村建设，都应该让“民主先行”。基于此，探索基层民主的推进路径，不仅是必要，而且还是刻不容缓的。   

6、60;     在既有的研究中，尽管许多学者都把“民主”纳入到各自的研究视野中，但有学者认为基层民主条件的贫瘠而普遍不太看好其发展前景。但如果我们把民主理解为“是一种社会管理机制，或者是管理社会事务的一种方法”，7把民主与农村的社会经济、文化传统与历史相结合时，对民主在基层治理中所发挥的作用就会有新的认识。因此，我们的研究也应该把注意力转移到这个层次上来，考察民主的理念是如何在村庄的具体治理中发挥作用，如何来激活基层民主的元素，进而探讨基层民主“何以可能”的问题。       

7、;  本文以赣南渡头村为个案，探究在村级治理中“招投标”的运作方式是如何把关注点投放在村庄公共治理过程事件所体现的“民主性”上，从而为寻找基层民主的推进路径提供一个个案事实。         二、“招投标”：过程事件中的基层民主运作形式         1走进渡头村         渡头村位于赣南ND县TT镇

8、北面，北纬26°19，东经115°58，东临梅江河，北与竹笮乡接壤，被誉为是一个“交通便利，通讯畅通，班子精干，民风纯朴，群众安居乐业，各项事业全面发展的明星村”。         该村是单姓村，男性村民都姓邓。所辖有11个村民小组，7个自然村，到2007年12月止，有512户，人口2046人，其中劳动力人口940人，外出务工329人。劳动力人口中，初中以下文化程度910人，高中文化以上30人。耕地面积1434亩，其中水田1000亩，旱地434亩；山地面积3000亩，其中宜果山地230

9、亩。该村经济来源主要是依靠杂交稻制种和外出务工收入，2006年制种面积达800亩，年制种入达110万元，是村产业支柱（该村制种已有30多年的历史），2007年该村的农民的人均收入2000元左右。2002年，渡头村被选为省“农村村落社区建设试点单位”，2005年，该村又率先成为社会主义新农村建设试点单位。         2“招投标”的酝酿与发育：故事呈现         基层民主推进的难题或许只是基层政治生活中普遍困

10、境的一方面，然而，仅这一难题就足以使乡村治理陷入困境。这一难题的症结就在于能寻找到一种适合的方式，这种方式能发挥村民的主体性的作用，从而既符合民主观念普适性的价值，又适合中国乡村的传统与现实。可以说，村委会选举，乃至乡村治理及乡村治理的社会基础的实践，在这方面做出了很大的努力，但效果始终不理想。因此，寻找一种新的路径，成为推动基层民主发展的关键。         “招投标”是指一种狭义的招标，即指招标人根据自己的需要，提出一定的标准或条件，向潜在投标商发现投标邀请的行为（Invitation toTend

11、er）。因此，招标与投标是一个过程的两个方面，分别代表了采购方和供应方的交易行为。“招投标”具有招标程序的公开性、竞争性和公平性的特点。8         “招投标”在城市公共治理中并不是什么新鲜招数，然而能下到农村，为广大村民所认同接受，并成为公共事务治理中的主要方式，不是件容易的事情。         渡头村运用“招投标”的方式来对村庄公共事务进行治理，可追溯到上个世纪80年代。1984年，渡头村开始推行家庭联产

12、承包责任制，实行包干到户，分田单干，但是在农田灌溉上遇到了这样的难题：是统一管理集中灌溉？还是自行管理独户灌溉？由于该村水资源缺乏，农田灌溉完全依赖于从梅江河通过水泵抽水来实现，即使在大集体时期也是如此。因此，在这种情况下，如果依靠村民个人行动，单独抽水灌溉，既会造成抽水成本奇高，同时又可能因争水而引发村民之间的矛盾纠纷。为了应对这种困境，渡头村决定仍沿用大集体时期的管理办法，即“集体抽水，统一管理，专人负责，按亩收费”的办法。这个方法的一个核心环节是谁来负责？又如何产生的问题？即“电排员”如何产生的问题？是由村委会制定？还是通过其它办法产生？由于 “电排员”有一定的工资保障（2005年，年总

13、工资在1500元2000元），且劳动强度不大，可以成为农民的“额外收入”，因此，想成为“电排员”的村民很多，始终存在着供大于需的矛盾。为了解决这个难题，在时任村支书邓某（1985年2000年担任村支书）倡议下，决定采取“招投标”的方式产生。即谁要的工资最低，谁就中标，谁就可以成为“电排员”，并从村委会领取工资。渡头村正是通过这种方法，先后共产生了10名“电排员”，负责全村的灌溉工作。         “招投标”治理模式取得了初步成功，示范效应开始显现，并激励着渡头村在其它领域的推广。比如村集体所有的鱼塘承

14、包经营也是通过“招投标”的方式进行的。渡头村村集体遗留两口大鱼塘，年产量可达上万斤。在村民竞相承包的情况下，最好的办法也是通过竞标的方式进行。这样，谁出的租金高，谁就中标。鱼塘投标每四年举行一次，成为渡头村村民重要的公共生活。通过类似“招投标”方式来进行村级治理还有村庄道路的修筑。又如2005年，渡头村修建环村公路，在面对村里村外众多人都欲想承包该工程时，村委会吸取了以前的工作经验，通过采用招投标的方法，把修路的具体工作承包给村里的“水泥匠”。“在工程量相等的前提下，谁既能做得好，又要价低，工程就归谁”。9       &#

15、160; “招投标”不仅成为渡头村村级治理的重要手段，而且在程序和规则上逐步朝公平、公开和竞争性等方向完善，其“民主性”的内容在2006年至2007年两年村庄地皮的拍卖活动中表现的淋漓尽致。         2006年8月，在该村“邓氏家庙”旁边的一块地皮，因“地理位置优越”而被当地村民看好。由于该村宅基地资源稀缺，而村民这几年建房需求比较大，因此，村干部们自然想到采用“招投标”的方式来解决问题。在田头镇镇政府的支持下，由村干部主持的“招投标大会”在村委会举行。当天，参加投标的有70人左右（都是

16、本村村民）。“地皮”85元/平方米起标，最后成交价高达226元/平方米。竞标成功的村民邓某某回忆说：“当时真的很热闹，那么多人参加，还是第一次，价钱这么高，也是以前没有的。村里其它地方的地皮最多也就160/平方米，哪里要这么贵。不过，价钱虽然高，但还是很赞同村里的做法的，投标好，因为想要就要得到，只要投高就能搞得到”。10         这次“招投标”与以往相比，最大的不同在于规则和程序的更正式化，体现了公开、公平和竞争的原则。比如，在决定采用投标方式之前，召开了村民代表大会，与村民一起商讨具体的办法，

17、在征得了大多数村民的同意的情况下决定的，程序是公平公正的；在过程中，始终做到信息的公开，比如以公示的方式公开招投标的信息，让广大村民知道投标的条件、时间等具体情况，体现了程序的公开性；有70多人参加，以价格来定输赢，公共权力没有介入其中，具有一定的竞争性。         总之，“招投标”制度，提供了一个公平竞争的舞台，一套竞争的规则，从而使得村民能够通过这个舞台，利用这些规则追求自身的利益。其重要意义不仅在于提供了一种民主化的治理模式，更重要的是在于它为个体公民参与公共生活、以及对公共生活施加影响提供了

18、机会，而这正是民主发育必备的土壤。11         三、基层民主的可能性路径：进一步讨论         如果参照人们对民主指标的衡量，“招投标”方式可能离民主程度还有一定的距离，招标程序规则过程中所体现的公平、公开与竞争性，制度化水平不高，至多具有 “草根”性质。但这种方式激发了民众参与公共事务的热情，为民众提供了平等参与机会。因此，从这个意义上讲，这种方式虽具有草根性，但仍可以为我们寻求基层民主的发展可能性路

19、径提供有益的启示。         1基层民主的难题及其后果         中国化的基层民主发展道路，是从探寻村委会直接选举开始的。应该说，在如何推进基层民主的进程方面，村委会选举为我们做出过许多尝试，并取得了很多有益的经验。然而，村委会选举仍然很难处理乡村关系及村庄内部的“两委”关系等方面的难题，从而成为基层民主推进所面临的主要障碍。      

20、0;  乡与村的关系，在法律定位上是非常明确的。村委会组织法规定：乡村关系是乡与村之间的一种指导与被指导、协助与被协助的关系。进而言之，从法律上讲，村委会与乡镇政权是两个对等的实体，乡镇与村组织之间有各自的权力边界。乡镇政权无权在任何方面都要求村委会做什么或不做什么，村组织也可以在自己的权力范围内行事，可以拒绝乡镇政权的无理要求。然而，乡村关系的实际运行其实并不是如此简单，乡镇政权常常以各种名义越过权力边界，村组织并没有因为授权方式的改变而在事实上形成与乡镇政权的对等地位，在许多方面仍然依附于乡镇政权。当村委会面对乡镇政权的强权渗透的时候，表现更多的是“惟命是从”，从而渐渐

21、地呈现出“附属行政化”的倾向。         乡镇政权不断强化对村组织的控制，使得村组织身处两头受气的尴尬境地，进而尚失自主权。一方面要应对上级政权的压力；另一方面则要面对村民。这种当家人与代理人的双重角色，很容易出现角色错位的现象，从而成为基层民主发展的障碍。正如赵树凯所认为的：一方面村委会直接选举，村干部的产生正在启动一个民主化的过程；另一方面乡镇政权对于村级组织的运行，也在展开一个行政化控制加强的过程。但是这种控制在村庄内部自主性资源和自主性结构逐渐被消解，乡村关系在控制中脱节。12 &

22、#160;       当然，税费取消后，乡村关系在一定程度上得到缓和，但由于乡镇政权仍属“压力型行政政权”，依然承担了大量的来自上级机关的行政压力，比如计划生育，村民的越级上访，地方的社会稳定等问题，因此，乡镇对村的控制倾向并没有彻底放弃，在某些方面甚至还设法强化，比如“村财乡管”地方性措施的强化推行。         基层民主推进的另一个挑战则来自村庄内部的“两委”关系的处理。根据村民委员会组织法规定，村委会必须在党支部的领导下开展

23、工作。由于村支部书记由上级党组织任命，他的想法经常和村委会的不同；而村委会主任是由村民选举产生的，需要服从村民的利益。因此，“两委”之间的矛盾常常成为选举之后不可回避的问题。为了缓解村委会和党支部之间的矛盾，中央政府鼓励党支部书记竞选村委会主任，即所谓的“一肩挑”制度。这项制度虽然减轻村庄内部的紧张状态，但是， “一肩挑”这种权力分配格局并没有解决村支部与村委会本身性质或授权关系引出来的深层问题。因为，由村支书竞选村主任，事实上是将本来由乡镇掌握的对村支书的授权能力，转让给了村民，村支书和村委会的授权单一划归到村民，事实上取消了村级组织完成可能不受村民欢迎的上级任务的积极性，从而产生对村委会的

24、抵制和不合作。         村级组织的“附属行政化”倾向及“两委”关系的矛盾，带来的制度性后果就是村委会缺乏自主权，村民对村庄公共事务的影响有限，从而限制了村民参与公共事务的冲动，进而使得村民失去对公共生活的兴趣和热情，政治冷漠现象普遍。比如逐年下降的参选率，农民行动的原子化现象等。13因此，从这个意义上讲，村民自治制度虽然为中国贡献了一套民主操作规则和程序，但并没有在实践层面很好地激活村民参与公共生活的热情以及对公共生活施加影响的可能性，从而使基层民主面临着困境。   

25、      2基层民主的推进的可能性路径         基层民主推进的前提性条件之一，在于激发村民的参与积极性，以及建立村民与公共生活之间的有机联系。显然，以村委会选举为核心的村民自治制度并没有很好地实现上述目标，因此，探寻一种新的路径是推进基层民主发展的关键。         如前所述，“招投标”最核心的原则在于“公开、公平、公正及平等竞争”，这一原则框

26、定了民众的有效参与及平等的机会表达，从而表明了这样一个尺度，即：“在做出具有约束力的决策的过程中，公民们应该有充分且平等的机会来表达他们关于最终结果的各种偏好。他们必须具有充分且平等的机会，以便设置议题，表达赞成其中一个结果而不是另一个结果的各种理由。”14这种平等的机会表达，同时还为民众去发现和证明对自己最有利的事务的选择的正当性提供平台。因此，酝酿于“电排员”产生的“招投标”策略，经过“鱼塘承包权、村道路的承包修筑”的发育，再到“宅基地所有权的归属”的成熟，渐渐地把信息的公开、平等的机会表达及平等竞争规则贯穿于其中，在作为个体的村民与作为共同体的村委会之间找到了平衡点。 

27、0;       可见，任何治理都是在保护每个人的自主和以共同体的名义施行的强制之间找到平衡。一旦共同利益不再显而易见，所追求的目标就暗淡不清了；一旦达到这些目标的手段不透明，以共同利益施行的强制措施就失去了正当性，每个人都将设法摆脱。15因此，治理的正当性，取决于能够激发个体的公平的感觉。从这个意义上讲，“招投标”的方式起到了激发村民参与村庄事务的积极性的目标。         当然，“招投标”的方式的另一层意义还在于在村民与公共生活

28、之间架起了联系的桥梁。虽然其联结点是利益驱动，是为解决村民对公共资源竞争而产生的，但其所蕴涵的政治涵义已远非这些。村民自治制度下的治理功能之所以效能不佳，就在于制度层面与实践层面是脱节的。制度先行，实践滞后，文本内容与实际操作存在较大差距。村民起初的积极行为，可能到最后的结果与自己的行为没有任何关系，村民不能对公共事务施加任何影响。这样，村民日常的治理经验使村民感觉到诸如村委会选举之类的参与行为与自己无关。“招投标”的路径与前者截然相反。从“招投标”行为的内核来看，它是在民主规则下，利用基层民主的逻辑创造性地解决村庄可能产生的矛盾，它是可以视为民主下乡后在基层治理中的具体表现形式和具体运作方式

29、，是按照“实践先行，规则跟进”的逻辑顺序演进的。正如仝志辉所说的， “关注民主下乡不应是看民主理念和制度如何进入乡村，而是应看乡村社会选择的民主究竟是些什么，它又是如何演变的。也就是说，不是民主如何下乡而是下了乡的民主如何”。16因此，“招投标”的治理方式，应该认为是在对 “自我管理、教育、服务”及“民主决策、管理” 的具体实践，是在乡村社会原有的基础条件下，把这些原则和条款细化到可以操作的层面，是民主“乡村化”的过程。这也告诫我们，当民主与乡村自身持有的积淀和内在的要求有机结合时，基层民主的推进才有可能的社会基础。      

30、60;  由是观之，基层民主的推进路径，不在于制度设计是如何的完美，关键的元素在于民主的理念与乡村社会固有资源的结合，在于如何来架起村民与公共事务之间的有机联系，为村民提供充分且平等参与的机会。                   四、简短的结论            

31、       探索基层民主的实现路径，寻找民主“乡村化”的方式一直是我们努力的目标。村民自治虽然为我们演示了一套民主规则和程序，但由于制度与实践的脱节，使得村民诸如选举村干部、参加村民代表大会等参与行为更具象征性而无实质的内容。这就需要我们在探讨基层民主时，以村庄内在的视角为切入点，对村庄原有的治理方式加以利用和总结，而不是强制推行外在于村庄或者采取村庄所不能容纳的民主方式，正如徐勇所说的：“只有产生于农村内部的自主性力量，才能为村民自治提供内在的动力和源泉”。17     

32、    渡头村的“招投标”治理方式，如果套用西方的民主标准，显然离民主要求很远，即使与村民自治制度中的规则和程序相比，也存有许多有待于进一步完善的地方。但它的价值在于通过平等的机会表达方式，激活了民众的参与意识，并与公共生活发生了关联，而这正是基层民主推进的可能性路径。可见，对于中国化的民主进程来说，仅仅依靠在外部创造条件是不够的，还需要通过在村庄内部寻找民众参与的动力和源泉。也因此，只要依此路径，在普遍看来民主条件不成熟的乡村，同样可以结出民主之果的。        

33、60;                    注释         1 从学术界对村民直选的跟进及关注程度就可见一斑。比如肖唐镖组织的课题组对江西C、T两县40个村的现场观察；徐勇等组织的课题组对村庄选举的研究。可进一步参阅肖唐镖等，多维视角中的村民直选对十五个村委会选举的观察研究，中国社会科学出版社，200

34、1年版；李连江等，村委会选举观察，天津人民出版社，2001年版；徐勇等，乡土中国的民主选举，华中师范大学出版社，2001年版。         2 徐勇，中国农村村民自治，华中范大学出版社，1997年版。         3 于建嵘，岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁，商务印书馆，2001年版。         4 沈延生，

35、村政的兴衰与重建，战略与管理，1998年第6期。         5 参阅吴毅，二十年农村政治研究的演进与转向，开放时代，2007年第2期。         6 参阅吴毅，二十年农村政治研究的演进与转向，开放时代，2007年第2期。         7 赵树凯，中国民主发展中的参与问题，中国发展观察，2007年第1期。