信访制度变迁：从路径依赖到路径创新

1、 信访 制度变迁 ： 从路径依赖到路径创新 有 助 于当时新 生人 民民主政 权 的巩 固 。学 界一 般 认 为 ， 访制 度 的功能 主要 表现 为政 治参 与 、 信 民主 督 、 利救 济 等 功 能 的 同 时 ， 承 担 着 相 当 的成 权 还 本 ， 有 效降低 这 些成本 ， 是信访 制 度面 临 的 而要 则 重要 挑战 之一 。 监督 、 利救 济 等 方 面 ， 化解 社 会 矛 盾 、 护 社 权 对 维 会 稳定 起 到了重 要作用 。当前我 国社 会处 于转 型 第三 ， 在一 定程 度 上 影 响 着 社 会 的 稳定 与 和 谐 。建 国以来 ， 定 作为 压

2、倒 一切 的政 治任 务 ， 稳 显 时期 ， 仅各 种社 会矛 盾 日益复 杂 ， 不 而且各 种 利益 冲突不 断加 剧 ， 访 制度 面临 着 挑 战 。这 具 体 表 信 现为 ： 然成为了各级政府工作的重 中之重。信访制度设 计 的重 要 目的 之 一 ， 充 当社 会 的 “ 全 阀 ” 有 是 安 ， 效 维护 社会 的稳 定 。然 而 ， 访 制 度 自身 的缺 陷 信 却 使其 成 为一 把 “ 刃 剑 ” 一 方 面 ， 为 一 种 具 双 ： 作 有 中国特 色的 制 度设 计 ， 访 制 度 在 沟 通政 府 与 信 老 百姓之 间的联 系 ， 维护 社 会 的 稳 定

3、 方 面起 到 了 积极 作用 ； 一方 面 ， 一制 度可 能使 一些 社会 矛 另 这 盾难 以得 到解决 ， 至使 矛 盾尖锐 化 ， 甚 在一 定程 度 上对 社会 稳定 构成 负 面的影 响 。当前 我 国正处 于 社会 转型 时期 ， 种利益 冲突加剧 ， 各 社会 矛盾 明显 第 一 ， 访制 度 的法 治 化 建 设 需 要 加强 。 中 信 国几千 年法制 传统 中 ， 政 与司法 不分 ， 行 司法 权 一 直作为 行 政 权 的组 成 部 分 。 年 的 访 条 信 例 以及 年对条例的修改 ， 被视为信访制度 法制 化建 设 的一 个 里 程碑 ， 不仅 对 信 访 人

4、 的 行 为 进行 了规 范 ， 而且 明确 了信 访 机 构 和 信访 工作 人 员 的法律 责任 。然 而 ， 访活 动 中的非 规范 化 、 信 非 法制 化 现象却大 量存 在 ， 一方 面 ， 民在 合法 权益 公 受到 侵害 时 ， 少通过 司 法途径 加 以解决 ， 是更 很 而 多地选 择信 访 。 大量 涉 法 涉诉 案 件 的 出现 ， 相 在 当程度 上消 解着 司法 权 威 ， 现 代 法制 社 会 的发 与 展方 向相悖 。另 一 方 面 ， 访 机 构对 信 访 案 件 的 信 处理没 有严 格 的程 序 规 范 和 处 理标 准 ， 访 问题 信 的受理 存在 一

5、定 的 随意 性 ， 问题 的解 决 则 在 相 而 当程度 上依 赖于政 府 职能部 门和 领导 者 的重视 程 增多 ， 应地 ， 相 信访 问题 也 呈 现 出 明显 的 多样 化 、 复杂 化特 征 ， 时一 个信访 问题就 涉及 多个 方 面 ， 有 这无 疑加 大 了此 类 信访 问题 解 决 和 处理 的难 度 。 在我 国的信访 制 度 安 排 中 ， 各级 信 访 机 构 不 仅 不 具 有解 决 问题 的权 力 ， 而且 对 政 府 相 关 部 门 的监 督 作用 十分 有 限 ， 而 导致 各 类 信 访 案 件 的层 层 从 转 办 ， 终结 果往 往是 要 么不 了

6、了之 ， 么石 沉 大 最 要 度 。个别 领导 批 示 而促 成 信 访 问题 的最 终解 决 ， 这 一现 象强化 了行 政 权 威 ， 得 信访 活 动 带 有 相 使 当的人 治色彩 。 海 。信访 制度 本 身 的缺 陷使 其难 以应 对转 型社 会 中 日益 复杂 的 社会 矛盾 和利 益 冲 突 ， 量 的重 复 大 访、 越级 访 和集 体 访表 明 ， 种社会 问题 和 矛盾 并 各 未得 到很 好解 决 ， 而在 一 定 程 度 影 响 了社 会 秩 反 第二 ， 信访 制 度 承 担着 过 高 的制 度 成 本 。制 度成 本是 指人 类社会 在 整个制度 周 期投 入

7、的各 种 序 的稳定 ， 利于 社会 主义 和谐社 会 的建设 。 不 任何 一种制 度 在 变 迁 过 程 中 ， 果 发 生 了路 如 径偏 离 ， 就要及 时采 取措 施加 以纠正 ， 它拉 回到 把 资源 ， 是实 现不 同主 体之 间利 益 博 弈 而 产 生 的成 本 ， 形式 包括 经 济 成 本 、 治 成本 、 会 成 本 等 其 政 社 方面 。信访 制度 的经 济成本 既包 括从 国家 信访 机 构 、 方各级 信 访 机 构 到企 事 业 单 位信 访 部 门所 地 消耗 的行政 资 源 ， 机构 设 置 、 员 安 排 、 公 经 如 人 办 正常轨道上来 ， 以免出

8、现积重难返的情形。在信 访 制度 的变迁 过 程 中 ， 由于存 在着 多 方 面 的 路径 依赖 ， 使得这 一 制度 的改革 并不彻 底 ， 自身 的缺 其 费 等 ， 包括信 访人 的各 种投 入 ， 也 如个人 的 时 间精 力 、 费支 出等 。信访 活动 中存在 的越 级上 访 、 路 赴 京上 访现 象 ， 涉法涉 诉 案 件 的增 加 ， 以及 种 种 “ 截 陷使 其 面对转 型社 会 中的各 种复 杂 问题和 冲 突难 以更好地发挥应有的作用 。为此 ， 在信访制度改 革 中 ， 当积极 创 新路径 ， 据社 会 的发展 变化 作 应 根 访” 行为 ， 对社会 的稳定 、

9、 政府公信 力、 司法权威 等造成 负 面影 响 ， 并且 阻 碍着 正 常 政 治 文化 和心 理 的发展 ， 这些 构 成 了信 访 制度 的政 治 成 本 。信 访 制 度 的社 会 成本 则 表 现 为 其 对社 会 风气 、 德 道 文 化 的负面 影 响 。总 之 ， 访 制度 在 发 挥 民 主监 信 出符合客观实际的调整和改革 ， 选择最优的路径。 只有 这样 ， 才能 有效 化解 社会 矛盾 和 冲突 ， 推进 社 会 主 义和谐 社会 的建 设 。 首先 ， 改革 信访 体制 ， 强化 信访 机构 的督 办 职 能 。我 国从 中央 到地 方 的各 级 党 委 、 大 、

10、府 、 人 政 江 凄 肇干 法 院和检察 院 都设 有 信 访 机 构 ， 相互 之 间缺 乏必 要 的协调 ， 这样 的制 度安 排 消 耗 了大 量 的行政 资 结 合起 来 。 最 后 ， 化法 制权威 ， 强 将信 访活 动全 面纳入 法 治化轨 道 。近年来 出现 的大量 涉法 涉诉类 信访 案 件， 不仅 模糊 了行政 权 与司法权 的界 限 ， 而且 对 社 会 主义 法治建 设 的负面影 响也 是显 而易见 的。为 此 ， 当在公 正 司法 、 立 司法权 威 的基 础 上 ， 应 树 清 源 。因此 ， 当前应 当对 信访体 制进 行改 革 ， 分 中 划 央和 地方各 级

11、信访 机 构之 间以及 各级党 委 、 大 、 人 政府 信访机 构 之 间 的责 任 界 限 ， 时增 强各 信 访 同 部 门之 间的协 调 和 沟通 能 力 ， 使之 能 够 有效 协 作 解决 一些复 杂 的信 访 问题 。为 防止政府 职能 部 门 楚 界定信 访 机构 对 信访 问题 的受理 范 围 ， 明确 涉 及 司法 的信访 案 件 只 能 通过 司法途 径 加 以解决 。 不 仅如此 ， 还应 严格 信访 程序 ， 努力减 少信访 活 动 中的 “ 治 ” 象 ， 对 于 领 导信 访 接 待制 度 ， 人 现 如 应 在解决信访问题过程中互相推诿 、 效率低下 ， 应强

12、化信访机构的督办职能 ， 使之能够对处理信访 问 题 的各个政 府 行政 部 门形 成有 效 的制 约 和督 促 。 从 长 远看 ， 访体 制应 进行大 的改 革 ， 方面应 当 信 一 强化 各级人 大信访 机 构 的职 能 、 限 ， 权 以充分 发挥 人大 的作用 和功 能 ， 政府行 为形 成有 效 的监 督 ； 对 另一 方面应 当在 加强依 法行政 的基 础上 逐渐 弱化 各级政 府职 能 部 门 的信 访 机构 ， 且 在 树立 司法 并 权 威 的基 础 上 逐 渐 弱化 法 院 和 检 察 院 的信 访 机 构 ， 司法 范 围 内的 问题 通 过 司法 途 径 而不 是

13、通 使 明确界定 领 导 的信 访 职权 和责 任 ， 待来 访 是 为 接 了解 民情 民意 ， 对 一 些 重 大复 杂 信访 问题 进 行 并 督 办 ， 不是 直接处 理 问题 。只有这样 ， 能更 好 而 才 地 规范信 访 活动 ， 信 访 活 动不 断 地 沿着 法 治 化 使 方 向前进 。 诺斯 ：经 济史 中的结构与变 迁， 上海 三联书 店、 上海人 民 出版 社 年 版 ， 页 。 第 过信访 来解 决 。此 外 ， 相关 信 访 制 度 得 到全 面 在 改革 和完善 后 ， 逐步 撤销人 民团体 、 事业单 位 应 企 柯武刚 、 史漫飞 ： 制度 经济学 商务 印

14、书馆 ， 年版 ， 第 页 。 内部 的信访 机构 ， 避免 社会 资源 的浪费 。 其次 ， 应社 会 发 展 ， 一 步 完 善信 访 制 度 。 适 进 科斯等 ： 财产权 利与制度 变迁， 上海 三联书 店、 上海人 民 出版 社 年 版 ， 页 。 第 新 信访条例 在制度上进行了一些创新 ， 如建立 全 国信访信 息机 制 、 大疑难 事项 可公 开听证 等 。 重 但是 当前信 访 活 动 中 出现 的诸 多 问题 ， 一定 程 在 度上 说 明信 访 制 度本 身 仍 存 在着 问题 ， 此应 当 为 根据 社会 的发 展 变 化 ， 信 访 制 度作 出进 一 步 的 对 改

15、革 和完 善 。一 是应 在将信 访工 作绩效 纳入 公务 员考 核体 系 的基 础 上 ， 虑将 行 政 问 责制 引 入 到 考 信访 活动 中 ， 化责任 追究 机制 ， 强 防止信 访 活动 中 的行 政不 作为 ， 同时 对信 访 活 动 中不 同程 度 的违 杨洪波 ： 制度变迁 理论及其启 示， 云 南社会 主义学院学 报 年第 期。 刁杰成 ： 人 民信 访史略， 北京经济学 院出版社 年版 ， 第 页 。 李宏勃 ： 法制现代化进程 中的人 民信访 清 华大学 出版社 ， 年 版 ， 第 页 。 郑 欣 ： 乡村 政治 中 的博弈 生存华北 农村 村 民上 访研 究， 中国社会科学 出版社 年版 ， 第 页。 孟德斯鸠 ： 论法的精神（ ） 孙立坚 等译 ， 西人 民出版 上 ， 陕 社 年 版 ， 页 。 第 朱力宇 ： 依法治 国论， 中国人 民大学出版社 年 版， 第 页 。 法或 违规 行