论我国农村金融体系的改革与重组

1、浅谈农村金融体系改革上海起航授训之感农村人多地少、经济发展水平总体比较低是我国的基本国情。中国是一个农业大国，农村人口占的比重比较大，农村经济的发展状况关系着整个中国的经济发展状况，在新世纪，中国经济的发展日新月异，但是农村经济却发展非常缓慢，这种状况已成为中国经济飞速发展的障碍，因此，加快农村经济的发展已成为当今社会迫在眉睫的问题，而制约农村经济发展最重要的因素就是农村金融的供给瓶颈。农业、农村和农民问题始终是中国至关重要的问题，十六大提出全面建设小康社会的目标，本质上是要在全国范围内全面推进建设小康社会，其中一个重点和难点就是农业、农村经济的发展和农民收入的稳步提高。而作为农村经济的核心-

2、农村金融能否为此提供强有力的支持则成为全面建设小康的一个关键，当前在我国已经加入世界贸易组织的形势下，促进农业的可持续发展、农村地区的持续稳定和农民收入的可持续增长和是摆在我们面前的一项重要战略任务。近年来，农村经济发展相对滞后，城乡间差距有扩大趋势，从1997年至2000年，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比由2.41：1扩大到2.8：1，成为世界贫富悬殊最大的国家之一；金融对“三农”的投入也有所减少，2002年，农发行和农村信用社的新增贷款市场份额较1997年下降了22.5个百分点。凡此种种，不能不引起我们的高度重视。在我国进一步深化农村金融体制改革，大力解决“三农”问题的今天，必

3、须以创新的观念和方法重构我国的农村金融体系，才能从根本上加强金融对“三农”的支持力度，推动我国全面建设小康的进程。一、 我国农村金融体系的基本概况（一）农村金融组织体系建国以来，我国已经初步建立较为齐全的以政策性、商业性和合作性金融为主体的农村金融组织体系。农业银行恢复前，我国农村金融主要由人民银行的农村信贷和农村信用社业务组成。1979年农业银行恢复后，由农业银行统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用社，从而确立了农业银行与农村信用社分工协作的农村金融体制。1994年从农业银行分离出农业发展银行，农村金融增加了政策性金融部门；1996年农村信用社与农业银行“脱钩”，标志着农村金融体

4、制又进行了一次重大改革，以合作金融为基础，商业金融、政策金融分工协作的农村金融服务体系已经建立。1986年开始设立的邮政储蓄机构被界定为其他金融机构，但因得益于政策优惠，近些年取得了长足的发展。（二）农村金融市场体系 农村金融市场的主要供给方为农发行、农行和农村信用社，而需求方则主要包括了农村经济活动的主体农户和农村企业。金融产品受制于供给水平、能力及意愿等因素，目前品种较为单一，对于各种类型的农户和农村企业千差万别的金融需求则显得供不应求。客观上由于我国的农村金融市场存在较为明显的短缺和抑制，供给方在市场体系中基本处于垄断者的地位，加之资金的价格未能市场化，由此导致的金融交易行为扭曲的现象普

5、遍存在。（三） 农村金融监管体系 人民银行对农村金融的监管主要是按金融机构的类型来划分的，既包含银行监管部门也包括合作金融监管部门，其中银行监管部门主要监管政策性银行、商业性银行和其他金融机构，包括农发行、农行以及邮政储蓄等；而合作金融监管部门主要监管数量众多的农村信用社，在监管的同时还负责对农村信用社进行行业管理。二、 我国当前农村金融体系存在的主要问题。（一）农村金融组织体系的不足之处1、整个金融组织体系尚待健全。目前虽然建立了以政策性、商业银行和信用社为主体的金融机构组织体系，但由于受农村经济发展水平的影响和制约，商业性保险机构、证券、担保租赁等金融机构在中西部地区的农村基本没有设立分支

6、机构，完全意义上的金融机构组织体系尚未发育成熟。 2、现有机构组织的功能尚未充分发挥（1）农业发展银行难当政策性金融的重任。作为政策性银行，农发行资金应主要来源于财政无偿拨款和有偿贷款。但由于财政历年累积包袱巨大，拨补资金常常不能按时到位，农发行实际上不得不主要通过向商业银行发行金融债券和向中央银行借款来筹集资金，便筹资成本上升，与农发行的优惠贷款形成了巨大的利差缺口。加之要求农发行实行“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。这就使农发行举步维艰，根本无法承担起农村政策性业务的重任。目前农发行只是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”。（2）商业性金融在农村金融的主导

7、地位趋于弱化作为商业银行，农行从追逐利润最大化原则出发，市场定位和经营策略发生了重大变化,针对农业是弱质产业，资金回收期长、收益率低而且风险较大等特征，农行的资金投放已从以农业为主转为与工商业并举，竞争的视角也从农村转向城市。目前农行业务经营范围与其它国有商业银行基本无异，长期保持的农村金融主导地位正在逐步弱化。（3）农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要1996年按照国务院的规定，农信社与农行“脱钩”，全部按基层农信社为一级法人恢复合作金融性质和“三性”（群众性、民主性、灵活性）经营原则，但是这种转变异常艰难，可以说迄今为止并没有实质性的进展，突出表现在：（1）产权关系依然不清；（2）群众

8、基础较为薄弱，官办色彩浓厚；（3）民主管理形同虚设，因产权不清，“三会”制度形同虚设，农信社实际上仍维持了原有的运行机制。（4）为社员服务范围有限。由于农信社需自负盈亏，经营中难免带有“商业化”倾向，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农信社贷款的农户或个体经营户常常难以得到贷款和接受其金融服务。（4）邮政储蓄抽走农村资金，削弱了金融支农力度。随着国有商业银行在县以下收缩“战线”，农村金融资源已主要向邮政储蓄和农村信用社集中，但是由于邮政储蓄转存利率长期过高，计息方式不合理，邮政储蓄的资金价格与金融同业相比，有较大的级差，邮政储蓄竞争优势明显大于农村信用社，农村金融抽水机作用

9、日益显著，迫使央行不得不投放大量的支农再贷款，2002年末累计余额高达842亿元。3、民间金融依然活跃，且缺乏必要的规范经济体制改革以来，农村的民间金融组织和融资活动，在非政府制度安排甚至压制的情况下得以生存并迅速发展。民间金融组织形式主要包括：聚会、储金会、乡镇、个私企业直接融资和合作基金会等。此外还有一些互助会、信用服务社等民间金融组织。上述民间金融组织虽几经政府禁止与取缔，但至今仍在许多地区或明或暗、或多或少地存在。应该说其在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用。但因其运行极不规范，存在着诸多急需解决的问题：（1）存贷款利率普

10、遍较高，往往是官方金融组织的数倍，使借款单位的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲。（2）存在着较大的金融风险。民间金融组织良莠不齐， 部分经营混乱，风险极大，严重扰乱了金融秩序，影响了金融市场的稳定。（3）民间金融组织基本上属于零打小敲，在地下或半公开状态下活动，不能在农村市场经济中起到应有的作用。（二）农村金融市场体系的不足之处1、资金供求的市场价格形成机制未确立，影响资金的优化配置。国家对农村金融市场实行十分严格金融管制，资金的基本价格-利率形成机制还未完全市场化，在民间借贷市场活跃的情况下，资金市场存在两个价格，既利率的“双轨制”，导致资金供求基本信号被扭曲，影响

11、了稀缺资源的优化配置，这本身也是导致农村资金抽往城市和地下金融禁而不绝的一个重要原因。2、存在明显的供给短缺，局部形成寡头垄断的局面。由于农村金融的供给方仅为农村信用社、农业银行、农业发展银行，且资金供给长期难以满足农民和农村经济的需要，资金的卖方市场长期存在。具体表现在：农业发展银行根本不与个体农户直接发生信贷业务关系，农业银行设置在乡镇及其乡镇以下的分支机构，被大量撤并，曾被人们作为正规金融组织之外金融深化特征重要方面的三会一部，特别是农村合作基金会，在不少地区是农村金融市场面对农户和农村企业的较为重要的金融商品供给者，由于管理不够规范、发展过快出现了一些问题，不得已而被强制性地整体淘汰出

12、局。对于中西部落后地区大多数农村居民和农村企业而言，可以享受的金融服务仅仅来自农村信用社的寡头垄断性供给，由于金融供给主体区域布局失衡现象严重，自身资金实力有限等客观因素影响，农村金融商品供给严重不足。3、金融产品供给不足，水平较低，不能适应农村经济发展的需要。农户和农村企业由于经济活动内容和规模不同，其金融需求也表现出多层次性的特征。而以农信社为主力军的金融机构提供的金融产品仍然停留在存款、贷款等传统业务上，且资金规模有限、金融产品创新少、结算手段落后，难以适应不断发展的农村经济和农民的需求。4、农村金融市场体系发育不健全，同业拆借市场范围较小、农村信用社的上网拆借资格有限，跨区域性的网下拆

13、借困难、民间自由借贷市场依然相当活跃并在相当大的程度上影响到正规金融体系对资金的筹集和运用。（三）金融监管体系的问题1、对建立完善的农村金融体系缺乏长远规划。对农村政策性金融的发展缺乏明确方向，政策性金融业务散布在多个金融机构。而合作金融的制度设计，由于在人文、历史传统、心理习惯等方面脱离中国国情，使得强制推行的“合作制”大一统模式，难以切合全国千差万别的地域和经济特点，导致理论和实践严重脱节。2、合作金融监管上的制度设计本身难以本能适应监管和发展的要求。金融监管和行业管理集于一身的合作监管部门，既要当裁判员又要当运动员，这本身就是一个制度设计上的权宜之技，使得合作金融监管部门很难兼顾双方面的

14、利益。3、农村金融监管力量有限，难以适应点多面广、情况复杂的监管要求。由于存在监管体制设置上的问题，监管结构呈现“倒三角”形态。在基层地市、县人行的金融监管力量最少，而监管任务却最重，情况最复杂，监管人员往往疲于奔波，忙于应付，监管的有效性受到很大影响。三、 创新中重构农村金融体系（一）统筹考虑，进一步创新农村金融组织体系。从全局考虑，农村金融机构体系必须实现多样化，建立包括政策性银行、商业银行、信用社、证券、租赁、保险和担保机构等在内的多层次金融机构组织网络。农村证券公司，主要为农村集体和个私经济组织进行直接融资提供服务；农村租赁公司，主要从事大中型农业机械设备的租赁服务；农村借款担保公司，

15、为个私企业、家庭承包户借款提供信誉和资金担保服务；农村金融组织存款保险公司，以增强农村金融组织信誉，降低金融风险；此外还应包括农村信托公司、投资咨询公司、企业财务与家庭理财公司等等。（二）明确职能，合理分工，实现政策性金融与商业金融的分离。合理界定政策性金融与商业金融边界，拓展农业发展银行的业务范围，将其从单纯的粮食银行转变为服务于农业开发、农村基础设施建设、农业产业升级、农产品进出口的综合型政策性银行，重新将农业银行代理的政策性金融业务划归农业发展银行，对农村信用社承担的农业开发性贷款等政策性较强的贷款，也应划转农业发展银行，统一由农发行来集中管理，充分发挥政策性银行的优势，为农村信用社的农

16、行减轻负担。对于农发行经营的自营商业性贷款，可以考虑划转至农业银行或农村信用社，实现政策性金融和商业性金融的彻底分离。（三）充分发挥民间市场主体的积极性和主动性。吸纳民间资本充实改善农村信用社和其他商业性金融机构的股本结构，使得私募的各种地下基金能够在规范的合法主体内得到发展和壮大，这本身既是对原有较为单一化股权结构的改善，有利于建立金融机构完善的法人治理结构，同时也有利于将隐性的金融风险置于监管部门的监管范围之内，一举两得。（四）进一步办好农村信用社，重点在产权制度改革和农村信用社组织管理体制的创新。明晰产权，从根本上解决“信用社“归谁所有的问题，解决所有者缺位现象导致的诸多弊端，如内部人控

17、制、服务对象和服务方向不清的问题。组织管理体制创新要求：一是要根据各地实际情况，确定农村信用社的发展模式。笔者认为可以实行“两条腿走路”的政策，有条件的农村信用社可以在自愿原则下实行股份制改造，将其定位于立足支持“三农”经济发展的区域性金融机构，逐步走农村商业银行的发展方向。对于中西部条件较差的地区，则可以继续发展和完善信用合作制，在吸收新增民间资本充实资本金的情况下，向规范化信用合作社或农村合作银行的方向发展，使得多元化的组织结构能够适应多元化的经济基础，从而更有效地引导农村经济结构调整，实现农村信贷资源有效配置，促进农村经济的发展。（五）创新农村金融市场体系。推动以农村资金价格形成机制市场化为中心的改革，加快利率市场化进程。逐步建立起更加广泛的金融市场，包括农村的金融市场和资本市场，并实现正式的农村信贷市场与非正式农村金融市场间的有机联系。推动农村资金拆借市场的发育，为农村信用社融通资金提供便利。鼓励金融创新，产品创新，为农村客户提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产担保、租赁、人寿和再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具，以适应多样化的农村金融需求。（六）加大对农村金融的扶植力度，主要应加大政策和资金的投入。政策投入主要体现在积极推动农村金融的立法工作，应当尽早通过农村金融改革法、农村合作金融法、农村股