两岸2 地籍成果整合及应用研究16

1、题目：地籍成果整合及应用研究姜武汉 李霞姜武汉，中国人民大学土地管理系博士研究生。李霞，中国人民大学研究生院副研究员。摘 要大陆的地籍工作正式起步是在1986年土地管理局成立之后，到现在通过20年的建设和发展，地籍的资料优势、产权优势和技术优势已充分发挥出来，地籍在促进经济发展和社会稳定、保护产权人合法权益、保护耕地和粮食安全的监测、土地市场的规范、金融风险的防范、促进土地管理方式的转变等各方面发挥了巨大作用。通过这20年，一方面积累了丰富的地籍成果，但这些成果相对独立、散乱，没有形成体系；另一方面，新形势下社会经济发展对地籍提出了新的要求，特别是2004年已明确把土地要素作为一种手段参与国民

2、经济宏观调控以来，要求地籍能时时提供短、频、快，现势、准确、丰富的决策信息，这就要求我们对地籍成果进行整合、挖掘，并且强化地籍成果的应用。因此引发本文从事这方面问题研究的动机。本研究之主要目的在:(1)总结近年来地籍已有的成果及其主要的应用方式和领域。(2)根据社会经济发展的新形势要求，探讨地籍成果的整合的方式方法及新的应用。(3)结合具体城市，分析地籍成果整合应用中的关键问题，对地籍成果应用效益做出初步探讨。本研究采用文献分析法、因果分析法，整合前人相关文献与本人近年来所做研究及专家学者座谈会成果，进而加以综合分析，据以提出本研究之新论点预期研究之结果，可总结地籍已有的成果种类及应用方式和领

3、域，探索出地籍成果整合应用的方式方法，为新形势下加强地籍工作，充分发挥地籍的资料、产权和技术优势，夯实地籍基础，强化地籍成果应用提出建议。中文关键词：地籍成果、整合、应用。1地籍地籍是指记载土地位置、界址、权属、数量、质量、用途等基本状况的图件和簿册。地籍的产生，最初是税收的需要。中国地籍有悠久的历史，早在公元前两千多年前的夏禹时期，已有土地调查，并按土色、质地、水分把土地分为三等九级。唐宋两代都曾进行过大规模的土地调查。到了明代，在总结宋代土地调查的基础上，开展并完成了全国范围内的地籍整理，对调查的土地登记造册，创立了在我国地籍史上很有影响和代表性的鱼鳞图册，反映了与封建土地私有制相适应的地

4、籍制度。中国大陆的地籍工作正式起步是在1986年土地管理局成立之后，到现在通过20年的建设和发展，地籍的资料优势、产权优势、技术优势和文化优势已充分发挥出来，地籍在促进经济发展和社会稳定、保护产权人合法权益、保护耕地和粮食安全的监测、土地市场的规范、金融风险的防范、促进土地管理方式的转变等各方面发挥了巨大作用。随着科学技术进步，现代地籍它已不再局限于具体的地籍信息依附的载体，如图册、表、磁盘等，地籍就是国家认定与监管的土地基本信息的集合。截止到2005年底，大陆地籍的各项业务工作取得巨大的进展，为国土资源管理提供了可靠的产权服务和有效的数据支撑，积累了丰富的地籍成果：土地产权管理制度建设得到加

5、强，土地登记覆盖面不断扩大。到2005年末，国有土地使用权累计初始登记发证3493万本，覆盖率达到85；集体土地使用权累计初始登记发证16451万本，覆盖率达到73，集体土地所有权累计初始登记发证118万本，覆盖率达到51；累计调处土地权属争议12.3万起。制订下发了土地登记数据公开查询办法，各地全面开展了土地登记信息查询服务。基本建立了土地调查统计制度，地籍信息化水平明显提高。完成了耕地后备资源调查；城市市区地籍调查完成86，建制镇地籍调查完成64； 453 个县（区、市）完成1：1万土地利用数据库建设；817 个县（区、市）建成了地籍信息系统。土地遥感监测范围不断扩大，提升了国土资源管理的

6、科技水平。完成了全国重点地区土地利用动态监测；完成了环北京地区资源与生态环境监测；监测成果得到较好地应用。在不断总结各地典型经验的基础上，大力开展土地调查、登记、统计制度的调查研究，积极推进调研成果的转化，正式明确提出，要建立统一的土地分类、调查、登记和统计制度（28号文）。 地籍管理“十一五”发展规划纲要，国土资发2006137号2地籍成果及其整合地籍成果就是地籍各种工作的结果。地籍的主要工作包括：土地调查、土地登记、土地监测统计、土地权属纠纷调处工作和地籍信息化等。因此地籍成果主要是土地调查、登记、监测统计和权属纠纷等地籍工作的积累，主要是有地籍信息不同载体的表达：图、表、册、薄、信息系统

7、（计算机硬盘）等等，如表1所示。表1 地籍工作内容和成果工作内容成果土地调查土地利用现状图、地籍图等土地登记土地登记图、册、表、卡和证书土地监测和统计土地监测信息系统、统计台帐、统计薄等土地纠纷调处土地纠纷调处案例数据库地籍档案管理和地籍信息化各种地籍档案、各种地籍信息系统其它地籍工作形成的各种地籍规章制度、法律法规、标准以及专业人员队伍地籍成果的整合实质就是地籍成果数据的整合。地籍成果整合应该有两个层次的含义：第一，将多源、多尺度、异构、不同载体的地籍信息标准化。第二，在第一个层次的基础上，对表标准化的地籍成果进行数字化和集成化，建立无缝的标准化地籍数据仓储，以便于地籍信息挖掘，为社会经济发

8、展服务。包括地籍成果资料的收集整理、分析、转换和组织。地籍成果的整合要以保证地籍数据的完整性、一致性、现势性和准确性。地籍成果汇交、地籍数据的整合（也称融合）和地籍数据的挖掘都是地籍成果整合应用的基础和前提。地籍成果的汇交是从地籍信息服务网络体系的角度出发而言的，要求建立上传下达、下传上总、逐级汇总的地籍成果汇交机制。地籍成果，特别是地籍调查和土地登记成果能实时汇总监测统计，从不同级别层面（市、省、国家）去汇总监测统计地籍成果，服务于土地管理工作和宏观调控决策。数据整合是针对“信息孤岛”而提出的，从一般概念的角度上来讲，就是信息的综合和处理过程，即为了完成所需要的决策和估计任务，对来自不同源、

9、不同模式、不同媒介、不同时间和不同表示方式的信息按一定的准则加以综合分析，最后得到被感知对象的更精确的描述。数据整合本质上不但是一种数据处理方法，而且是认识世界和改造世界的科学方法，是建立和谐的人抽象世界的基础。对于地籍，数据整合就是把地籍实体（包括属性数据和空间数据）更好的抽象到计算机世界的一种数据加工处理方法。数据挖掘(Data Mining)是采用数学的、统计的、人工智能和神经网络等领域的科学方法，如记忆推理、聚类分析、关联分析、决策树、神经网络、基因算法等技术，从大量数据中挖掘出隐含的、先前未知的、对决策有潜在价值的关系、模式和趋势,并用这些知识和规则建立用于决策支持的模型，提供预测性

10、决策支持的方法、工具和过程。地籍数据挖掘的前提是建立地籍数据仓储。因而具体的讲，地籍成果的整合包括三方面的内容：一是对非电子地籍数据，如纸质数据、档案（成果）的人工手动归整，保证地籍成果的连续、一致和准确；二是对非电子数据的数字化，与已数字化的地籍成果整合为一体，建立地籍数据仓储，统一地籍数据标准、结构、表达方式和数据平台，删除错误、冗余数据，实现地籍信息系统中地籍信息连续、现势和准确，保证电子地籍数据与非电子地籍数据一致无误，在此基础上运用数据挖掘技术，附加其它的主题信息，如人口、GDP等挖掘新的信息服务决策管理；三是对已有地籍规章制度、法律法规、标准的整合归并，此项工作是第一、二项工作的前

11、提。如表2，是与地籍相关的现行土地标准制度，标准间的协调统一优待完善；如土地基本术语在其它标准中都没有很好的应用和执行。表2 与地籍管理相关的现行土地标准标准分类标准名称土地管理通用标准土地基本术语(GB/T19231-2003) 土地分类标准（试行）农用地分等规程（TD/T1004-2003）土地调查登记标准(1984.9全国农业区划委员会颁发)土地利用现状调查技术规程土地利用现状调查地（市）级汇总技术规程（TD1993-02）土地利用现状调查省级汇总技术规程（TD1993-03）土地利用动态遥感监测规程 （TD/T1010-1999）SPOT2.5m数字正射影像图制作技术规定土地利用变更调

12、查技术规程（试行）图件更新检查验收规定（试行）城镇地籍调查规程（TD 1001-93）城镇变更地籍调查实施细则土地登记规则土地登记数据公开查询办法建设项目用地勘测定界技术规程集体土地所有权调查技术规定土地评价标准耕地后备资源调查评价技术规程西部大开发土地资源调查评价技术规程东部耕地后备资源调查评价技术规程城镇土地分等定级规程（GB/T18507-2001）城镇土地估价规程（GB/T18508-2001）农用地定级规程（TD/T1005-2003）农用地估价规程（TD/T1006-2003） 土地市场管理标准土地市场调查技术规范城市地价动态监测体系技术规范（试用）土地信息化标准县级土地利用数据库

13、标准（试行）县级土地利用数据库技术规范（试行）县级土地利用规划数据库标准（试行）县级土地利用规划管理信息系统建设指南（试行）城镇地籍数据库标准（试行）全国国土资源信息网络系统安全管理规定（试行）全国国土资源信息网络系统建设规范（试行）电子政务工程技术指南3地籍成果应用及效益分析地籍成果的应用从不同的角度可以分为不同种类：从应用方式看，可以分为直接应用和间接应用；从应用的目的看，可以分为管理应用和决策应用；从应用领域看，可以分为领域内应用（国土部门）和领域外应用（城建、税收、消防等）。从应用的性质看，可以分为商业性应用和公益性应用。把握不同种类的地籍应用类型有利于我们把地籍成果应用得更好，如对于

14、公益性的地籍应用应该免费提供地籍成果。地籍是国土资源管理的基础，国土资源管理源于地籍归于地籍。准确现势的地籍数据是土地使用税费的征收、征地拆迁、地价政策的制定、国有土地的出让与转让管理和土地开发的管理等地政管理等工作的基础和依据：应用于城市土地利用潜力分析。对城市土地利用潜力的分析是集约节约利用土地的基础，而地籍成果是城市用地潜力分析的基础。如南京，在“十五”计划中首次应用地籍成果在GIS的支持下，辅助社会经济、人口、环境等综合信息分析了南京土地利用潜力，其成果应用在南京的“十一五”规划中。为土地利用规划修编提供基数。土地利用现状是规划修编的基础和保障，现势、准确的地籍数据已成为土地利用总体规

15、划修编不可缺少的依据。为建设用地审批的依据。建设用地审批涉及到权属、用途、面积及用地范围，都必须由地籍部门提供。服务于基本农田的保护。土地利用现状数据和多尺度的地籍数据为基本农田管理工作提供了方便、快捷、准确和现势的用地信息，促进了基本农田的长效管理。为国有企业改制的土地资产处理和土地权属纠纷处理提供依据。如，四川在土地权属争议调处工作中发挥地籍成果优势，正确适用确权法律政策妥善处理了上万件土地纠纷，为维护社会安定团结作出了贡献。黑龙江一年来起针对省政府确权发证的土地权属行政复议案件无一败诉，有力见证了当地地籍工作成果价值。为土地复垦、开发、整理项目管理和土地储备服务。土地复垦、开发、整理都是

16、以基于地籍信息展开的。土地定级估价。在地籍成果的支持下，通过土地定级估价编制地价指数服务土地税收，强化土地价格管理。总之，地籍不仅做到为土地利用总体规划修编、建设用地管理和报批、违法用地查处、耕地保护和实现占补平衡等土地管理的多个环节服务，同时把触角逐渐延深到社会各个领域，更加有效地为国土资源参与宏观调控提供数据支持和技术保障。地籍调查成果在房地产市场交易中发挥出积极作用。目前上海市的地籍信息系统能够及时、准确地反映全市每宗地的权属状况和产权交易变化结果，广泛应用于银行、公积金管理、房地产估价等各个经济领域，金融部门通过使用这一成果有效地防范了土地抵押交易风险。浙江的杭州、宁波等大中城市将土地

17、登记成果应用于房地产开发，建立起土地开发建设项目竣工后复核验收制度，切实加强了土地批后管理，规范了房地产业的用地行为，维护了国家利益和社会公平。 地籍成果在各地市政建设中的角色越来越受到重视。西安市用年时间创建的融城区各种地类为一体的海量数据库在正常运行中不仅满足了日常土地管理工作的需要，也成为市委、市政府制定城市建设重大决策的重要依据。广州、南京、遂宁等地通过地籍信息系统建设和加强地籍成果应用，为城市改造、建设和管理提供了直观、精确的资料依据，为政府节约了大量行政成本，取得明显的社会效益和经济效益。 张晏地籍成果应用范围越来越大，中国国土资源报，2005.10.26下面以陕西为例，

18、简要分析地籍成果参与宏观调控：表3 陕西省20002004年建设用地与社会经济发展相关指标年份新增建设用地（百亩）GDP（亿元）新增城市用地（万亩）固定资产投资（亿元）耕地减少（万亩）粮食产量（万吨）2000858.001660.903.27745.80380.501089.102001818.001844.301.03850.60182.10976.602002976.002101.601.30974.60281.501005.6020031043.002398.601.401278.70408.40968.4020041467.002883.5029.601543.90149.801160

19、.00基本结论：从2000年到2004年，陕西省GDP保持较快的增长势头，5年GDP总增长速度为74，年均增长速度14.8%；新增建设用地增长速度为71，年均增长速度为14.2，同期每一个百分点的GDP增长消耗土地3.4万亩。GDP的增长对土地的消耗过大。明显固定投资率（资本形成总额占支出法GDP的比重）在不断上升，从2000年的44.9%上升到2004年的53.5。另一方面建设用地的增加与固定资产投资基本成正比关系，平均每增加1千亩建设用地，固定资产投资增加185亿。固定资产投资率明显偏高，建设用地的增加很大程度来源于固定资产投资的需要。建议调控措施：严把“土地”闸门，从调整、优化产业结构，产业升级的角度出发，限制低水平重复建设用地，抑止固定资产投资过热，使GDP的增长趋于问题合理。限于数据，数据完备的情况下可以分析各种产业用地的GDP贡献率，研究GDP增长对各种用途建设用地的占有比例，提出更有操作性的政策建议。对于地籍成果应用的效益问题一直是个难题。地籍成果应用效益实质是经济信息应用效益的问题，信息经济学上对此问题