经济转轨进程中的财政制度创新资料

1、经济转轨进程中的财政制度创新    内容提要: 本文以中国经济转轨进程为背景考察财政制度创新的逻辑，在对财政体制变迁进行阶段划分与描述的基础上，对体制变迁符合于经济转轨特殊目标与路径的内在原理进行归纳与评价，认为中国的财政制度创新逻辑始终包含着两项内容：一是作为推动经济转轨、调控经济运行的重要手段，不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新；二是本身作为经济转轨的一个重要组成部分，适时进行改革，保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。这一观点也是分析战略机遇期财政形势与策略的基本思想。 关键词经济转轨财政制度创新体制与政策 以19782002年的

2、转轨全过程为大背景，我们发现，财政体制改革在中国整体改革进程中始终处于联系其他诸项改革的枢纽位置，并在新旧体制转换的各个联结点上发挥着承前启后的传导功能。从总揽的高度对中国财政体制变动的实践进行逻辑梳理和规律探讨，不仅有利于深化对财政制度创新深刻性的认识，而且更重要的是对社会主义市场经济体制的完善和财政制度的创新进行前瞻性的思考。 一财政体制变迁的阶段性分析 财政制度创新与经济转轨进程之间有着深刻的互动关系，财政体制变迁的阶段性划分，或者说具有创新特征的阶段性划分应服从于经济转轨的创新背景。1978年以来的中国财政体制变动可以3个标志性事件来贯穿：一是延续较长一个时期的财政放权让利、分灶吃饭的

3、体制与政策；二是中央与地方之间以划分税种为基础而确立的适应社会主义市场经济体制的财政一税收体制框架；三是为应对亚洲金融危机和国内市场需求不足而实施至今的积极财政政策及公共财政取向的改革。 1.财政体制与政策运行的第一阶段以放促活，即以“分灶吃饭”、“放权让利”的体制促动微观经济活力和市场机制形成（19781993年）。财政体制经历了三次大的变动：（1）1980年以前的“统收统支”体制。财权集中于中央，中央财政根据国民经济计划核定地方的收入数额，按企业事业的行政隶属关系，核定地方的各项支出，然后根据收支指标，核定地方的收入留成及中央补助数额。（2）19801984年的“划分收支、分级包干”体制，

4、又称“分灶吃饭”体制。根据各种财政收入性质和企业、事业单位的隶属关系，将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方调剂分成收入；按企业、事业单位的隶属关系划分，由中央直接管理的，列中央财政预算支出，由地方管理的，列地方财政预算支出，中央再专项设置一部分资金用于解决特殊问题；以1979年为基数确定地方的收入、支出基数，五年不变。（3）19851987年的“划分税种、核定收支、分级包干”体制。基本按第二步利改税后设置的税种，将财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央与地方共享收入；原则上按行政、企业、事业单位的隶属关系，划分中央与地方的财政支出；以1983年为基数确定地方收

5、支基数，五年不变；实际执行中将地方固定收入与共享收入加在一起，确定一个中央与地方的分成比例，实行总额分成。（4）1988年以后各种形式的包干体制。收入递增包干；总额分成办法；总额分成加增长分成办法；上解额递增包干办法；定额上解；定额补助。 2.财政体制与政策运行的第二阶段分税立制，即确立以分税制为基本特征的适应社会主义市场经济体制要求的财政体制（1994年至今）。1994年财税改革的重点是工商税制和分税制财政体制：（1）以公平税负和简化税制为核心，建立以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的工商税制，以解决税制复杂、重复征税等突出问题。（2）在中央和地方财政之间实行分税制改革，按照中央与地方政

6、府的事权，确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构；以1993年地方收入为基数核定对地方的税收返还数额，并逐年递增。 3.财政体制与政策运行的第三阶段多重磨合，即在积极财政政策应对经济周期和确立公共财政取向改革的多重目标中，磨合财政体系内部职能、体制、管理的多重关系（1998年至今）。（1）1998年下半年为应对亚洲金融危机、防止经济失速，财政政策由适度从紧调整为积极扩张，通过大量发行国债吸纳沉淀资金、降低金融系统风险、扩大基础设施投资以刺激和拉动经济增长成为积极财政政策的基本思路。（2）公共财政取向的

7、改革主要着眼于财政管理层次，包括三项内容；部门预算改革，将部门的各种财政性资金（包括预算外资金）逐步纳入一本预算中编制；国库集中支付制度改革，通过建立国库单一账户体系，逐步对财政资金进行集中收缴和支付；政府采购制度改革，要求各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体逐步以竞争、择优、公正、公平、公开的形式使用财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务。 二财政制度创新的机理与绩效评价 1.第一阶段改革在总体上都具有通过财政体制的调整与退让，打破“大一统”的传统计划经济体制、释放旧体制活力、酝酿新机制形成的特征。这种特征可分为三个方面：一是经济增长和分配结构的变化。改革首

8、先在农村启动，主要的财政政策是增加投入、提高农产品收购价格，以承包制调整分配结构，增加农民收入；企业改革方面，主要是财政对国有企业的放权让利和对非国有企业的税收优惠政策。在这些改革过程中，国民收入分配结构发生了深刻变化，1979年国民储蓄部门结构中，家庭部门、政府部门、企业部门的比重分别为23.6：42.8：33.7，到1991年变动为70.5：4.1；25.9，家庭部门的迅速上升意味着“大一统”的分配格局被打破。二是经济运行和资本积累模式的变化。在改革价格机制、建立商品交换关系方面，财政采取了供给、需求双向补贴的方式来抵消通货膨胀，实现平稳过渡。1978年财政用于支持价格改革的补贴支出为11

9、.14亿元人民币，1992年增加到321.61亿元。在资本积累模式方面，国民收入分配结构的调整带来了家庭部门收入比重的上升和社会资金的增加，社会资金的增长促进了相应的储蓄一投资动员机制的形成，金融逐步替代财政成为社会资本积累的主要模式。三是财政自身地位与状况的变化。在放权让利过程中，国家财政收入占国内生产总值的比重从1978年的31.2%连续下滑，到1994年降到11.2%.中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.财政在不断减收增支的压力下，只能通过大量增加银行借款来维持运转，1979年财政向银行借款90.2亿元人民币，占当年财政支出的7.1%，1

10、992年借款额达到1241.1亿元，占当年财政支出的28.3%. 在这一过程中，财政渐进的制度激励效果是明显的：一方面，体制退让打破了“大一统”的高度集权格局，放权让利的实质是扩大了地方配置资源的权力，形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性；另一方面，国民收入分配格局的根本变化促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成。 在已有的改革回顾中，关于这一阶段财政的地位一直没有得到足够的重视，财政的日益积弱和数度面临收支危机而不得不做出的被动调整常常受到指责。事实上，从经济转轨全局而言，财政一直居于启动和支撑改革的枢纽地位，财政体制的连续退让、补贴的增长、借款的增长都有服从改革进程的制度创新

11、的内在合理性。对于这一阶段财政制度创新的经济绩效，笔者曾用突破纳克斯“贫困的恶性循环”原理来解释其全局意义（吕炜，2001）。按照纳克斯的分析，发展中国家经济发展缓慢、长期难以摆脱困境的原因在于“低收入”水平的制约，这既是供给方面低储蓄、资本短缺、生产率低下之因，也是需求方面低购买力、投资引诱不足之因，供给与需求受此制约而陷入恶性循环。纳克斯提出的办法一是外部资本注入，二是内部强迫储蓄（纳克斯，1986）。但当时中国面临改革与发展的双重任务，根本不具备那样的条件，实际的经济启动采取了“财政收入超分配一提高家庭企业部门收入水平”的结构性调整。财政退让策略启动和支撑这一阶段改革的逻辑顺序为：财政让

12、利在分配领域的突破带来了国民收入分配格局的调整个人、企业的利益得到认可和增长，脱离计划控制的货币剩余增多，由此孕育了利益主体多元化格局的出现，并自动创造了资金的供给与需求储蓄动机与投资动机导致金融地位凸显，金融的成长又反过来推动储蓄一投资的转化。由分配领域发动的这一系列改革，还伴随着计划控制的必然削弱，市场化的价格机制和商品交换的基础关系得以建立。这些因素综合起来反作用于生产过程，带来生产方式的变革，经济运行的商品化、货币化程度不断提高，货币资本化所带来的资本运动不断扩张，以市场配置资源、以资本再生产推动的社会再生产过程得以逐步确立。 2.1994年的财税体制改革是第一次按照市场经济原则进行的

13、分配关系的调整，在财政改革史上具有转折点的意义。整个经济制度质的演进意味着市场与政府的关系已经进入一个新的阶段，过去单纯放权让利的改革思路已不再适应下一阶段的要求，政府公共支出责任的增强需要一个全新的财政体制框架来承载。就经济运行而言，市场与政府关系调整的核心是配置资源权限的划分，即重新界定政府的事权，并提供相应的财力保证，这是整个经济体制变迁作用于财政体制的更为深刻的内涵。1994年财税体制改革无疑适应了这一变迁，其内在合理性也在于此。 这样的判断可以从1994年改革前后的财政、经济状况来印证。改革前的困境主要表现在两个方面：一是财政推动经济改革与发展的正效率递减、负效率上升，作为过渡性策略

14、的体制设计已经不能适应演进中的经济运行要求。突出的一点是按行政隶属关系实行的利益分权模式越来越助长地区经济封锁和市场割裂，不利于经济结构调整；而各地按行政隶属范围设置的保护性措施，形成了“块块”之间的封锁，不利于全国统一市场的建设。与此同时，以财政退让政策提高企业自我积累、自我发展能力的政策初衷与实际效果的差距也越来越大。随着情况的变化，企业效益的进一步提高已不再是单纯减税让利可以解决的。二是在渐进转轨的过程中，多种规则并行的矛盾导致财政体制的分割局面，并直接导致财政收入的分割与下降。 改革后的效果也表现在两个方面：一是财政收入的迅速增长，财政局面的迅速改善，表明财政运行得到了适宜的体制保障。

15、19942001年全国财政收入增加2.14倍，年均增长17.8%，全国财政收入占国内生产总值的比重由11.2%提高到17.1%，中央财政收入占全国财政收入的比重提高到55%左右，实际运行中一直在5256%之间。改革前后比较，19871992年包干体制下，全国财政收入平均每年增加226亿元，体制改革后， 19941997年全国财政收入平均每年增加1073亿元，1998年以后平均每年增加18001900亿元。二是新体制总体上适应和支撑了1998年以来的积极财政政策在体制、财力等方面的要求，保证了积极财政政策的运行。 五、国债与国库现金管理制度的理论应用与实践 无论从现代经济学理论还是各国

16、实践来看，适度发债有利于促进社会经济发展。但是，国债虽然具有平衡财政收支，满足各项公用事业需要，促进国内资本市场发展，调控宏观经济的作用，但也存在债务风险和债务危机等问题，因此，必须重视并加强国债管理。 （一）关于国债规模。 从我国实际来看，尽管恢复国债发行的历史不长，仅有20多年，国债规模与许多市场经济国家相比也较小，但年度发行规模增速较快，余额累计速度也较快。尤其是在1998年实施积极财政政策后，国债规模逐年扩大，国债余额也逐年增加。虽然这些年里我国的国债相对规模和赤字率均有不同程度的提高，但国债相对规模和赤字率两项指标仍然处于较低水平。2004年的国债相对规模仅为21.6%；赤字率更从2

17、002年的3.04%降到2.34%.与欧盟、美国平均60%以上的国债相对规模，以及英、美、法等发达国家平均5%的赤字率相比，我国均显著低于同期主要发达国家的水平。但这里讲的债务只是中央财政发行的国债，不包括地方各级政府的债务及隐形、或有债务，这些债务中潜伏着很大的危机。因此，国债风险管理问题，仍是我们必须高度关注并重点研究解决的问题。 （二）关于国债余额管理。 国债余额管理是市场经济国家普遍采用的国债规模管理方式。国债余额是指在某一时点政府未清偿债务的累计数额。尽管国债年度发行量包括国债还本和新增国债两部分，但由于国债还本多采取“借新还旧方式，不会导致国债余额的增力口，因此市场经济国家主要通过

18、控制新增国债来控制国债余额，即实行国债余额管理。这不但有助于全面衡量政府债务总体规模和政府债务风险状况，增强立法机构对国债规模的总体控制；而且也便于政府根据经济发展和市场情况，灵活调整国债发行，提高国债流动性。 目前，我国仍然延续国债发行额管理方式。即每年由全国人大审批年度国债发行额，财政部据此制定年度发行计划、组织发行，并将年度国债发行额作为硬性指标来完成。实行国债余额管理应成为未来我国国债发行管理的方向。财政部已就此事专报国务院和全国人大，力争尽快获得全国人大批准，于明年正式实行。今后需要在积极稳妥开展相关管理工作的基础上，进一步深入研究国债余额管理的有关问题。 （三）关于国债结构管理。

19、国债结构管理包括对品种结构、利率结构以及期限结构的管理。国债结构是否合理，将直接影响到国债的发行成本、投资人结构、市场流通性、债务偿还以及相关的宏观经济调控政策的实施。首先，依据利率结构理论，短期国债利率一般要低于长期国债利率。通过定期、均衡、滚动发行短期国债并保持一定规模的短期国债存量，可有效替代部分长期国债的发行，节约国债发行成本；而发行中长期国债则能在一定时期内减轻国债偿还压力。其次，国债期限结构与其投资人结构之间存在着相互影响、相互制约的关系。不仅国债投资人对期限的偏好，会影响到国债能否顺利发行，影响市场交易表现，而且国债期限结构反过来又会影响投资人结构的形成，丰富、多样的国债期限结构

20、有利于形成广泛而稳定的投资人队伍。第三，鉴于不同期限国债在市场中的交易表现存在一定的差异，通常短期国债的流动性较好，以其即期收益率为基础，实现长、中、短期国债规律化发行，可有效建立起国债收益率曲线，提高市场流通性。第四，合理的国债期限结构，能确保政府年度债务支出流量的均衡，避免偿债过于集中，降低国债运行风险。第五，由于短期国债是中央银行开展公开市场业务的主要操作工作，中长期国债的利率水平可有效改变人们对未来经济的预期，期限结构合理的国债收益率曲线是金融市场的基础，是进一步深化金融体制改革的前提条件，因此，在国债期限机构的安排上，必须做到长、中、短期国债均衡搭配。 国债结构管理是国债管理的重要内

21、容。经过多年不懈努力，我国国债结构较为单一的状况已得到彻底改观。但与市场经济发达国家相比，我国的国债期限总体偏长。应该讲，这是在现行的发行额管理方式下，为避免国债发行和还本数额的过快增加而采取的权宜之策。显然，这不利于国债金融功能的发挥和国债市场的深化。随着国债余额管理的实行，今后应注意结合财政收支状况，尽可能合理安排和调整国债结构。 （四）关于国债市场化创新。 近几年来，我国国债市场化创新虽然取得了一定成效，但由于相关法规和制度建设滞后、市场分割、监管不统一等原因，造成市场缺位错位、国债基准利率作用不明显、交易方式单一以及投资者结构失衡等问题仍然不同程度地存在。本着完善国债市场的宗旨，结合中

22、国国债市场中长期发展战略，需要在六个方面加大工作力度：一是加快市场环境和基础设施建设。加快修订1992年颁发的国库券条例，规范国债发行、流通、使用和偿还全过程，形成较为科学、严密、高效的市场监督管理模式；修订国债登记托管办法，规范国债托管风险防范机制，提高市场运行效率。二是努力构建统一互联的国债市场。组建全国统一的记账式国债承销团，跨市场方式发行记账式国债；进一步促进国债转托管及交易、结算效率的提高，为建立统一互联的托管、估算体系奠定基础。三是继续丰富国债品种。尝试通过商业银行柜台系统发行储蓄国债品种，部分替代凭证式国债；进一步深化商业银行柜台交易记账式国债的试点工作；增加关键期限国债品种，实

23、现关键期限国债定期、均衡、滚动发行。四是提高一级市场定价的合理性。时机成熟时，推出国债预发行制度，充分发挥一级市场价格发现功能；进一步完善国债招标规则，进一步规范国债提前赎回招标程序。取消基本承销额制度，设定投标额限制，加大竞争性投标方式承销国债量。五是研究新的国债交易方式和做市商制度。深入研究国债掉期、国债期货等新的交易方式，择机推出新的国债衍生产品；研究建立银行间债券市场融资融券机制，为推行做市商制度创造市场环境。六是加强国债风险管理。进一步加强对承销机构的市场风险监控，加强对高风险市场机构指导和监控，维护国债市场的安全和稳定。 （五）关于国库现金管理。 国库现金管理是现代财政国库管理的主要组成部分，也是财政部门提高国库资金使用效益的重要途径。在国际上，各国实施国库单一账户改革后，都陆续对闲置库款实施现金管理，在确保支付安全的前提下压缩库底资金。如英国财政部经常性库款余额仅有2亿英镑，美国为50亿美元，澳大利亚为15亿澳元，其余国库资金均用于现金运作。毫无疑问，国库现金管理已成为发达市场经济国家财政国库管理的通行模式，成为宏观经济调控的一个新手段。目前，发达市场经济国家国库现金管理的