世界银行2001年6月

1、世界银行2001年6月 第55期减贫和经管评论分权和政府管理：分权可以改善公共服务的提供吗？分权给改善公共服务的提供带来了很大的希望但是，结果取决于其设计和制约其实施的制度安排。自80年代以来，许多发展中国家都纷纷将中央政府的职能下放给了地方行政机构。这种转变部分是由于要求地方自治的政治压力，同时，也是为了更为有效地提供公共服务。有人提出，分权会改善政府管理和公共服务的提供，因为它会提高：· 配置效率通过公共服务与地方想要做的事的更好的结合。· 生产效率通过提高地方政府对人民的责任心、减少官僚层次和更好地掌握地方成本。但是，分权对公共服务的提供的作用并不十分明确。有限的证据

2、表明：下放服务提供的有效性取决于分权的设计和制约其实施的制度安排。具体地说， 认为分权可以促进配置和生产效率的观点假设：职能的下放是在一定的制度环境下将政治、行政和财务权力下放给地方政府，同时建立有效的地方责任关系和中央监督机制。这些关系包括：· 人民发表意见的机制，以表达其对政府机构的看法。· 人民可以转向非公共服务提供者或转移到其他地方去的退出机制。· 中央政府的法律、规章、预算约束，对地方政府运作的监督，以及地方政府影响中央政府所做与其有关的决定的渠道。· 促进责任心的公共部门管理安排如任人为贤的人事政策、促进忠于职守责任心以及制约腐败的规定和安排

3、。由马里兰大学最近所做的一项研究通过对菲律宾和乌干达下放卫生和教育服务的评估，对此观点的有效性进行了分析。该研究通过对政府官员、家庭、卫生部门以及学校的调查，考察了地方政府是否了解地方之所想，以及它们是否据此对公共服务的提供作了相应的调整。该研究还考察了地方政府控制腐败、成本和其他浪费的程度。因此，此研究还分析了是否如该理论所讲提高了配置和生产效率。此外，该项研究还评估了在这些国家中地方责任关系和监督是否有效，以及下放服务提供不同方式的意义。公共服务的提供已被部分下放在菲律宾和乌干达，公共服务提供职责的下放是一个复杂的、连续的过程，涉及中央政府对一些权利的保留。尽管地方官员实行选举，但这两个国

4、家仍然是单一制的国家。在菲律宾，1991年颁布的地方政府法典扩大了所有地方政府的职责：77个省，69个市，1538个镇和40000多个社区。大部分权利都掌握在省、市和镇一级。大部分卫生方面的支出都下放给了地方政府，中央政府还保留着一些公共产品的职责，如防疫和传染性疾病的控制。在教育方面，中央政府仍然负责预算和聘用，但地方政府负责学校的经营和维护，往往也参与教师的聘用。在乌干达，1995年的宪法和1997年的地方政府法规定了五级地方政府地区、县、镇、乡、村，在这五级政府中，56个区和800个镇掌握着大部政治权力和资源。基本医疗保健和初级教育都下放了。在卫生方面，工作人员的雇用由地区政府决定，地区

5、政府的资金部分来自于中央的有条件的拨款，而且明确规定具体的用途。教育方面，课程和初级教育的大部分资金都来自于中央，但人事、学校建筑和营运维持则由地方决定。分权会促进有效公共服务吗？研究发现：下放服务的提供权是有好处的，但是，这些好处并不总是能得到落实。地方官员考虑的是地方的需求但却没有多少权利对服务进行调整如果地方政府有权并且愿意调整资源的配置，并且职能充分下放到基层，分权就可以提高配置效率。在菲律宾和乌干达，基层政府（市、镇一级）的官员比上级政府（省和区）的官员更为了解当地想要做的事。例如，在乌干达，家庭最为优先的增加开支的事项就是自来水的供应，在菲律宾则是道路。在乌干达，镇和地区政府官员也

6、都了解这些优先要求（镇政府官员比起来要更为了解），但在菲律宾，只在镇政府官员了解这种需求。菲律宾的省一级官员对地方的需求了解甚少。然而，在这两个国家中，资源的配置对地方优先事项的反映是很弱的。这部分是由于政府有限的调整配置的权力。地方上的腐败不象中央那样突出分权可以通过限制资金和其他资源的漏洞来提高生产率。在这两个国家中，地方上的腐败都被认为不象较高层政府（省或地区和国家一级）那样突出。尽管如此，各级政府都被认为存在严重的腐败问题。什么阻碍了效率的提高？若干因素阻碍了服务提供的下放实现其效率目标。地方政府的权力有限在菲律宾和乌干达，中央政府对地方政府的权力都实施严格的限制。例如，在乌干达，地方

7、政府调整资源配置的权力是十分有限的，因为其大部分的资金都是来自于中央有条件的拨款。这种格局被认为是必要的，因为地方上的财政管理是十分薄弱的。大多数医疗单位、学校和镇乡政府机关都反应没有正常的审计。尽管这些制约性因素限制了配置效率的实现，但是，这两个国家的中央政府还认为，在现行的分权阶段中，这些措施对于确保资金得到适当的利用是必不可少的。此外，两个国家的中央政府都强调：分权是连续和渐进的，根据资源的需要进行进一步的分权须以地方上提高职守为前提条件。地方上公众的影响受到了有限信息的限制在这两个国家中，公民都可以用若干方式向地方政府陈述他们的意见。这些方式包括选举、地方委员会和其他民间方式。两国的选

8、举投票率都很高，而且调查发现：选举的方式及其理由在地方和中央一级也都十分相似。地方委员会在乌干达的作用十分有限，但在两个国家中，民间方式在社会一级较十分常见。但是，有限的关于地方政治和一些时事的信息制约了这些努力的有效性。两个国家的民众对地方政府的了解比对国家政府了解的要少。尽管两个国家的民众都依赖媒体来了解国家政治和腐败情况，然而，对于地方上的这种信息很大程度上则是依赖于社区头领（乌干达）、地方官员和个人接触（菲律宾）。媒体对地方政治的报道是十分有限的。这一点值得予以注意，因为分析显示：更多的媒体渠道与较好的教育和医疗卫生有关，证明了媒体的重要性。退出机制对于公共服务提供的作用有限两个国家的

9、民众都可以在政府系统之外选择非公共服务提供者，或是搬到另一个地方去，以寻求更好的公共服务。乌干达的家庭比菲律宾的家庭更多地地使用私营医疗服务。服务的质量是退出的主要理由之一：据反映，私人服务比公营医疗单位的服务质量要高得多。但是，来自私营部门的竞争并未给公营医疗服务的提供带来明显的改善，这部分是由于公营医疗单位的许多医生也从事私营医疗服务。认为分权可以提高配置效率的观点假定：民众“会用其脚来投票”，即，如果公共服务不令人满意，他们会迁移至另一个行政区。有人认为：这种威胁会使得政府会更好地去满足其民众的愿望，以免冒丧失税收的风险。但是，研究发现：行政区间的流动很少是由于公共服务的提供。因此，在这

10、两个国家中，迁移的威胁似乎并不能构成对政府的制约。地方政府的能力较弱地方政府受到严重的能力制约，尤其是在乌干达，这就限制了下放服务提供的有效性。开展工作所需的材料和设施也都不足。此外，缺少熟练的工作人员以及缺少培训也都影响了服务的提供。能力方面的制约因素在菲律宾似乎并不那么严重。在两个国家中，地方政府都采取了任人为贤的政策。服务的价值和质量是晋升的主要标准。但是，在这两个国家的人事管理中，都存在腐败和褊袒的证据。分权可能会制约某些公共服务的提供来自菲律宾和乌干达的证据都突显了需要保留一些具有跨区溢出效应的公共产品，如防疫和传染性疾病的控制，作为由中央政府控制的垂直性措施。在乌干达，防疫率一直在

11、下降。造成这种下降的一个原因是接种服务已被下放。尽管中央政府仍然向医疗单位提供接种疫苗，但是，地方政府则需负责解决普及措施的资金，以为儿童和孕妇进行预防接种。但是，地方政府并不总是将免疫作为一种优先事项，而且研究表明：家庭都将免疫作为政府增加开支的一个较低的优先事项。结果，措施的资金和免疫率都出现了下降。政策含意分权带来了很大希望，但是，它是否能改善公共服务的提供取决于制约其实施的制度安排。要想充分实现分权的好处，须满足几项条件。首先，要使分权提高配置效率和生产率，地方政府需有权对地方的需要作出反应，同时应有充分的责任机制。因为放权而未建立责任制度会导致腐败和较低的生产力，分权需辅之以改革，以

12、提高地方政府的透明度和责任意识。第二，要想通过分权实现提高配置效率的目标，需将职能充分下放到基层。基层政府可能会了解地方上的优先想法，如果它们能做到这点，就可能对服务的提供作出相应的调整。第三，民众应有渠道反映其意愿，并使地方政府倾听其声音。但是，仅有这种渠道还是不够的。为了有效地影响公共政策，对政府进行监督，民众需要了解政府政府和活动。在此方面，媒体会起到关键的作用。在发展中国家里，广播对于传播政府的讯息尤其重要。然而，媒体往往会注重全国性的事件和政治。在分权的环境中，充分地报道地方事件和政治也是十分重要的。进一步阅读 - 2 -Azfar, Omar, Satu Kahkonen, and

13、 Patrick Meagher. 2001. “Conditions for Effective Decentralized Governance: A Synthesis of Research Findings.” University of Mary- land, Center for Institutional Reform and the Informal Sector, College Park, Md.Azfar, Omar, Tugrul Gurgur, Satu Kahkonen, Anthony Lanyi, and Patrick Meagher. 2000. “Dec

14、entralization and Governance: An Empirical Investigation of Public Service Delivery in the Philippines.” University of Maryland, Center for Institutional Reform and the Informal Sector, College Park, Md.Azfar, Omar, Satu Kahkonen, Anthony Lanyi, Patrick Meagher, and Diana Rutherford. 1999. “Decentra

15、lization, Governance and Public Services: The Impact of Institu- tional Arrangements-A Review of the Literature.” University of Maryland, Cen- ter for Institutional Reform and the Infor- mal Sector, College Park, Md.本评论由 Satu Kahkonen（非洲地区宏观经济学技术家庭2组高级经济学家）和Anthony Lanyi（马里兰大学制度改革和非正式部门中心经济政策主任）基于 Azfar、Kahkonen和Meagher的文章（2001年）撰写。对分权和政府管理更为广泛的研究得到了世行荷兰信托基金赠款的支持。如果你对类似的题目感兴趣，可考虑加入分权专题组。联系人Jennie Litvack，分机号：80519，或点击PREMnet 中的 Thematic Groups 一词。_（logo translation: 减贫和经管网络）此评估系列旨在对与减贫和经管有关的良好做法和关键政策结论进行总结。这些评论中的观点为作者观点，不一定反映世界银行的观点。减贫和经管