美国国际投资法理论和实践的晚近发展----浅析美国双边投资条

1、    美国国际投资法理论和实践的晚近发展-浅析美国双边投资条约2004年范本【摘要】 美国双边投资条约2004年范本反映了其国际投资法理论和实践自1990年代以来发生的变化。范本澄清了公平与公正待遇以及征收的内涵，在一定范围内照顾了公共利益和投资者私人利益的平衡。它将透明度原则引入国际投资法领域，并提出建立仲裁上诉机制以统一对国际投资法的解释和适用，这两项内容特别是后者将对国际投资法和仲裁法产生重大影响。【关键词】美国；双边投资条约范本；国际投资法；国际仲裁【写作年份】2009年【正文】       &

2、#160;美国是世界上最大的资本输出国和输入国，一贯所坚持的对投资的高保护标准，在国际投资法领域有着重大的影响。由于发达国家和发展中国家立场分歧严重，达成普遍性多边投资公约的可能性微乎其微。因此美国非常重视缔结双边投资条约，试图通过逐个击破的方式，使自己所主张的国际投资法标准经由双边条约实践被接受为普遍的习惯国际法。 1为规范这种缔约实践，美国从1982年开始制定双边投资条约的范本(Model BIT)，作为谈判的基础。这一范本在1994年曾进行较大修订，而在2004年2月，该范本再次重大修订，反映出美国在投资保护立场上出现了一些新的变化。    一、美国双边投资条约200

3、4年范本的起草情况从国际法角度看，美国双边投资条约范本并没有法律效力。其制定目的是设定一个指导美国谈判的框架，一旦美国决定与某个国家谈判双边投资条约，那么谈判将在该范本的基础上进行。由于美国在政治、经济等各领域的优势地位，其谈判对手往往很难拒绝采用美国条约范本的表述，最终达成的约文和范本常常大体相同，尤其是在一些重要条款上，甚至只字不差。美国双边投资条约范本在2004年修订的主要原因在于，1994年之后的10年间，伴随着北美自由贸易区、拉美国家的投资仲裁实践，国际投资法领域出现了一些新的动向，涉及到投资者与东道国利益的协调。在美国，范本的起草由美国国务院和美国贸易代表负责，此外还涉及到两个咨询

4、委员会，一个设在国务院，一个设在贸易代表办公室，其组成成员来自有关利益方，包括行政机构、非政府组织和各种社会团体、行业协会、工会等。这些利益团体的参与使范本起草过程往往颇费周折，但也保证了范本在私人利益和公共利益之间的平衡以及起草的透明度。2004年范本正文共37条，分A、B、C三节，A节是实体性条款，B节是投资者和东道国的争端解决条款，C节是缔约双方的争端解决条款。此外还有4个附件，分别涉及习惯国际法和征收的定义，缔约方法律文件服务中心，以及双边仲裁上诉机构。相比1994年范本，2004年范本在内容上要详细得多，篇幅增加到40页，并根据十年的条约解释和仲裁实践做了大量修改。它一方面将国际投资

5、法领域的原有概念进行明确化，另一方面则将美国所提倡的国际投资法领域的新概念进行推广。在随后几年实践中，该范本的这些主张都被吸收进新的条约中，包括单独缔结的双边投资条约和综合性的自由贸易协定。限于篇幅，本文将只针对范本中引起较大争议的最低待遇标准、征收、透明度和仲裁上诉机制等4个问题予以探讨。二、公平与公正待遇2004年范本和1994年范本一样，都规定了公平与公正待遇原则(Fair and Equitable Treatment)，同时还规定了充分保护和安全原则(Full Protection and Security)，并将二者置于"待遇的最低标准"(Minimum Sta

6、nd-ard of Treatment）这一标题下。公平与公正待遇为双边投资条约广泛采用，可以说反映了投资条约的约文标准，但是各条约对这一待遇所作的具体规定并不相同。其中最重要的区别在于，公平与公正待遇是否以国际法为依据，或是否不得低于国际法的要求。发达国家在实践中，从北美自由贸易协定(NAFTA）到多边投资协议(MAI）都将公平与公正待遇同国际法的要求联系起来，而许多发展中国家则拒绝将此两者相联系。 2因此对于公平与公正待遇的内容，国家之间在理解上存在分歧。即使在发达国家学者中，对于公平与公正待遇所依据的国际法也有不同理解。例如有学者认为，公平与公正待遇以及充分的保护和安全只是国际投资法对于

7、习惯国际法上最低标准待遇的另一称呼，因此其内容不应超过1920年代的Hopkin、Neer等案已经确定的定义。 3另一部分学者则认为，公平与公正待遇的内涵不仅来自习惯国际法的最低标准待遇，还来自其他国际法渊源。 4此外，还有学者认为，公平与公正待遇是一个独立和自治的待遇标准，专属于国际投资法，因此其内容有别于国际最低标准待遇。 5在2000年前后发生的数起NAFTA仲裁案中，仲裁庭倾向对公平与公正待遇做宽泛理解，而不将其局限于习惯国际法，从而使得这一待遇标准成为投资者索赔的重要依据。为限制仲裁庭的解释，NAFTA自由贸易委员会（Free Trade Commission）在2001年发布了对N

8、AFTA第11章的解释意见，将公平与公正待遇所依据的国际法限于习惯国际法。在2004年范本中，"国际法"同样被限于"习惯"法。并且，范本第5条第1、2款明确指出，公平与公正待遇以及充分保护和安全就是国际最低标准待遇："第5条待遇的最低标准1缔约方给予条约所指的投资的待遇应符合习惯国际法，包括公平与公正待遇以及充分的保护和安全；2为期明确，第1款所指给予投资的最低待遇标准即习惯国际法上给予外国人的最低待遇标准。公平与公正待遇和充分的保护和安全这两个概念并不要求额外的或超越这一标准本身要求的待遇，也不产生额外的实体权利。根据第1款，义务包括：a公平

9、与公正待遇，指根据世界主要法律体系所包含的正当程序原则，在民事、刑事和行政程序中不拒绝司法的义务；b充分的保护和安全，要求缔约方提供习惯国际法所要求的警察保护水平。"2004年范本第2款的起草参考了美墨求偿委员会的判例，特别是Neer案。通过第2款的表述，美国希望将公平与公正待遇的内容固定在1920年代的判例范围内，从而避免把公平与公正待遇的定义留给仲裁庭裁量。 6为进一步限制仲裁庭解释的权利，第5条第2款还明确了公平与公正待遇以及充分的保护和安全的含义。根据定义我们可以了解，美国试图将公平与公正待遇的理解侧重于投资者的程序权利方面，而范本中的其他待遇标准如国民待遇和最惠国待遇则侧重

10、实体权利方面。这种理解和安排，不仅使待遇标准之间形成协调关系，而且可以防止仲裁庭随意扩大公平与公正待遇的内容，避免出现东道国被滥诉的情况。2004年范本对公平与公正待遇以及充分的保护和安全表现得十分谨慎，主要是由于1990年代以来的国际投资仲裁实践。双边投资条约目的在于引导和保护投资，但投资并不只限于从发达国家流向发展中国家，事实上，国际投资大部分是在发达国家之间流动的。北美自由贸易区的投资仲裁实践表明，如果条约规定的保护标准太高，发达国家也难免诉讼缠身。 7由于对投资者滥诉的顾虑，2004年范本在待遇标准上有所后退，为违反公平与公正待遇设置了一个较高的门槛。但为避免严重损害本国投资者的利益，

11、美国还是试图进行平衡，在防止仲裁庭扩大解释的同时，确认习惯国际法上已经存在的投资保护原则， 8这规定在附件A中："缔约方确认他们对于第5条和附件B中提到的习惯国际法的理解不论在一般意义上还是特别意义上都是一致的，它来自各国的普遍和一贯的实践，并被认为是法律义务。就第5条而言，习惯国际法上的外国人的最低标准待遇是指保护外国人经济权利和利益的所有习惯法原则。"第5条和附件A结合在一起可以比较全面地了解美国的立场。一方面，公平与公正待遇以及充分的保护和安全，其内容是清晰的，不能任意扩大解释。但另一方面，它也不能比1920年代确立的习惯国际法的最低标准更低，并且如果证据表明存在更高

12、的标准，那么仲裁庭也可以按照新的习惯国际法裁决。三、征收在目前时代背景下，对外资直接征收的可能性很小。根据联合国跨国公司中心在1992年发布的报告，1975年全世界共发生国有化事件53起，1985年下降到1起，而从1985年至1991年，没有发生过一起国有化事件。 9但由于东道国的管制行为导致的间接征收仍有可能发生，而对此并没有清晰的界定。2004年范本的附件B,澄清了间接征收概念，并为征收补偿设定了例外情况。此前，NAFTA第1110条规定了征收的两种形式，但没有明确定义。因此在NAFTA有关征收的仲裁实践中，各仲裁庭对征收的构成有不同的判断标准，总的来讲，仲裁庭的解释方法较宽泛，这使三个缔

13、约国普遍感到担心。美国在2002年后开始对双边条约中征收的规定进行完善，反映在2003年与智利和新加坡的自由贸易协定中，2004年范本则吸收了这些规定。范本第6条重申了征收的条件："缔约方不得征收或国有化投资，不论是以直接方式还是通过与征收和国有化同等的间接措施，除非(1)为公共利益；(2)通过非歧视方式；(3)给予及时、充分、有效的补偿；(4)按照法律和第5条第1到3款所规定的程序进行。"这与美国的以往立场以及NAFTA的规定没有区别，但范本又通过附件B进一步对征收进行了定义："3第6条包括两种情况，一种是直接征收，指对投资进行国有化或以其他直接形式通过形式上的

14、权利转移或直接夺取进行征收。4第二种情况是间接征收，指缔约方采取一个或一系列行动，其效果等同于直接征收，尽管没有通过形式上的权利转移或直接夺取。"根据这一定义，间接征收应当是在效果上使投资者无法行使权利的政府行为。但征收不能完全根据效果来判断，这会使之太宽泛，从而扩大索赔的可能性。附件B第4(a)条也列举了其他条件，包括(1)政府行为的经济影响，但仅仅投资价值的减少这一个条件并不足以确定存在间接征收；(2)政府行为对投资的干预范围和程度；(3)政府行为的性质。这些条件将为仲裁庭做判断提供参考，从而在一定程度上限制仲裁庭的解释，防止判定间接征收的门槛过低。但由于这种列举是未穷尽的，并且

15、附件B特别强调要根据事实分析个案情况来确定是否构成征收。因此，在判断征收问题上，仲裁庭仍然拥有最终的决定权。但仲裁庭的这种权力不能用来限制国家为公共利益立法和制定规则的权利，2004年范本附件B第4条规定："除非极少数情况，旨在保护合法公共利益，如保护公共健康、安全及环境的非歧视的管制措施不构成间接征收。"这一规定来自于美国与智利和新加坡的自由贸易协定，在文字表述上完全一样。而在此前的NAFTA中，虽然也有类似条文，但表述不够全面清晰。NAFTA第1114条只是一般性地表示，其第11章有关投资的规定不排除缔约国采取保护环境的措施，缔约国不得以放松保护公共健康、安全及环境措施

16、的方式吸引投资。在Metalclad案 10中，仲裁庭认为，征收不仅包括公开、蓄意的夺取财产，如直接剥夺或强迫转让权利，而且包括隐蔽地或附带地干涉财产的使用。这种干涉在效果上使所有者丧失对全部或大部分财产的使用或丧失对财产的合理预期利益，即使并不必然直接有利于东道国。该案对征收所下定义较为宽泛，使人们担心NAFTA第11章的索赔会妨碍缔约国颁布和实施关于环境和健康方面的法律。一些非政府组织认为，这些保证投资安全规定已对环境立法等产生了不确定性和不可预见性，反对将政府为保护环境所采取的管制措施认定为间接征收。鉴于NAFTA的仲裁实践和非政府组织的强烈意见，2004年范本对征收问题做了上述的完善。

17、这种对以往片面强调保护投资者利益的条约实践的逆动，反映出在双边投资条约中出现了平衡公共利益和私人利益的趋势。四、透明度2004年范本的许多条款都涉及透明度问题，如第10条有关投资的法律和决定的公布，第11条透明度，第15条特殊形式与信息要求，第18条根本安全，第19条信息批露，第29条仲裁程序的透明。大体上，这种透明度的要求主要体现在非争端解决领域和争端解决领域两个方面。1非争端解决领域的透明度透明度要求缔约方保证良好的信息，缔约方在信息的公布、通知和交换上承担一定义务，为此范本第11条规定，应建立国家信息联络点以便利投资领域的信息交流。实际上，透明度问题在国际经济条约中早已出现，典型代表是服

18、务贸易总协定(GATS)，但2004年范本对透明度的要求已超过GATS。 GATS在信息的公布时间上虽然也要求迅速，但缔约方可在法律文件生效的同时公布。而2004年范本则要求缔约方应尽可能提前公布拟颁布的法律文件，以便利益关系人和缔约方能有合理的机会发表意见。尽管有"尽可能"一词限制，但缔约方如果有可能提前公布而没有公布，仍存在承担国际责任的可能性。此外，2004年范本还特别强调行政程序的透明，凡适用于投资者的行政措施应当给予其合理机会陈述事实和表达观点，缔约方应当设立司法的、准司法的或行政的法庭或程序对这种最终的行政措施进行审查。但透明度也有限制，根据范本第18条，如果信

19、息涉及国家安全的根本利益，可以不予批露。关于透明度的当代条约实践产生了一个新问题，即透明度是否构成国际法原则或习惯？如果它构成国际法的一般原则，或者虽然未被抬高到原则地位，但却为国家实践所反复验证，形成了法律的确信，构成了国际习惯，那么它将独立于条约载体而存在，成为各国的一项普遍义务。如果情况相反，它还构不成一般原则或习惯，则只能根据条约规定而具有法律效力。我们知道，Metalclad案的仲裁庭认为，透明度本身尽管不是原则，但却构成公平公正待遇的要素，拒绝透明将导致违反该待遇标准。因此仲裁庭倾向于将透明度界定为习惯，但该案判决被墨西哥政府请求撤销，因为这一结论不能从习惯国际法中得到验证，法院部

20、分支持了墨西哥政府的意见。对于任何一个法治国家，透明度的要求同样也具有国内法上的意义，它应当是立法和行政管理的一项基本原则。尽管在国际法上这一问题还存在争论，但由于国际交往的日益繁密，以及国民待遇原则地位的巩固，透明度必然成为国际经济参与者包括投资者的要求，最终将体现在国际法的实践中。应当说，2004年范本中透明度要求还只是条约义务，但是随着美国等国家双边条约实践的开展，不排除会形成相应习惯国际法。2争端解决领域的透明度2004年范本第29条规定了仲裁程序的透明度问题，这里是指投资者和东道国之间的仲裁。对于仲裁程序的透明，主要有三个规则：首先，被诉缔约方在收到以下文书时，应将其通知另一缔约方，

21、并使之可为公众查阅：(1)起诉方准备提起仲裁的通知，仲裁通知，诉状等书面材料；(2)口头程序和庭审报告等；(3)仲裁庭的命令、裁决和决定。其次，仲裁庭应使庭审公开，在征求争议各方意见后确定合适的安排。但是如果一方准备在庭审中使用机密信息，仲裁庭应采取合适措施防止其扩散。最后，这种信息是否属于机密信息，不能由仲裁当事方决定，应交由仲裁庭按照特定程序加以认定，并决定怎样使用和保护这些机密信息。根据范本第18和19条，有关国家安全、维护国际和平与安全、如公开将损害法律执行、公共利益和特定企业合法商业利益的信息属于机密信息。第29条的规定与传统的仲裁程序规则形成了对比。传统上，仲裁强调程序的保密性，这

22、也是当事人选择仲裁解决争议的原因之一。根据1965年解决国家和他国国民间投资争议国际公约（华盛顿公约），仲裁过程是秘密的，仲裁裁决也只在双方同意时才公开。但秘密仲裁的做法是否适合投资者与东道国之间的争议，是存在疑问的。与一般商事仲裁只涉及私人利益不同，投资仲裁往往涉及东道国的公共利益，特别是由于东道国的公共事务管理行为引起的争议，作为纳税人的东道国国民，在涉及其利益问题上应当有了解仲裁过程的权利。在2004年范本之前，美国已经在其与智利和新加坡的自由贸易协定（2003年）和与乌拉圭的双边投资条约（2005年）中加入了程序透明要求。程序透明将使仲裁面临公众监督，仲裁庭在裁决上会更加谨慎。另一方面

23、，程序透明也对投资者有利。在传统仲裁程序中，投资者本国由于不是仲裁当事方，本来无从介入仲裁，而根据美式范本，投资者本国也能了解仲裁进展情况，东道国在仲裁中的活动处于投资者本国的监督之下，对之产生压力。五、仲裁裁决的上诉机制双边投资条约涉及的仲裁可分为国家间的仲裁和投资者与东道国间的仲裁。国家间争议主要涉及条约的解释和适用，在此问题上2004年范本没有变化。主要变化出现在投资者与东道国间仲裁问题上。按照仲裁规则以及仲裁实践，各仲裁庭彼此独立，只针对具体个案存在，裁决时在法律上不受先例的约束。投资仲裁的这些特点导致的最大问题是，仲裁庭判例的发展缺乏一致性。虽然仲裁庭在解释和适用有关保护投资的规则时

24、，也意图寻求统一，但由于仲裁庭并不受先前判例的约束，并且没有上诉机构来改正这些不同的解释，因此其统一性缺乏保证，造成了法律规则的不稳定和不确定。美国认为应该有一个机制来解决这些裁决的不一致性，但这种机制不应是现有的国内法院监督的模式，因为法院可以宣告裁决无效的情况非常有限，一般限于仲裁程序问题，不可能监督事实认定或法律解释、适用。并且，国内法院对于无效之诉，在判决结果上彼此也存在差异，并不能保证法律解释和适用的一致性。 11因此美国认为应该建立仲裁上诉机制，用第二审来改正第一审的错误，这种主张在1990年代即有学者提出。 122004年范本第28条第10款对此规定："如果一个对缔约双

25、方有效的独立的多边协定建立了一个旨在根据国际贸易和投资安排审查投资争议仲裁裁决的上诉机构，本条约双方应尽力达成协议授权该上诉机构审查根据本条约第34条在该多边协定对缔约方生效后做出的裁决。"因此，美国希望产生一个监督仲裁裁决的上诉机构，这个机构能确认或推翻仲裁裁决，当因事实或法律错误推翻一个裁决时，该上诉机构可以直接给出裁决。显然，这种上诉机构只能通过国际条约方式建立，并且最好是多边条约，但这是非常困难的。美国也非常清楚这些困难，对此它试图通过双边条约或区域性方式各个击破，最终达到建立多边体制的目的。2004年范本附件D反映了这种意图："附件D双边上诉机构的可能性在本条约生

26、效3年内，缔约双方考虑是否建立一个双边上诉机构，或类似机构，以审查根据第34条在该上诉机构或类似机构建立后做出的仲裁裁决。"附件D针对的是在第28条第10款规定的多边上诉机制尚未实现的情况下，暂时以双边机制代替多边机制。但即使如此，仲裁裁决的统一还是不能得到保证，因为每一双边条约都有自己的上诉机构，彼此独立，其裁决必然会不协调。因此一个多边体制是唯一的解决途径，也是美式范本的终极目标。实际上，在2004年范本公布之前，美国缔结的与智利、新加坡的自由贸易协定（2003年）已经出现仲裁上诉机制条款，此后，美国所缔结的有关投资条约均加入了该条款。 13并且，在2006年签署的美国-中美洲国

27、家-多米尼加共和国自由贸易协定(CAFFA-DR)中，其附件10 -F明确规定，在该条约生效后3个月内应建立谈判组谈判仲裁上诉机制问题。因此，目前美国在此问题上已经进入了着手实施的阶段，而不再仅是一种意愿的宣示。在投资仲裁领域，1965年华盛顿公约和ICSID体系仍处于中心地位，如果任由美式范本所推行的双边上诉机制发展，将严重削弱ICSID在此方面的作用，导致ICSID仲裁的边缘化，华盛顿公约体系将面临严峻的挑战。在此情况下，也许ICSID不得不考虑在其体系内产生一个上诉机制，这需要根据华盛顿公约第6条，经董事会同意赋予该上诉机构相关的能力和资格。如果ICSID产生这种想法，可以预见，如此重大

28、的改变在ICSID成员方间将形成尖锐的分歧，达成协议之路决非平坦。美式范本在此问题上所要达到的目的隐约向我们显示，在WTO争端解决机制形成了国际贸易领域的司法化后，国际投资领域将是美国等发达国家的下一个目标。六、结论    从美国双边投资条约2004年范本及随后实践中，我们可以看出它对待国际投资法发展的复杂而矛盾的态度，这主要反映在如何平衡公共利益和私人投资者利益问题上。正如本文前面所述，作为主要资本输入国，美国也面临国内公共利益被过高的投资保护标准损害的危险，因此在这个问题上美国选择了向公共利益倾斜。除最低待遇标准和征收问题外，范本第12条（投资和环境）和第13条（投资和

29、劳工）还规定各方不应减损其立法在环境和社会领域的保护水平，即使这些减损有利于促进投资。 14它还明确，缔约方在投资准入后仍是自由的，可以颁布和适用必要措施，以便使投资行为能考虑环境和社会保障问题。因此，即使这种措施损害了投资者的经济利益也不导致赔偿。这种对公共利益的考虑不仅有利于美国，在客观上也有利于他国，特别是发展中国家。但从总体上讲，2004年范本仍朝着有利于投资者的方向发展。不过这种有利更侧重于营造一个稳定的具有可预见性的法律环境。这在国内法层面上体现为透明度原则，在国际法层面上则是仲裁上诉机制。前者的发展显然对美国是有利的，束缚的多是法制发展水平不如美国的国家。而后者对国家和投资者来讲

30、都是利弊参半，但如果因此达到了使国际法更为清晰明确的目的，显然也是有利于保护投资者的，对于美国这样的主要资本输出国当然也是有利的。因此我们可以看出，2004年范本所做的一切修改和发展都建立在对美国有利的基础之上，用"主观利己客观利他"来形容恰当不过。由于美国在世界政治经济体系中的强势地位，它总是在主动引导国际法的发展，把持着游戏规则的制定权，这种情况在短时间内不会改变，它有意识地影响国际法发展的态度、方法值得我们研究和借鉴。【作者简介】张辉，武汉大学国际法研究所。副教授【注释】1美国贸易代表办公室明确指出，美国双边投资条约的目的在于保护美国投资者权利、鼓励对方国家采取市场导

31、向政策、支持发展符合前述目标的国际法标准。参见http：/www. ustr. gov/Trade_Sectors/Investment/Section_Index. html.2我国缔结的绝大多数双边投资条约都拒绝将公平与公正待遇和国际法联系，但这种情况近来有所改变，在2008年缔结的中国和新西兰自由贸易协定中规定，"按照普遍接受的国际法规则，始终给予各方投资者在另一方境内投资公平和公正待遇"。3OCED，La Norme du Traitement Juste et？quitable dans le Droit International des Investissement, DAFFR/IME (2003)4/REV2, p28 et s.4OECD, Intergovernmental Agreements Relating to Investment in Developing Countries, 1984，转引自Catherine Yannaca -small：国际投资法上的公正与公平待遇标准，樊林波、卓海译，载国际经济法学刊第13卷第3期。5F. A. Mann, British Treaties for the Promotion and Protection of Investments，B