农村社区发展基金的运作机制及其绩效诠释(

1、农村社区发展基金的运作机制及其绩效诠释*2005年9-12月，作者参与了对香港乐施会社区发展基金项目的评估，本文是在该评估报告基础上整理形成的。调研中与李念先、冯瑞安、张松、冯明玲、薛金玲、Mary Boyd及云南禄劝项目办、澜沧项目办、广西大化项目办等的讨论，是形成本研究观点的重要基础，在此对他们表示感谢。何广文中国农业大学经济管理学院金融系主任、教授、农村金融与投资研究中心主任heguangwen摘要 农村社区发展基金，从解决农村生计问题出发，以赋权和培育自组织能力为根本，以社区组织（CO）为载体，通过小额贷款活动及其产生的积累，将社区合作医疗保障、助贫扶弱、科技推广和社区公共产品供给等有

2、机结合起来，推动社区可持续综合发展。在促进社区综合发展、扶贫助弱、农民增收等方面有突出的绩效。关键词 社区发展基金 小额信贷 运作机制 绩效一、问题的提出中国农村居民和微小型企业正规信贷融资难，是公认的实事。融资难已成为中国农村经济发展的瓶颈，贫困地区农村尤其如此，有较多研究均表明了这一点（何广文，1999；郭晓鸣，2005；等等）。农业部农村经济研究中心农村固定观察点的数据显示，2003年全国农户户均借款来源中，来自银行及信用社的贷款只占26%，而来自私人的贷款则占71%。农户正规信贷满足度较低，其原因主要有：（1）较多农户收入水平仍然较低，积累有限，没有能力进入正规商业信贷市场；（2）在一

3、些偏远的贫困地区农村，正规金融机构较少，甚至根本没有任何正规金融机构；（3）政策性金融机构根本不直接针对单个农户提供服务；（4）政府财力有限，还没有能力满足这些居民的生产发展、生活改善产生的资金需求。这样，在一些地区，存在农村正规金融服务市场失灵与政府失灵双重约束问题。因此，促进了需求拉动型金融创新。农村社区发展基金（Community development funds，简称CDF），就是在这种双重失灵约束下创新的产物，它是一种通过非市场手段实现的以小额信贷方式满足农村社区居民的金融需求，不但丰富了农村金融机构群体、是对农村信贷市场机构多元化的贡献，而且通过小额信贷与社区综合发展相结合、对社

4、区居民的赋权和金融资源自我管理所产生的居民金融资源拥有感，并由此形成一种自发信用秩序，因而使得社区发展基金成为一种不同于传统正规金融机构商业信贷、也不同于经典的扶贫小额信贷的农村社区居民自我实现的低成本的金融服务机制，倍受理论与实践部门的广泛关注。其实，香港乐施会（Oxfam HK）早在1999年就在其在中国西南、西北地区的农村生计项目中推动农村社区综合发展时，就在传统扶贫小额信贷基础上，创造性地推行了社区发展基金小额信贷模式。到2005年3月底，已在云南、贵州、广西、陕西、河北、湖北省的14个县市的25个乡、43个行政村推行了社区发展基金模式，涉及社区100个，涉及农户6080户，受影响人口

5、25613人，发放小额贷款264.93万人民币元。那么，什么是社区发展基金？社区发展基金小额信贷的制度模式怎样？它的运作机制到底是怎么构建的？其小额信贷运作的制度性绩效何在？是否有利于提高中低收入农户群体农户贷款的可获得性？社区发展基金在运作过程中怎样把小额信贷与社区综合发展相结合，以推动贫困社区的可持续发展？值得深入研讨。二、社区发展基金模式的产生1992年，香港乐施会开始在中国西南地区开展的农村综合发展项目，领域涉及小型基础设施建设、混农林业开发、粮食作物和经济作物的生产、养殖业、小额信贷、基础教育、村级健康卫生体系、灾害防治和关注妇女的活动。其中也利用了小额信贷来促进贫困地区社区的综合发

6、展，以满足贫困农户和低收入农户生产（特别是种养殖业）资金需求，促进农村综合发展和改善农村生计。但是，小额信贷项目运作均不理想，主要表现在：第一，小额信贷资金的发放，是以项目方式推进的，较少注重农户自立能力的建设。第二，农户没有建立起自我还款意识，贷款回收率较低，资金循环利用的程度不高，没有发挥有限的资金最大限度地支持低收入农户发展生产和解决生计问题的作用。1994-99年澜沧项目小额信贷的普遍较低的还贷率（表1），就可以足以证明项目小额信贷的不成功性。表1：1994-1999乐施会云南澜沧项目3个社区的小额贷款还贷率%安康社区雪林社区木嘎社区1994-9571.331995-9630.4728

7、.9182.431996-9749.4837.1767.481997-9870.1735.3771.001998-9979.3357.1481.921999年开始，为了避免推行项目小额信贷的弊端，创建了社区发展基金制度。调整了项目小额信贷运作机制，逐步实施了社区小额信贷和社区滚动发展。首先由项目办确定项目社区，在社区协助建立社区发展委员会（Community Organization,简称CO），项目办将资金直接贷给社区发展委员会，农户以一定数量的家庭（5-8户）为基础，建立借款联保小组，社区发展委员会将资金贷放给农户。贷款活动的全过程，由社区组织操作，小额信贷资金直接在社区内滚动使用，提高了

8、农户的参与程度，为农户参与项目管理和实施提供制度上的保证和基本条件。三、社区发展基金运作的基本原理1.资源配置方式的自我决策；培育自我决策意识，使社区组织和收益农户从发展资源的使用者和受益者角色转换成社区发展的主体，并逐渐成为发展资源的管理者，最终成为新的发展资源的拥有者，掌控社区未来的发展方向和发展途径。乐施会社区综合发展项目在倡导为贫困农户赋权的理念下，赋予社区农户对社区资源的决策权，在社区发展基金管理人员的产生、贷款额度、贷款利率、还款周期、贷款程序等信贷制度的设计，贷款对象的选择和审批等等，都由社区农户自己决定。项目推动者仅在管理人员的民主选举、小额信贷基本原则的宣传、对弱势群体的关注

9、等方面，给予社区必要的培训和协助，以使社区在自我决策过程中，融入一些基本的和重要的发展理念。2.资源配置结构的自我管理；社区综合发展的可持续性，取决于社区发展主体的自我管理能力。所以，社区综合发展项目推动者，通过帮助社区建帐、指导社区记账、宣传讲解会计和出纳分工的意义、各自不同的职责和财务公开的重要性、培训财务基本知识和技能、收放贷款的业务程序、手续等，培养社区农户对社区发展基金的管理能力。3.社区范围内的资源自我循环利用和滚动发展；社区发展基金是以建立社区公共资源的可持续利用机制为目标的，因此，社区发展基金的自我滚动发展，即是资源可持续利用的重要标志，并在社区发展基金的信贷制度中得到表现。同

10、时，社区发展基金，是在社区内封闭运行的，这也是社区发展基金区别于其他形式的金融操作机制的重要方面。四、社区发展基金的操作模式及其小额信贷要素构成1.社区发展基金筹集的两种模式就乐施会项目而言，在社区发展基金概念下，有两种基金筹集模式：第一，外部助推模式；社区发展基金的产生和运作机制的建立过程，是依靠外部力量的推动实现的，即是在项目推动者参与下实现的。外部助推模式下的社区发展基金的运作，操作步骤如下：（1）乐施会项目官员对社区进行社区发展基金基本目标、原则和发展理念的培训；（2）实施参与式需求评估，掌握不同社区的资金需求情况；（3）通过民主选举，组建社区项目管理委员会，成员中有一定妇女比例，并有

11、主任、会计、出纳等明确分工；（4）协助社区讨论、制定社区发展基金的信贷制度；（5）项目管理者按年度提供给社区发展委员会社区发展资金，或是一次性地将资本金提供给社区，由社区发展委员会负责贷款的运作；（6）帮助社区建帐，并把社区财务培训作为社区培训的主要内容之一；（7）根据社区发展基金的运作情况和社区管理能力的提高，逐步降低资本金占用费率，并在社区在自我管理能力提高的基础上，使社区最终拥有完全属于社区自己的社区发展基金。第二，内生模式；该模式下产生的社区发展基金机制，是学习模仿的产物，是社区成员在了解了社区发展基金试验给农户和社区综合发展带来的收益之后，借鉴外部助推模式下的社区发展基金的运作机制，

12、由社区农户共同单独出资建立的社区发展基金，或是社区农户共同出资一部分，发展援助者资助一部分，建立社区发展基金。广西大化弄艾社区发展基金就是这种模式的代表。两种社区发展基金模式的区别主要表现在产生的原始动因和资金来源有差异，见表2。表2：两种社区发展基金模式的主要区别外部助推模式内生模式产生的原始动因发展援助者教育、培训、辅助社区居民自发组织资金来源发展援助者捐赠社区居民自筹社区居民自筹+发展援助者捐赠就目前已经存在的社区发展基金运作而言，第一种模式是主体，第二种模式较少。由于第一种模式的资金来源依赖于外部资金资源，鉴于发展援助资金资源的有限性，因此，就发展方向而论，社区发展基金第二种模式，应该

13、成为发展的主要模式。2.社区发展基金小额信贷的运作要素社区发展基金小额信贷运作的基本要素，如贷款利率、还款周期、是否设立小组基金、利息收入的分配和使用方向、社区发展基金运作绩效的财务公开机制等，是由社区成员自我决定的，因此，社区发展基金活动内容表现出多样性（表3），在各社区的运作中有所差异，是赋权和社区成员参与的结果。表3：CDF贷款在利息和期限上的多样性社区名义年利率%还款间隔（月）利息收取2005年前2005年开始禄劝县安心田2%+7.2%5.4%+7.2%4预扣利息李一2%+7.2%5.4%+3.8%4利随本清芹菜塘2%+3.6%5.4%+2.4%4利随本清澜沧县安康66预扣利息左都、班

14、利63利随本清拉巴64余额递减大化弄艾2001-200320042005借款周期6个月分两次还利随本清4.87.210.8注：对于禄劝县，名义利率由两部分构成，一是项目办预扣风险金，2005年前是2%，2005年开始收取5.4%；另一部分是CO在组织放款时向农户收取的贷款利率。（1）就社区发展基金资金贷款要素而言，不同社区名义利率从8%12%不等，还款周期有三、四、六、七个月等，每个季度还款一次的情况较多，同时农户在整个还款期内可以灵活地选择还款的时间；有些社区设立小组基金，一般每户每月向社区组织交纳2元。（2）在社区发展基金概念下，首先建立了CO，作为社区发展基金资金有效运作的组织体系保障。

15、CO通过组织社区成员对公共事务的讨论和发放社区发展基金小额贷款，培育起了社区成员的组织归属感和参与意识。贷款的申请审批程序为：农户信贷小组CO项目办；而资金的流程图为：项目办CO信贷小组农户，或项目办CO农户。（3）建立社区公共积累，其积累来源主要由两部分组成，一是社区发展基金的贷款利息收入；二是小组成员交纳的小组基金。主要用于满足社区弱势群体的需要和用于社区公益事业建设、社区公共资源的创造和管理，如特困户子女上学、看病就医、社区道路、水渠、水池、公共浴室、活动中心、运动场地等的修建和维护。（4）社区发展基金在社区内滚动使用。（5）CO每季度或不定期向社区居民公开社区发展基金使用情况、农户借款

16、和还款情况、社区积累的增减和使用情况。（6）CO成员一般没有工作报酬，但也有部分社区对CO成员支付少量的补贴。 从表3可以看到，在利息收取方式上有明显差异。澜沧县安康社区预扣利息，但提前还款时，退还部分利息。拉巴社区采用了计息积数法计算利息（余额递减法），利息计算到日，有利于激励农户提前还款。贷款偿还周期越短，即增加还款频率，有利于减轻农户还款压力。不过，还款频率越高，在一定的名义利率下，农户承担的实际资金使用成本也就越高。社区发展机制和发展手段的多样性，还表现在社区公共资源积累方式和公共产品创造方式的多样性、社区积累利用方式的多样性。五、社区发展基金运作绩效1.形成了一种有利于推动社区综合发

17、展的机制和公共资源积累与管理机制。社区发展基金是一种以社区组织为载体，通过小额贷款活动及其产生的积累，将社区合作医疗保障、助贫扶弱、科技推广和社区公共产品供给等有机结合起来以推动社区综合发展的机制。这样，社区发展基金就不能简单理解为小额贷款，而是一种社区可持续综合发展机制（图1）。社区发展基金，属于社区公共资源，由于该资源的特殊性，所以，社区居民对之具有普遍的关注性，社区发展基金小额贷款的实施，涉及到社区所有家庭，因而是对群体参与意识的调动。社区发展基金小额贷款利息作为社区公共积累，用于创造公共资源和社区综合发展。在产生公共积累的基础上，就有了社区发展良性循环的基础。2.初步建立了一种外部监管

18、与内部监督相结合的财务监督管理机制。在社区发展基金小额贷款的运作过程中，形成了一种由项目办参与的外部监管和由社区成员为主体的内部监管相结合的监管机制（图2）。外部监管来自于项目办、乐施会、资方和社会其他方面。项目办对社区发展基金的监管，实现方式包括年度还款或年度（季度）报表监管、现场监管。年度还款或是年度（季度）报表监管，实际上构成对社区发展基金的非现场监管。其中，年度还款对社区发展基金的监管和约束是最强的。乐施会、资方和社会其他方面的监管，是一种间接的监管。农户参与监督的动力和激励来自于对社区公共资源和社区公共积累的关注。社区发展基金资金，是社区全体成员共同的可以利用的资本资源。同时，在社区

19、发展基金运作过程中，农户使用社区发展基金资金所支付的利息，是属于社区积累，归社区全体成员所有，是社区公共产品生产和积累的基础。社区成员的有效监督，依赖于社区发展基金活动的各种信息的公开化。内外部两种监督机制的同时存在，是社区发展基金得以正常运转的基础。3.为社区培育了一种农户重复获得贷款以发展生产的机制。社区发展基金资金，是社区的滚动资金，在社区内长期连续滚动周转，农户使用社区发展基金小额贷款的频率较高，为农村产业结构调整和收入的稳定增长提供了机遇。同时，重复获得贷款的机会，对农户是一种激励，有益于农户还款意识的培育。2001年开始，香港乐施会在禄劝县安心田社区推动社区发展基金以来，社区27户

20、农户，100%的农户均使用过社区发展基金资金。据对2003-2005年三年内安心田社区贷款农户的贷款次数情况统计，有16.7%的农户（6户）3年内借款四次，有16.7%的农户每年借款1次。2002-2005年期间，芹菜塘社区的36户农户，100%的农户均使用过社区发展基金资金，其中有2户（占总农户5.6%）四年借款5次，有1户（占总农户2.8%）四年借款6次。重复获得借款的机会，给农户调整产业结构和收入的稳定增长提供了可能。当农户重复借款达到一定程度（次数）后，对获得新的借款有了预期，就会安排产业结构调整，出现经济活动多样化，收入也会随之增加。在一定的资源约束下，经济活动的多样化和收入就会稳定

21、地持续下去（图3）。稳定的社区发展基金的存在，正是为农户提供了这种重复借款机会。在有社区发展基金的社区，社区发展基金在运转一定时间后，农户已经走上了结构调整之路。调整产业结构主要表现在收入来源结构的改变、传统产业的规模化发展、畜种结构的改变和科学饲养、生产的技术构成提高（良种、化肥投入、科学种田）、对市场的对接能力提高（生产的商品化程度的提高：生产投入和产品依赖市场）、利用外部资源发展生产。生产发展到一定程度后，对贷款额度的需要就会较大，是小额信贷所难以满足的，就需要依赖商业信贷市场，这时，农户也就具有了走向商业信贷市场的能力。从这个角度看，社区发展基金小额信贷也是在培育农户走向商业信贷市场的

22、能力。4.实现了正规金融机构和经典的NGO小额信贷不可能实现的农户贷款覆盖面和贷款的偿还率。金融服务是一种公共资源，所有居民均应该有享受这种资源的权利。获得和享受金融服务，是农村居民的基本权利之一。而这种权利，在目前的正规金融供给制度安排下，有较多的农户是难以实现的。在接受访谈的114个农户中，在社区发展基金创立前在农村信用社有借款者25户，仅占受访户的21.9%。农户享受金融服务的权利，在社区发展基金运作机制下得到了较好地实现。据禄劝开展社区发展基金的24个村中2003-2005年连续有贷款的18个村的统计，其农户贷款的平均覆盖面分别达到76.4%、80.9%、62.5%，其中大村社区在20

23、04-2005年农户贷款覆盖面连续100%，石丫口在2004年、李一在2003年和2005年也分别达到100%，社区内滚动贷款、重复贷款又为贷款覆盖面的进一步提高创造了条件。在考察和评价NGO小额贷款的绩效时，国际上通常采用的基本指标之一是农户贷款的覆盖面（即获得小额贷款的农户占总农户的比重）。而社区发展基金小额贷款实现的农户贷款覆盖面，是经典的NGO小额贷款业务所不可能实现的，也是农村正规金融机构（农村信用社、农业银行）不可能实现的。其重要原因在于社区发展基金小额贷款是服务于社区，其服务对象仅限于社区内的农户，这一点，也是社区发展基金小额贷款区别于一般NGO小额贷款的重要特征。社区发展基金小

24、额贷款在实现较高的覆盖面的同时，也实现了较高的贷款偿还率。如禄劝县社区发展基金资金的运转，1999-2001年还款率为97%；2001年还款率为99.7%；2002-2003年为100%，2004年为99.9%，1999-2004年，全部社区发展基金社区贷款平均回收率达99.7%。在受访的114个农户中，使用过社区发展基金借款的105个农户，100%地按期归还了贷款。具有重复获得借款的机会，对农户还款是一种激励。农户和小额贷款发放者之间，实际上也存在一种博弈。农户是具有较强的经济理性的群体，在是否有机会获得贷款和是否守信用面前，他们能够从自我的经济理性角度正确决策。在没有新的机会时，他们可能放

25、弃守信，在有了新的机会时，他们的守信和履约率均较高。在经济发达程度不同的地区，由于借款者失信所承担的成本是不一致的，因而，它们守信的程度是不一致的。就欠发达地区的农户而言，守信的程度可能更高。因为对他们而言，失信意味着丧失大家对他的信任，丧失掉社会资本，依靠的是在相互信任基础上建立起来的一种信用交易规范的约束，是一种非正式制度约束。5.建立了积累机制与助贫扶弱的机制。通过建立专项贷款基金或贷款利息收入积累方式助学和帮助贫困户来实现。一是部分社区建立了助学贷款基金，其资金来源于乐施会扶助资金或是贷款利息收入形成的积累，对贫困农户孩子上学，全部或部分无偿资助，或是普通农户有偿无息贷款、低息有偿等。

26、二是有的社区（如安心田）规定，对特困户、无子女老年户贷款，可以免除贷款利息。禄劝李一社区发展基金管理制度规定，社区积累可以用于有息发放贷款，利息收入补充到积累基金中去。同时，社区积累不能全部用出，必须保留一定的余额，作为社区成员就医看病等急需资金时的贷款准备金。并且，就医看病急需资金贷款，在3个月内不支付利息。助贫扶弱机制的建立与社区公共产品的创造，以及社区公共产品、公共资源的可持续发展，均依赖于社区积累机制的建立以及积累能否实现。因此，在设计社区发展基金机制时，大多数社区均设计了从社区发展基金产生的利息收入中进行积累的机制。在经过一定时间的运转后，80%以上的社区发展基金，均有一定的积累。有

27、个别社区，已经有较高的积累，如禄劝李一社区，1999-2005年9月底期间，每年的积累分别为1343.36元、2720.6元、2136.86元、2111元、3484.6元、4804.8元、605元，因而其累计积累余额不断增长，如果加上乐施会禄劝项目办5年期间返还给该社区的风险金10576.13元，则该社区到2005年9月底共有公共积累27782.35元。社区积累的实现，不是社区发展基金规模化经营小额贷款实现的结果，因为社区发展基金小额贷款，不论是贷款总规模，还是单户贷款、借款居民数量等方面，均是有限的。1999-2005年期间，李一社区总户数38户，每年借款户24-31户，其间最低户均借款规模

28、925.9元，最高户均借款1666.7元。1999、2001年借款总额25000元、2000年为24000元、2002-2003年为31000元、2004-2005年为50000元。在这种贷款规模下，NGO小额贷款机构和正规金融机构是不可能实现盈利的。积累的实现取决于两方面的因素：一是社区发展基金资金是无成本资金（捐赠资金），这是一种补贴；二是社区发展基金小额贷款的操作者社区组织成员，没有报酬，或者仅有极低的补贴。这是NGO小额信贷机构和正规金融机构所不具有的机制。那么，为什么CO成员愿意为此而奉献？调研结果表明，较多CO成员在无报酬条件约束下参与社区发展基金运作的激励来自于以下几方面：（1）

29、在参与社区公共事务中，管理与决策能力的提高；（2）参与意识得到满足；（3）在社区成员中的重要性增加，如果CO成员本身是社区干部，其影响力提高，在群众中的威信上升；（4）在参与社区发展基金运作过程中，与援助者之间的接触增加，对外的联络和信息交流增加。6.社区基金的发展，对农村正规金融机构业务的发展产生促进。社区发展基金在社区的运作，从金融层面产生多种效应：（1）社区发展基金小额信贷的开展，现实地促进了当地农户的经济发展，收入增加，储蓄增加，而在项目所在地农村，农村信用社是唯一提供储蓄服务的机构，因此，必然促进农村信用社存款业务的增长。（2）社区发展基金小额信贷资金的发放与回收过程中，利用了正规金

30、融机构农村信用社和农业银行作为资金的转移渠道。同时，社区组织也可能将社区积累剩余存在农村信用社、农业银行获取一定的利息收入。（3）社区发展基金小额信贷业务的开展，培育了农户的金融意识、信用意识，改善了农村信贷市场环境，农村金融生态状况得以在一定程度上优化，有利于正规金融机构农村小额信贷业务的发展。（4）农户经济发展了，商业信贷能力提高，就有了获得商业信贷的机会。（5）培育了存款和贷款意识，给正规金融机构培育了市场。在受访的5个社区接受访谈的114个农户中，92.1%的农户均使用过社区发展基金资金贷款（105户），表明农户的负债意识改变。六、完善社区发展基金运作机制的建议1.完善信息披露方式，增

31、加财务信息的透明度，强化内部监督和外部监管的结合。在运作过程中，各社区发展基金均设计了信息公开的机制，部分社区实行张榜公布，更多社区仅仅是口头公布。从信息的传递和被接收的程度而言，口头公布所带来的信息在社区居民之间的分布的对称性，以及由此所带来的监督程度，远远没有通过张榜公布或是通过发挥“白纸黑字”的约束力所带来的效应强。张榜公布对增加信息透明度有重要意义。贷款和还款信息的张榜公布，还可以借助社会压力，促进农户还款。规模大小不同社区，实现信息对称性的难度、社区居民对公共信息的关注程度、社区居民对信息透明度的要求、来自社区内部的对社区组织运作行为的监督能力等等，均是不同的（表4）。从信息公开所带

32、来的信息分布效应角度看，小社区更有利于社区发展基金机制的完善。社区越大，就越需要一种更有利于信息对称性提高的信息公开机制，就越需要强化外部监督。表4：规模大小不同社区信息分布分析实现信息对称性的难度社区居民对公共信息的关注程度社区居民对信息透明度的要求来自社区内部的对社区CO运作行为的监督能力小社区小大强强大社区大小弱弱2.农户贷款的额度较小，难以满足需要，应加强社区自身积累和促进社区发展基金与正规金融机构在竞争中的合作，或者探讨政府扶持社区基金发展的方式。在5个社区调研中接受访谈的114个农户中，有92户（占比达80.7%）认为现有社区发展基金贷款规模太小，不能满足资金需要。2003-200

33、5年，安心田社区农户贷款共73笔，其中500元及小于500元的贷款59笔，占总笔数80.8%，大于500元的贷款14笔，仅占总笔数19.2%，仅有9笔大于1000元；最大贷款额2000元，平均每户次贷款仅376元。也正是由于社区发展基金小额贷款额度太小，难以满足农户资金需求，从正规金融机构又借不到贷款，所以，在受访社区，农户之间的借贷还较为普遍。在受访的114个农户中，2004-2005年从民间借款的农户和借出过资金的农户所占比例分别达到66.7%（76户）、34.2%（39户）。其中，大化弄艾社区受访农户100%参与过民间借贷。同时，社区发展基金小额贷款永远不可能成为农村信贷市场的主流，不可

34、能取代正规金融市场。社区组织应该加强与农村信用社的交流与沟通，探讨新的满足社区农户资金需求的方式，可以以部分社区发展基金资金作为担保基金或风险基金向正规金融机构申请贷款。在那些经济有了一定程度发展的社区，可以采取入股与互助合作方式，增大社区发展基金资金规模，以更大程度地满足社区农户的资金需求。政府应该积极探索利用社区发展基金运作的机制，可以利用财政扶贫资金、财政支农资金等资源，无偿提供给农村社区，特别是提供给贫困社区，建立一种在社区永久产权基础上的资金运作机制，开展新农村建设和扶贫。3. 需要进一步强化农户作为社区发展主体的意识。样本社区的综合发展，是在乐施会农村生计项目实施下，靠项目推动的，多数社区组织和社区农户还没有完全摆脱项目受益者、项目执行者和项目管理者的地位，农户和社区对项目推动者的依赖还较强，应该促使农户向发展的主体转变，实现“受益者管理者和执行者决策者”的角色转换，农户自己发现自己的问题、分析问题、解决问题，实现自我良性可持续循环发展，从项目资源的管理转到社区资源的开发与管理。同时，就社区发展基金的两种模式而言，内生性社区发展基金模式，其社区居民主体意识明显强于外部助推模式下产生的社区发展基金。4