特种设备安全发展战略纲要

1、特种设备安全发展战略纲要为进一步强化特种设备安全监察工作基础，提高科学监管的能 力与水平，维护人民群众生命财产安全和经济运行安全，推进高耗 能特种设备节能降耗，促进经济社会安全发展和节约发展，依据国 家经济社会发展、中长期科学技术发展和质量监督检验检疫、安全 生产等有关规划，制定本战略纲要。一、现状与问题（1）特种设备是国民经济建设的重要基础设备和人们生活的 重要基础设施。特种设备包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、 起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆。 截至2009年底，全国在用特种设备588.6万台，其中锅炉60.9 万台，压力容器217.5万台（另有气瓶1.3亿只）

2、，压力管道68.5 万公里，电梯137.8万台，起重机械135.7万台，客运索道852 条，大型游乐设施1.6万台，场（厂）内专用机动车辆35.1万台。 特种设备数量年均增长15%左右，承压类特种设备朝大型化、高 参数、长周期运行方向发展，机电类特种设备新型式、新技术不断 涌现。我国现有各类特种设备生产单位4万多家，作业人员近500 万人，安全监察检验人员4万多人。特种设备广泛应用于石油、化 工、电力、机械、冶金、船舶、交通、轻工、建材、医药等传统工 业领域和航天航空等现代工业领域以及人们的日常生活， 为经济社会发展发挥着重要的基础性作用(2) 特种设备安全是国家公共安全的重要组成部分。特种设

3、 备危险性较大、涉及生命安全，如管理和使用不当，可能造成事故 灾难。近些年来，我国年均发生特种设备事故 300多起，人员伤 亡近千人，经济损失巨大，有的重特大事故还造成人员群死群伤、 居民大规模转移、交通干线中断、大范围生产生活受到严重影响、 大面积环境污染等灾难性后果。保证特种设备的质量和安全，防止 和减少事故，对于维护生命财产安全和经济运行安全，促进经济社 会又好又快发展，具有重大意义。(3) 高耗能特种设备节能降耗是建设资源节约型和环境友好 型社会的重要内容。锅炉、换热压力容器、电梯均为高耗能设备， 仅以锅炉为例，全国锅炉耗煤占煤炭总消耗量的 70%左右，而我 国燃煤工业锅炉平均运行效率

4、比国际先进水平低 15%至20%,如 采取有效的管理和技术措施提高锅炉能效水平，将产生巨大的经济 社会效益。高耗能特种设备节能降耗空间和潜力巨大，建立特种设 备安全监察与节能监管相结合的制度，全面高效推进高耗能特种设 备节能降耗，对于促进节约发展、清洁发展，具有重要意义。(4) 改革开放以来，特种设备安全监察工作取得了巨大成就， 法制初步完善，体制基本健全，机制不断创新，科技明显增强，队 伍发展壮大，万台承压设备事故起数 30年来下降了 30多倍。特 别是国家质检总局成立以来，狠抓法规标准、动态监管、安全责任、 应急反应、安全评价五个体系建设，进行普查整治，严格市场准入， 强化使用监管，开展专

5、项治理，推进立法、行政许可、现场监管、 检验体制等改革创新，在设备总量迅猛增加的情况下，实现万台设 备事故起数持续稳定下降，为促进全国安全生产状况稳定好转作出 了重要贡献，服务经济社会发展的有效性和贡献率不断提升，为推 动特种设备安全与节能事业不断迈上新台阶，奠定了坚实的基础。（5）面对全球经济一体化的新挑战和经济社会又好又快发展 的更高要求，特别是特种设备数量快速增长和科技日新月异的新形 势，特种设备安全监察工作还存在一些不符合、不适应科学发展的 突出问题，需要着力解决。我国特种设备事故率仍然较高，总体上 是工业发达国家的4至6倍，一些设备事故多发的势头仍未得以 根本扭转，重大事故时有发生，

6、安全形势依然严峻；监管资源投入 严重不足，基础建设比较薄弱，监管力量不足与设备数量快速增长 的矛盾日益突出；安全监察检验工作定位不够清晰，企业主体责任 落实不够到位，企业诚信和社会安全意识还比较薄弱；监管体制机 制改革有待深化，工作体系有待完善，方式方法还欠科学，检验资 源配置效率有待提高，监管效能有待增强；与国际先进水平相比， 我国特种设备安全与节能工作在法制、科技、管理等诸多方面还存 在较大差距。（6）做好特种设备安全和节能工作，既要继承和发扬半个多 世纪安全监察工作取得的成绩和经验，坚持和发展中国特色监管模 式，又要积极借鉴国际先进经验，妥善应对新情况新问题，紧密围 绕经济社会发展大局，

7、明确目标任务，提升能力水平，创新体制机 制，实施科学监管，促进特种设备安全和节能水平再上新台阶。二、指导思想和总体目标（一）指导思想。（7）特种设备安全监察与节能监管要以邓小平理论和“三个代 表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“安全第一、 预防为主、综合治理”的方针，以“降低事故风险、提高安全效能” 为根本出发点，以提升质量安全、预防和减少事故、降低能耗为目 标，以有效防范系统性、区域性风险和有效遏制重特大事故为重点， 通过倡导安全节约文化、完善法制、健全体制、创新机制、落实责 任、加大投入、依靠科技、科学监管等措施，保障特种设备安全节 约运行，促进安全发展和节约发展。（二）总体

8、目标。（8）战略目标是，到2020年，建立起完善的适应社会主义 市场经济体制要求的具有中国特色的特种设备科学安全监察与节 能监管法制、体制和机制，安全责任特别是企业主体责任有效落实， 质量、安全、节能科技与管理水平较高，安全性与经济性协调统一， 安全与节能水平达到发达国家水平，对经济社会发展的保障和促进 作用充分显现。（9）中期目标是，到2015年，构建起比较完善的特种设备 法规标准体系、动态监管体系、安全责任体系、风险管理体系、绩 效评价体系和科技支撑体系，形成企业全面负责、检验技术把关、部门依法监管、政府统一领导、社会广泛支持的特种设备质量安全 多元共治格局，重点监控设备监管率和严重隐患治

9、理率基本达到 100 %，力争特种设备事故率控制在0.4起/万台以下、死亡率控制 在0.38人/万台以下。推动实现燃煤工业锅炉平均能效比 2007年 提高8%、高耗能特种设备累计节约7000万吨标准煤(10) 近期目标是，到2010年，初步形成特种设备安全运行 和有效监管的工作体系，全国特种设备质量和安全状况明显好转， 重特大事故得到有效遏制，万台特种设备事故率和死亡率控制在国 务院安委会下达的特种设备安全生产控制指标之内，推动实现燃煤 工业锅炉平均能效比2007年提高3%、高耗能特种设备累计节约 2500万吨标准煤。三、主要任务(11) 完善法规标准体系。积极推动制定特种设备安全领域 的专门

10、法律，进一步完善特种设备安全监察与节能监管法规，健全 基本覆盖各个监察环节、兼顾各类设备特点的安全监察与节能监管 规章，加快制订特种设备技术规范并逐步整合形成综合性规范， 推 进特种设备质量安全与节能标准化，逐步完善以法律法规为依据、 以技术规范为基本要求、以技术标准为基础的具有中国特色的特种 设备法规标准体系。(12) 完善动态监管体系。完善安全监察组织网络和信息化 网络，着力提升电子监管水平，逐步实现动态监管体系对各个设备、 各个环节、各个地区的全覆盖，对特种设备进行全过程、有效、动 态跟踪监督。(13) 构建安全责任体系。明确特种设备各安全责任主体的 责任及相互关系；完善落实责任的机制与

11、措施，保证安全责任履行； 加强执法与监督，严厉打击特种设备违法违规行为，强化安全责任 追究。（14）构建风险管理体系。应用风险理论实施特种设备分类 监管，对系统性、广泛性和重大的事故风险实施监测预警，对特种 设备重大危险源实施治理监控，对特种设备事故及时作出应急反应 和妥善处置，科学实施特种设备事故调查处理，提高风险控制和事 故预防的能力与水平。（15）构建绩效评价体系。有效开展对一定区域领域、特种 设备安全监察部门、检验检测机构和相关企业的安全绩效评价，使 有限的监管资源投入获得最大的安全与节约效能，促进特种设备安 全性与经济性的协调统一。（16）构建科技支撑体系。全面提升特种设备检验检测技

12、术 机构的能力，建立行业大科技的工作平台和管理运行机制，有效整 合特种设备科技资源，畅通科技需求渠道，组织开展科技攻关，促 进科技成果快速转化和推广应用，充分发挥科技对特种设备质量安 全与节能的支撑、保障、促进作用。四、重点工作（一）进一步完善法规标准。（17）积极推进特种设备安全法立法工作，强化特种设备安全与节能在经济社会发展中的地位和作用，理顺法律关系，明确各 方权利义务，强化安全责任，推动解决特种设备相关法律法规协调 问题。进一步完善规章和技术规范，逐步形成综合性大规范。加快 特种设备技术标准制修订，在各类设备方面形成完善的标准体系， 缩小我国标准与国际标准的差距。理顺技术规范与标准的关

13、系，提 高法规标准体系的整体性、协调性、有效性。（18）坚持开门立法，充分发挥安全技术委员会、行业组织、 企业和专家作用，鼓励社会公众参与，建立科学决策机制，开展立 法预评估和后评估，提高立法质量。广泛开展特种设备法制宣传， 大力开展针对安全监察、检验检测、企业安全管理和作业人员的法 律法规、规范标准宣贯培训。完善特种设备法规信息公开平台，为 公众提供全面、便捷的查询服务。规范法规解释工作。建立相关标 准化技术委员会之间的联动协调机制，积极参与国际标准制定，推 动标准的国际互认。（二）深入推进动态监管。（19）加强基层安全监察组织网络建设，提高安全监察队伍 素质，建立科学的工作规范；建立和规范

14、协管员队伍。加强信息化 网络建设，按照经济、有效、易用的原则，在金质工程平台上，统 一总体规划、统一技术标准、统一开发平台软件，分级分类确定功 能需求，分别建设硬件平台，实施全国联网，实现数据信息互联互 通和共享。（20）充分发挥动态监管体系作用，做到特种设备及时登记、 及时检验、及时发现和消除事故隐患，提高监管效能。逐步实现网 上办理许可、告知、报检等业务，提高安全监察机构和检验机构工 作效率。加强信息公开和信息数据的开发利用，为科学监管和经济 社会发展服务。（三）切实落实安全责任。（21）厘清和明确市场经济环境中企业、检验机构、安全监 察部门和地方政府的安全职责，通过立法明确各方法律关系、

15、责任 界限和责任追究，重点强化企业主体责任。组织清理和修改完善现 行法规标准中各方安全责任的不合理规定。按照有限有效原则，推 动监察职能从“监督管理并重”向“强化监督”转变足立法与监督， 着力弥补缺位和纠正越位与错位，合理缩小监管范围，突出监管重 点。理顺总局与地方局的关系，推动监管重心下移，把更多的行政 许可和执法监督工作交给地方局，总局集中精力做好战略研究、宏 观管理和立法监督工作。（22 ）利用多种手段督促企业落实主体责任。推行特种设备 使用单位安全管理标准化与评价制度，提高企业履责的主动性和管 理的规范性；试行特种设备使用单位安全管理工程师制度， 鼓励符 合条件的专业咨询机构为设备数量

16、少、管理能力弱的使用单位提供 安全管理咨询代管服务，保证安全责任有效落实；在有条件的领域 允许企业在一定范围内自主选择检验机构；试行特种设备安全责任 强制保险制度，发挥保险浮动费率的激励作用和社会辅助管理功 能；加快质量安全诚信体系建设，并力争与行政许可、检验收费、 信贷发放、税收优惠、保险费率、工商登记等事项有效结合，建立 激励约束机制。（23 ）加强执法与监督。探索建立多部门联合执法机制，严 厉打击无证生产、使用、检验、作业的行为，加大对违法违规行为 的查办和处罚力度。探索建立缺陷设备召回和强制报废制度。设立 有奖举报制度，加强社会和同业监督，及时发现和查处违法行为或 者事故隐患，提高监管

17、效率，降低监管成本。积极发挥行业组织作 用，加强行业自律和监督。（四）积极探索风险管理。（24）逐步实施分类监管。应用风险理论，综合考虑设备失 效概率和事故后果，以防范重特大事故风险为重点，以注重差异性、 提高针对性、保证有效性为原则，研究构建针对不同设备、不同企 业、不同地区的科学的分类监管模式，积极开展试点，积累经验， 制修订相关规范标准，逐步推广。（25 ）建立安全风险监控机制。逐步探索建立安全巡视、明 察暗访、举报奖励制度和安全风险信息共享机制，及时掌握违法违 规线索和行业潜在的苗头性问题，及时进行风险监测、风险研判、 发出预警、快速应对和妥善处置。（26）对重大隐患实施治理监控。加强

18、起重机械、压力管道 元件、气瓶、危化品承压罐车等特种设备整治，逐步落实压力管道 普查、检验和登记工作；逐步建立以事故和风险控制为导向的重大 隐患治理机制和重点设备动态监控机制，加强监督检查和指导，组 织开展对重点领域、环节和设备的检测评估和监控工作，推动企业 建立重点设备安全管理及监测监控系统。（27）加强应急管理保障机制建设。按照“统筹资源、合理布 局”的原则，制订全国特种设备应急反应和事故调查处理体系建设 规划，落实机构、编制和经费，加快国家级、省级和地市级应急管 理与协调指挥及事故调查处理机构建设。结合动态监管体系建设， 建立完善事故数据库、预案库和事故调查专家库，形成具备风险分 析、监

19、测监控、预测预警、信息报告、数据查询、辅助决策、应急 指挥和总结评估等功能的特种设备事故应急技术平台。根据不同种 类特种设备的特点，建设特种设备应急救援培训基地。（28）加强应急技术研究。建立完善各级特种设备安全监管部门应急预案，编制各类特种设备专项应急预案指南，指导特种设 备使用企业应急预案编制工作，组织开展演练，提高应急反应与处 置能力。建立质检部门牵头、相关部门参与的事故调查处理协调机 制。完善事故调查处理的规章、规范、制度和程序，规范调查处理 行为。加强调查分析能力建设，加强事故统计分析，掌握事故发生 规律，有效预防事故。（五）科学开展绩效评价。（29）加强特种设备安全监察与节能监管的

20、理论研究，建立特种设备安全与节能工作对经济社会发展贡献率的评价模型和统 计指标，形成固定的数据采集、统计分析和报告机制，为政府科学 决策提供依据。（30 ）科学评价安全监察工作的投入和产出，建立监管资源 有效投入与配置模型，建立一定行政区域及设备领域、安全监察部 门和检验检测机构工作绩效考核评价指标，探索建立以关键性能指 数（KPI ）为评价指标的企业安全管理评价方法，开展绩效评价试 点并推广应用。（六）加快推动科技进步。（31）滚动完善和落实特种设备安全科技中长期发展规划， 加强特种设备安全管理理论和管理综合技术研究，促进监管体制机 制创新；开展法规标准制修订支撑课题研究，为科学制定法规标准

21、 提供技术依据；重点在共性、关键性的检验、检测、监测技术，大 型、关键特种设备资产完整性管理、安全评价、风险评估、寿命预 测、仿真重构，在线、不开罐、不拆卸、不开挖、带涂层保温层检 测与评价，重大危险源监控、预测预警和应急救援技术方面，开展 科技攻关，进行系统集成，加快成果转化和推广应用。（32）制订全国特种设备安全技术研究实验室框架体系和全 国特种设备及其部件、安全附件、安全保护装置型式实验室框架体 系，统筹规划，合理布局，分期分批建设，重点扶持建设一批国家 级和区域性的实验室和型式试验机构，建立以法规标准、试验基地 和基础数据库为核心的特种设备安全研究试验平台和技术服务平台。（33）以国家

22、级特种设备检验研究机构为龙头，整合国家、省、部分市特种设备检验研究机构和企业、科研院所的人才、设备、 经费资源，搭建行业大科技的工作平台，创新科技管理体制和技术 创新、人才培养、成果转化机制，统一规划，分工负责，相互合作， 共同推动，多出快出成果，培养更多人才特别是高层次人才，加速 提升队伍素质和技术管理水平。（七）深化行政许可改革。（34 ）深化审查、批准、监督三分离的行政许可制度改革。 适当提高许可条件，缩小许可范围，整合许可项目，调整许可分级， 下放许可权限，简化许可程序，降低取证成本。将行政许可的技术 性、事务性工作逐步交由符合法定条件的事业单位承担， 调整鉴定 评审工作模式，保证公正

23、性。加大证后监督力度和对鉴定评审工作 的监管，保证行政许可质量，从源头上把好市场准入关。（八）积极稳妥地推进检验体制改革。（35）厘清委托检验、国家强制性检验等各类检验的性质、 定位、责任和实施方式，强化委托检验，逐步缩小强制性检验范围， 调整检验项目，转变检验方式，研究探索强制性检验由“把关型检 验”向“监督验证型检验”转变。顺应市场经济体制改革的总体方向， 适当体现市场配置检验资源的原则，充分发挥企业和社会检验力量 的作用，积极培育委托检验市场，发展和规范专项检测市场。（36）按照国家事业单位改革的总体思路和进程，明确各类 检验机构的性质和工作定位，积极稳妥地推进质检部门特检机构管 理制度

24、改革，建立政府检验机构与社会检验机构互补的新型检验机 制。继续推动检验机构规模化、专业化、社会化发展，探索在更高 层次、更广领域实施检验检测机构跨地区、跨行业联合重组，打造“中国特检”品牌。（37）根据特种设备生产、使用、管理等资源的分布情况和 工作需要，扶持、建设一批具有专业特色、国内领先的重点检验 检测机构和具有世界先进水平的检验检测机构。 通过竞争、考核、 评估机制，提高检验机构内部管理水平、人员素质、装备能力和 技术水平，增强内部活力，实现良性发展。合理确定核准条件， 避免低水平重复建设和资源浪费，并妥善解决欠发达地区检验机 构核准问题。（九）服务经济社会发展大局。（38 ）加强高耗能

25、特种设备节能监管。制定节能工作中长期 规划，建立完善安全监察与节能监管相结合的工作机制和法规标 准体系，强化生产环节突出强制监管、使用环节突出技术服务的 工作理念，采取全面覆盖、重点突破、分布实施、逐步到位的工 作方法，逐步形成企业主动、政府推动、部门联动、典型带动的 工作格局。组织开展产品能效状况普查，研究制定产品能效指标， 探索建立和严格实施市场准入与退出制度，规划建设一批能效测 试机构与节能技术研究实验室，加快推动节能科技进步，开展设 计节能审查、新产品能效测试、在用设备能效监测和节能技术改 造，建立、完善涵盖节能咨询、设计、评估、检测、审计、认证、 节能工程、运营管理和节能技术、产品推

26、广等领域的技术服务体 系，加强对节能监管人员、测试人员、企业的管理与作业人员的 节能知识培训，全面推进高耗能特种设备的生产、使用和检验检 测各环节的节能监管工作。（39 ）围绕石化、电力、冶金等产业，积极推广风险评估、 无损检测、在线检测、安全评价、完整性管理等新技术，重点解决 好成套装置检修与检验周期相协调的问题，保证大型成套装置长周 期安全运行，降低企业生产成本，提升产业竞争力。（40）围绕落实装备制造业等产业调整振兴规划，实施有利 于产业振兴的监管政策措施，加快推动科技进步，积极推广应用新 材料新工艺新技术，按照区域和产业特点推动建设公共检测技术平 台，为企业提供法规、政策、管理、技术、

27、信息等方面的服务，帮 助企业提升管理和技术水平，提高特种设备产品竞争力，促进重大 装备自主化。推动标准的国际互认和中国标准被国际特别是第三世 界国家的承认，促进特种设备出口。（41 ）积极探索特种设备安全与节能有效服务“三农”的措施， 鼓励特种设备企业向农村转移，引导企业开发生产适应农业农村特 点的特种设备产品，做好农民工特种设备作业人员培训考核工作， 为接纳农村剩余劳动力、增加就业创造条件。（42）在国家大力推进城镇化建设进程中，主动配合做好供 电、供气、供热等基础设施建设中的特种设备规划和建设， 做好相 关特种设备安全监察工作。为石油、石化、电力、冶金、水利、交 通等国家重大基础设施建设项

28、目提供优质服务，保证建设用特种设 备质量安全，保障项目安全顺利实施。（十）加强安全节约文化建设。（43 ）加强对科学发展、安全发展、节约发展观的认识，倡 导“本质安全”核心理念，建立“生命至上、节约并重”的价值观，形 成特色鲜明的特种设备安全节约文化。（44）鼓励和支持出版发行安全科普读物和音像制品等安全 文化产品。持续开展特种设备安全知识进企业、进校园、进社区活 动，鼓励企业推行全员、全过程、全方位安全管理。通过报刊、广 播、电视和网络等媒体，开展安全文化、安全法制、安全责任、安 全科技等方面的宣传，普及安全知识，发布安全信息。积极参加“5”、“安全生产月”、“质量万里行”等主题宣传活动充分

29、发挥工 会、共青团和各类协会、学会、科研教育机构、中介组织的作用， 开展群众性的特种设备安全活动。（45）加强精神文明建设、行风建设和党风廉政建设，进一步树立行业的良好形象五、保障措施（一）加强理论研究和战略管理。（46）进一步开展国内外体制机制、法规标准比较研究，力口 强特种设备安全节能与经济社会发展的关系研究和安全理论、宏观 管理、行业发展、综合改革、法规政策等软科学研究，积极借鉴国 外先进经验，紧密结合我国国情，构建中国特色特种设备安全监察 理论方法体系，增强监察工作的科学性和前瞻性。（47）加强对战略管理的组织领导，建立稳定的战略研究队 伍和战略制定、实施、评估、修订的动态机制，形成战

30、略管理的长 效机制，制定并滚动完善特种设备安全战略、科技战略和标准战略。（48）积极争取将特种设备安全与节能相关内容纳入国家和 地方经济社会发展、科学技术发展、安全生产等规划，把特种设备 安全与节能摆在重要位置，予以重点支持和保障。健全特种设备安 全与节能指标考核体系，积极争取将其重要指标、主要任务纳入各 级地方政府经济社会发展总体规划及统计考核指标体系。（二）加强队伍建设。（49）加快考核大纲、教材、题库和基地建设，大规模开展培训教育，到2015年完成对2百名市（地）分管局长、5千名监 察人员和2万名检验检测人员的培训。加快人才培养，争取到2015 年全国安全监察、检验队伍拥有1至2名院士、2百名博士、2千 名硕士、大学本科以上文化程度人员达到 75%以上，努力建立一 支数量足、素质高、结构优的安全监察、检验检测、科技攻关、专 家咨询、技术服务人员队伍。完善干部交流制度，保持安全监察和 检验检测人员队伍的基本稳定和合理结构，不断提高队伍的技术业 务素质。（50）按照国家职业资格管理要求，逐步推行检验检测人员 执业化改革，转变考核和换证方式，建立严格准入和强化继续培训 相结合的机制。结合国家职称制度改革总体要求，积极争取建