赵海-沙县农村金融制度改革的做法、成效与启示

1、沙县农村金融改革的做法、成效与启示赵 海（农业部农村经济研究中心）摘要:本文介绍了沙县农村金融改革的背景、做法和成效，总结提出了沙县改革试验的经验启示。本文认为，沙县通过完善农村金融组织、创新农村金融产品和农村金融服务，走出了一条多元化、普惠制、可持续的农村金融发展道路，其在构建竞争性金融体系、农村产权制度改革、农村信用担保体系、政府扶持政策等方面的做法对我国县域金融发展具有较强的借鉴意义。关键词:农村金融改革；贷款难；担保抵押农村金融制度作为农村最重要的资本要素配置制度，其在促进农业农村发展中的作用越来越大。“农村金融兴，则农业兴；农村金融活，则农业活”。然而，由于农户和农村中小企业融资规模

2、较小、成本较大、风险较高，“贷款难”问题非常突出，农村资金大量外流。据估算，2011年全国县域金融存贷比仅为40%，大量农业发展资金流向城市和工作，农村金融处于严重“失血”状态。破解农村“贷款难”、增加农业和农村的资金投入，已成为推动现代农业建设和新农村建设、促进农民增收致富的紧迫任务。党的十七届三中全会明确了建立现代农村金融制度的要求，提出要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。福建省沙县是中国农业银行面向“三农”金融服务和“三农金融事业部”改革试点联系行，同时又是全国农村改革试验区，承

3、担着创新农村金融体制的试验任务。自2011年启动农村金融改革试点以来，沙县立足当地特点，围绕突出问题，着力创新制度，取得了阶段性成效，为农村金融全局改革探索了路子、积累了经验。一、沙县农村金融改革的背景分析（一）农村金融发展面临严重的体制机制障碍在农村金融的发展过程中，面临着一些较为突出的问题和体制机制性障碍，不利于农村金融功能的发挥，亟需通过改革加以破解。主要表现在以下方面。一是农村金融供给结构不合理。沙县现有农发行、工行、农行、中行、建行、兴业银行和农村信用社、邮政储蓄银行8家银行业金融机构，52个营业网点。就县域范围而言，虽然金融机构门类较全，但县城以下金融营业网点仅25个，部分乡镇只有

4、农村信用社营业网点，形成独家垄断经营的格局；农村金融机构服务半径比较狭窄，村级农村金融服务仍存在空白，农民无法享受到存、取、汇等基础性金融服务；全县缺少新型农村金融机构，无法适应县域经济发展多层次、多元化服务的需求。二是农村信贷供应机制与政策不匹配。农业作为高风险低效益的弱质产业，盈利空间较小。由于扶持政策体系和风险规避机制建设相对滞后，政府对商业银行的正向激励不够，导致商业银行用于“三农”领域的信贷投入相对不足，积极性也不高，农村小企业和农户贷款难的现象仍较为常见。三是农村担保抵押机制的制度约束较强。由于大多数农户缺乏可用于抵押担保的财产，农民宅基地、房屋产权和土地承包经营权用于抵押尚存法律

5、障碍，使得相当一部分农户资金需求特别是大额贷款需求难以满足。农村中小企业的土地绝大多是流转农户或租用村集体的，只具有经营权而没有所有权，按照目前的法律规定，土地和厂房都不能用于抵押贷款。此外，农业担保公司发育又比较滞后，担保抵押难成为制约农村中小企业和农户融资的核心问题。四是农村信用环境不容乐观。农村信用体系建设相对滞后，农户和农村企业缺乏基本的信息披露机制和征信记录；个别企业和农户诚信意识不强，恶意拖欠、逃废银行债务的现象时有发生；失信惩罚机制缺失，挫伤了金融机构信贷投入的积极性，抑制了银行信贷向农村地区的投放。（二）沙县开展农村金融改革的有利条件沙县正处于传统农业向现代农业加速转变的时期，

6、经济发展较为迅速，农村金融改革试验有着一些有利的因素。1.现代农业建设快速推进，为创新农村金融体制机制提供机遇。沙县是“中国小吃之乡”，每年外出经营小吃业的农民近5.6万人，占全县农村劳动力一半以上，造成了耕地一定程度的抛荒。县政府因势利导，从2006年开始推进农村土地承包经营权流转。截至2011年底，全县已实现流转耕地面积11.6万亩，占全县耕地总面积的61.6%。土地要素的集中带来资金要素的聚集，专业化、标准化、规模化、集约化农业生产需要大量的资金投入，这为农村金融发展拓宽了市场空间，也为探索新形势下的农村金融产品创新和服务创新提供了机遇。2.工业反哺农业能力增强，为农村金融改革发展创造了

7、良好的外部环境。近年来，沙县产业发展进程逐步加快，建成了以金沙园、金古园为龙头的“两园八小区”的工业发展格局，初步形成了林产加工、机械制造、生物及食品加工、化工新材料等四大主导产业。2011年四大主导产业产值占规模以上工业总产值的75.9%，产业集聚效应日益凸显。作为国家重点林区县，林地面积达222万亩，森林覆盖率达75.9%，与“林”相关的竹、茶、果、木等特色产业不断壮大，农业产业化龙头企业、农民专业合作社快速发展。外出人员走出山区在外创业，积累了较为丰富的资金和信息，返乡创业有力带动了当地农业产业的发展。3.民间融资较为活跃，为农村金融发展提供了广阔空间。沙县经商气氛浓郁，民间金融发展迅速

8、。据估算，2011年民间融资滚动数额大约在10亿元，约占全县当年银行各项贷款余额的10%。民间融资以其期限灵活、手续简便、及时性、自担风险等特点，聚集了民间闲散资金，在一定程度上有利于弥补中小企业、个体工商户以及农户的资金缺口，缓解县域资金供需矛盾，对促进地方经济发展具有一定的积极作用。同时，民间融资还弥补了金融机构在金融服务上的不足，促进金融机构提高服务意识，并为金融机构拓展市场空间提供了资金来源。二、主要做法沙县开展的农村金融改革试验，着眼于破除农村金融发展面临的体制机制性障碍，着力完善农村金融组织、创新农村金融产品和农村金融服务。（一）完善农村金融组织一是积极引进区外金融机构。县里出台了

9、加快农村金融业发展的优惠政策，吸引鼓励区外金融机构到沙县设立分支机构。截至2012年6月底，农发行沙县支行已经开业，晋江农商银行正在筹建沙县支行。二是新建小额贷款公司。2011年由民间资本发起设立，成立了沙县金元小额贷款公司，注册资本2亿元，主要面对中小企业和农户的资金需求。计划新成立2-3家小额贷款公司，并适时将一家转为沙县小吃村镇银行。三是做优县内金融机构。县里制定金融贡献奖考核办法，支持县域各商业银行向上积极争取政策倾斜，优化信贷结构，加大对中小企业、现代农业、新农村建设等方面的信贷支持。进一步深化县农行“三农事业部制”改革，推动县农村信用社增资扩股4000万元，鼓励邮储沙县支行加快机制

10、转换，努力调动各类金融机构信贷支农的积极性。（二）创新农村金融产品一是依托“林”资源，推广林权抵押贷款。加大对产权明晰、价值可算、依法办理登记的林木资源充当抵押品的信贷支持力度。截至2012年6月底，全县发放林权抵押贷款累计达2.86亿元。二是依托“地”资源，扶持土地流转项目贷款。沙县立足外出劳动力多、民间土地流转量大的特点，在各乡镇设立土地流转办公室，引导土地有序流转。针对土地流转后发展现代农业资金需求量大、贷款难的问题，沙县出台文件，协调金融和财政部门对土地流转项目给予信贷支持和财政贴息，在试点乡镇推出“土地流转办+银行+财政贴息”的金融支持模式，根据土地流转项目经营范围、生产周期等，为不

11、同项目量身订制相应的信贷支持方案，明确贷款贴息对象、额度、贷款种类、流程等，银行按项目实行综合担保授信。截至2012年6月底，全县金融机构累计为157个实施土地承包经营权流转的农业项目发放贷款9895万元。三是依托“房”资源，创新农村住房贷款。农行沙县支行在全国率先推出新农村住房集体建设项目贷款和新农村建设个人住房贷款，实现农村住房无法抵押、农户贷款方式受限的“两大突破”。县农信社推出了造福工程个人住房贷款，对重新规划的农村住房集中连片建设农户，按信用村优惠标准，给予户均5万元贷款支持。截至2012年6月底，县农行和农信社分别发放个人建房贷款2078万元、1612万元，惠及500多户农民。四是

12、依托“业”资源，开展订单农业贷款。通过农业产业化龙头企业为基地农户提供担保的方式，县农行、邮储银行开展“银行+公司+基地+农户”的订单生产保证担保贷款。截至2012年6月底，已累计向812户农户发放担保贷款9400万元。（三）创新农村金融服务沙县在延伸金融服务上致力于实现“三个全覆盖”，即农村基础金融服务全覆盖、农户信用档案全覆盖、农户信用评级全覆盖，主要从如下方面组织实施：一是实施“金融服务不出村”工程。利用小额便民支付点将基础性农村金融服务延伸至行政村，解决了行政村农村金融服务空白问题。县农信社与行政村的商铺签约合作，设立小额支付便民点，通过“居家银行”转账电话，为农户提供转账、汇款、缴费

13、、余额查询、小额存、取款等基础性金融服务。县农行以新农保惠农卡为载体，通过“金穗支付通”转账电话为农户开展小额现金支付业务。目前，全县涉农金融机构在各行政村共设立小额支付便民点229个，各种转账电话1379台，全县171个行政村实现了小额支付便民点的全覆盖，小额支付便民点发生取款6212笔107万元。二是延伸乡镇金融服务网络。鼓励各类金融机构到乡镇设立营业网点，支持金融机构到未设营业网点的乡镇布设ATM机、存取款一体机等自助机具，促进乡镇金融竞争，力争实现每个乡镇有2个以上金融机构的营业网点，每个乡镇都有农业银行自助机具的目标。目前，农信社营业网点已覆盖全县12个乡（镇、街道），邮储银行营业网

14、点已覆盖8个乡（镇、街道），农行已在3个乡镇设立自助金融服务机具。三是推进农户经济档案和信用评级全覆盖。县农信社按照“先建档、后评级、再授信”的工作思路，努力满足农户有效贷款需求。截至2011年底，农信社已为全县50387户农户全部建立了经济档案，并全部进行了信用等级评定。根据不同的信用等级，为农户提供2万至8万元不等的授信额度。截至2012年6月，农信社已对3B以上农户授信46379户，授信额度17.6亿元，贷款农户5833户，贷款余额11.2亿元，较好地满足了农民的有效信贷需求。四是建立多形式的担保模式。沙县通过担保公司担保、农民专业合作社担保、村级融资担保基金担保等多种方式，解决农户贷款

15、担保难的问题。其中村级融资担保基金具有很强的创新性，该基金通过行政村与县农信社合作，采取村财出资、村民集资或能人捐资等多种筹资形式，主要为所在村村民贷款融资提供担保服务。目前，全县已有3个村建立了村级融资担保基金，基金规模230万元，计划3年内实现有贷款需求的村全覆盖。三、经验与启示沙县开展的农村金融体制改革，着眼于培育农村金融的有效需求和提升农村金融长效供给的内在动力，着力构建多元化、多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，在解决当前农村存在的融资难、金融服务薄弱、金融总量不足、信用环境不佳等问题上，取得了阶段性成效。试点工作开展以来，沙县各项存贷款量呈大幅上升趋势。2012年1-6月，全县各

16、项存款余额113.8亿元，同比增长21.1%；各项贷款余额141.7亿元，同比增长25.9%；存贷比达124.5%，较好地解决了县域资金外流的问题。沙县农村金融改革的探索实践，带给我们以下启示：（一）加大农村金融供给是破解农村“贷款难”的根本途径当前我国农村金融市场属于卖方市场，金融机构在市场交易中居于主导地位，受市场利益驱使，往往是“贷大不贷小、贷城不贷乡、贷富不贷贫”，缺乏服务“三农”的积极性和主动性。只有加大农村金融的供给，引入不同类型、不同层次的金融机构和金融组织，才能形成农村金融市场良性竞争的格局，进一步改善农村金融环境。沙县通过引进区外金融机构、设立新型金融机构、做优现有金融机构，

17、构建起了竞争有序的金融体系，取得了很好的效果。为此，要加大农村金融供给，既要推动“存量”改革，又要推动“增量”发展。所谓“存量”改革，就是出台优惠政策和奖惩办法，支持、鼓励和引导传统农村金融机构，如农业银行、农村信用社、邮储银行等加大对“三农”的信贷支持。所谓“增量”发展，就是积极发展村镇银行、农村资金互助合作社、小额贷款公司等新型农村金融机构，引入区域外金融机构，形成富有竞争性的多层次农村金融体系。（二）改革农村产权制度是创新农村金融体制的必然要求农村金融的发展，必须依托农民的财产权利。否则，农村金融就成了无源之水、无本之木。当前，受法律规定的制约，农民对土地、房屋等财产权利是不完整的，缺乏

18、担保抵押等基本权利，从根本上制约了其融资能力。赋予农村财产一定的担保物权，是破解当下农村“有财产无信用”扭曲现象的关键。沙县通过“确权”、“还权”、“赋能”，较好地实现了农民的财产权利，使资源变资产、资产变资本，具有深刻的现实意义。因此，开展农村金融制度改革，必须配套进行农村产权制度改革。一是明晰产权。明确农村土地、房屋、茶园、果园、山林、大型农机具、农业企业机器设备及厂房等有形资源资产权属关系，解决农村资源和资产长期无“身份证”的问题。二是拓展权利。按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，开展农村土地承包经营权、宅基地使用权和农村住房抵

19、押贷款业务，并建立有形的产权交易市场，拓宽农民的资金来源。三是增加渠道。政府通过支持设立农业担保公司、引导设立村级担保基金等方式，为农民相关财产提供担保服务，为农民增加一条信贷来源渠道。（三）建立健全信用担保体系是增加农村资金投入的有效举措良好的信用环境是降低农村金融市场风险、稳定农村金融市场秩序的重要保证，是扩大农村信贷资金投放、引导农村资金融通的基本条件。信用评级的广泛开展，能大大降低农村金融机构面临的信息不对称问题，使金融机构更愿意把资金贷出去，减少农民有效担保抵押物不够的问题。沙县立足于村级政府和网络平台建设，通过建立信用评级制度对农民进行评级、授信，不仅能够快捷有效地向农户提供贷款服务、增加农民资金来源，还能在农村形成讲诚信、守信用的氛围，这种创新值得肯定。为此，要着力打造农村良好的信用环境。一是加强诚信宣传教育，普及法律知识和金融知识，广泛开展创建信用企业、信用乡镇、信用村社和信用农户活动，推广诚信典型，发挥示范带动作用，营造良好的诚信氛围；二是农村金融机构要研究完