统筹城乡道路客运协调发展调研报告

1、创新理念，突破体制瓶颈，统筹城乡道路客运协调发展新时期道路运输发展调研报告班线客运管理处党的十六届三中全会决定提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求，统筹城乡发展，必须推进城乡一体化。而城乡客运一体化是城乡一体化的重要组成部分。本文重点就我省城乡道路客运现状、存在问题、统筹城乡客运协调发展的必要性、做法和措施进行了阐述。一、城乡道路客运面面观（一）班车客运改革开放20多年来，我省道路运输业持续、快速发展。到2008年底，全省共有一级客运企业4家，二级客运企业19家，三级客运企业16家。开通客运线路11105条，其中跨省线路24

2、23条，跨区线路2785条，区内线路5897条，日发行客运班次达到94620.5次。客运班线东北至哈尔滨、西部至乌鲁木齐、南方至海南三亚，覆盖了全国大部分省会城市。班线密度最大的是江苏、浙江和上海。营运客车82756辆，其中从事班线客运的车辆为32370辆，完成客运量12.4亿人次、旅客周转量791.7亿人公里。（二）旅游客运我省道路旅游客运市场始于上世纪90年代末期，经过10余年的发展，特别是近几年的快速发展，道路旅游客运在整个“大客运”中所占比重及重要程度都有所提高。截止到2009年上半年，全省共有旅游客运企业45家（含省际旅游和省内旅游），各类旅游客运车辆近1400台，道路旅游客运已经成

3、为居民外出旅游的重要运输方式。（三）出租客运截至2008年11月，安徽省有出租汽车公司271家，其中：公有制7家、非公有制264家；个体业户3381户。出租汽车47147辆，其中：公车1965辆、挂靠车42966辆、个体车2216辆。油改气出租汽车20088辆；GPS安装2783辆。从业人员17万多人。挂靠管理费每车每月50元，公司化经营的承包费每车每月5900-1100元。（四）农村客运全省行政村18602个，通公路行政村有15424个，开通班车的行政村有14907个，通公路行政村班车通达率达到96.6。省交通厅要求，2009年底通公路行政村班车通达率需达到97.5。（五）公交客运1957年

4、末，全省城市公共运营车辆数、运营线路长度、年客运总量分别为56辆、104公里、1938万人次；到了1978年，上述数据变为584辆、937公里、26880万人次。2008年末，全省22个城市和45县城开通城市公交线路，城市公交运营车辆数增加至12532辆，分别是1957年、1978年的223.8倍和21.5倍；运营线路网长度达5772公里，分别是1957、1978年的55.5倍和6.2倍；年客运总量超过178524万人次，分别是1957年、1978年的92倍和6.6倍。出租汽车由1980年的22辆发展到2008年的47143辆，增长了2143倍。二、城乡道路客运协调发展制约多长期以来，城乡分割

5、的二元结构造成城乡客运的管理体制、资源配置和行业政策等存在较大差异，阻碍了农村公路客运与城市公交的联系，制约了城乡客运统筹规划，影响了农村道路客运健康发展。（一）管理体制不统一成为城乡客运一体化进程中的“瓶颈”公路客运和城市公交的管理体制不统一。大部制改革前，管理公路客运的是交通部门，经营主体为道路客运企业；管理城市公交的是建设部门，经营主体多为国有公交企业。城市公交与公路客运在线路延伸、交叉、重叠问题上矛盾突出。城市公交和公路客运在组织化程度、集约化程度、票价构成机制、税费政策、承担的社会义务等方面存在较大区别。二者虽同属公共旅客运输系统，但长期以来分别为城市和农村两类居民提供不同形式的出行

6、服务。由于城市公交线网规划和公路客运班线发展规划由不同部门编制完成，面对复杂多变的现实状况则相对滞后。管理体制的不同，使管理部门对城乡交通现状、需求和发展前景没有统一的规划，城乡客运的整体性、有序性和规范性受到严重影响。（二）基础设施建设和管理不统一，资源配置不合理城乡道路的不可分割性与城乡交通的分割管理之间的矛盾，使得城市公交不能开行到交通部门管养的公路上，公路客运班车不能使用城内的停靠站点。城市公交线路难以随城市扩大延伸，农村居民进出城往往需要进行客运班车和公交车之间的换乘，给出行带来了人为的不便。（三）税收政策、法律法规的不统一，客观上造成不公平竞争城市公交享受政府财政专项补贴与税费减免

7、政策，保证了公交企业可以实行低票价经营策略。燃油税开征后，道路客运企业虽然不再交纳交通规费，但由于不能享受政府各项财政补贴、税费减免政策，使其在与城市公交竞争中处于劣势。由于法律法规不统一，交通、建设、公安等部门在对待公路客运和公交客运时的执法标准多样化，从而影响了城乡客运一体化的发展。例如城市公交车辆载客按照车厢每平方核定载客8人计算，而公路客运车辆则按照核定座位计算，造成客运企业经营成本增加，难以为社会提供质优、价廉的运输服务。（四）资源使用模式不对等，影响企业发展活力公交线路的经营权纳入特许经营范畴后，易形成垄断经营。政府将公共资源及政府投资交给公交企业使用，投资风险很小，无需担心生存问

8、题。而道路客运企业则需要承担相应的经营风险，在经营中寻找生存的出路，制约了企业发展。（五）经营模式相对落后，服务质量难以保障 农村客运市场准入条件相对较低，从事农村客运的车辆多为个体经营，家族经营现象较为普遍，经营者素质参差不齐，服务意识较差。存在经营主体多、经营规模小、运输组织松散、竞争和抗风险能力较弱等缺陷。运营中多存在争客、抢客、甩客、宰客等违法行为。三、推进城乡客运一体化势在必行（一）推进“三个服务”的需要交通运输部提出交通运输要做好“三个服务”，即服务国民经济和社会发展全局，为构建社会主义和谐社会提供交通基础设施；服务社会主义新农村建设，为构建社会主义和谐社会创造交通条件；服务人民群

9、众安全便捷出行，为构建社会主义和谐社会增强交通运输保障能力。服务社会主义新农村，必须大力推进公共服务的均等化和城乡客运一体化，让农民兄弟像城市居民一样享受便捷的出行服务。（二）发展农村客运发展的需要我国农村天地广阔，客运资源十分丰富。农村客运在加强乡村与城市之间的人员、经济往来方面发挥着重要作用，是发展农业、繁荣农村、致富农民的重要支持和保障。然而，由于长期受到农村经济发展水平不高的制约，农村道路客运基本处于粗放式的低层次发展状态：经营者素质普遍不高，管理水平低下；车辆技术状况差，安全性能低；道路等级低，缺乏场站等基础设施；运输组织结构松散，市场秩序混乱；市场管理不规范等。要彻底改变道路客运行

10、业内多年来“头(快速客运)重脚(农村客运)轻”的局面，必须推进客运一体化。（三）道路运输发展内在需求道路运输市场是一个不可分割的整体，然而长期以来被分割成城市与农村两部分旅客运输，分而治之，从根本上来说，不仅导致运输经济畸形发展，也阻碍了城乡一体化网络的形成。作为行业管理部门，应当本着为城乡居民服务的理念，不断创新思路，从政策上引导、支持农村客运发展；从资金投入上推动、扶持城乡一体化进程。（四）大力发展公共交通的需要大力发展公共交通与大力发展公交是有区别的。公共交通区别于私人交通，凡是为社会公众提供服务的客运方式都应该算作是公共交通。目前，道路客运的几种客运方式都应该是公共交通，而不应该仅仅把

11、公共交通理解为城市公交。在当前油价一再上调和节能环保压力越来越大的情况下，大力发展公共交通将是国家政策的必然选择。而大力发展公共交通，必然要求几种道路客运方式在政策、运营等方面进行融合，推动城乡客运一体化。（五）发挥道路运输比较优势的需要当前，随着铁路的多次提速以及高速铁路的建设和投入运营，铁路运输的竞争力不断增强。与此同时，近年来航空运输发展也非常迅猛。长途干线运输受到巨大冲击，一些以前效益非常好的黄金线在动车组开通后，已开始萎缩。道路运输业必须由传统的运输方式向现代服务业转型，在更高层次、更大范围上进行整合。同时，在市场选择上必须有进有退，农村客运市场大有作为，是道路运输的比较优势所在，而

12、推进城乡客运一体化正是实现转型的重要手段。四、多样化运营模式推进城乡客运协调发展近年来，各级政府和交通部门对统筹城乡客运协调发展高度重视。2005年省交通运输厅下发了关于农村客运班车通达工程的实施意见，成立了农村客运班车通达工程领导小组，提出了农村客运班车通达工程的主要目标、应达到的标准，对我省农村客运发展进行了部署。2005年和2007年，省交通运输厅分别在蚌埠和芜湖繁昌召开了农村客运现场会；2008年，省交通厅、省财政厅、省物价局关于对通乡村客运班车交通规费征收实行优惠政策的通知（皖交公运200817号）于当年10月1日正式实施。到2008年底，我省通公路的行政村班车通达率已经达到96，今

13、年将增加到97.5。我省许多地市也因地制宜，提出了本地推进城乡客运一体化的具体措施。蚌埠、芜湖、滁州等市提出建立三级城乡客运网络框架的设想，即市到县、乡（镇）及村为一级城乡客运网络；县到乡（镇）、村为二级城乡客运网络；乡（镇）、村之间为三级城乡客运网络，确定“调整改造一级，优化发展二级，重点扶持三级”的工作思路，按照“试点先行、突出重点、稳步推进”的工作原则，实现了城乡客运一体化，农民群众出行更加安全便捷，城乡客运设施明显改善，城乡客运运力明显优化，城乡客运组织化水平显著提升，社会效益和经济效大为好转。总结各地城市客运与农村客运有效整合的途径，城乡客运的具体运营模式大致有以下6种。 

14、   （一）公交化运营模式城市公交在市区和郊区运营时，按现行公交营运有关规定执行并售票收取票款，驶出城市区域时一律不得超载，票款应按照农村客运以行驶里程计价收取。对毗邻县城、县至乡、县至村公路主干线，沿途工矿企业村庄分布较多，人口稠密，客流量大的农村客运班线可以逐步向公交化运营转变，采取定点循环、高密度发车、定线运输方式运营。    （二）定线定班模式对县至乡、县至村、乡至乡的农村客运普遍适应，系标准型客运班线运营模式。班车由班线起讫汽车客运站场，按向公众公布的时间发车，其运行班次按行政许可班次执行，行驶路线和沿途停靠站点都相对固定。 

15、;   （三）定线不定班模式对平时和节假日客流量有较大波动的农村客运班线，日常适当减少发班，节假日客流高峰期循环发班，对“早进城、晚归乡”的民工延长发班时间。既满足旅客的乘车需求，又减少“教条式”发班、无客运营造成的无谓损失，降低成本，提高效益。    （四）分片区不定线不定班模式对乡至村、村至村的客运冷线，由县级道路运输管理机构选定客运企业，在邻近的几个乡镇片区内投放小型客车承担乡村公路旅客集散和分送，早晚周末接送学生，承运赶集、聚会旅客，与县至乡、县至村、乡至乡班线客运形成有效衔接，协调互赢。条件成熟的也可与县乡客车经营收益捆绑分成。

16、60;   （五）“一线一公司、一片一公司”模式由运管机构正确引导，在现有农村客运企业协商一致的前提下，实行班线重组改造，推行“一线一公司、一片一公司”的专线定片定公司经营模式。并针对农村节假日、集市日等客流不稳定的特点，采取统一经营、站点发车、滚动发班、循环运行、捆绑结算的方式。（六）预约包车模式对于客流量小，无法开通节假日班车，以及一些临时性、突发性客流，可采取预约包车模式。五、多方融合，统筹城乡客运发展（一）认识的融合1.对农村客运与城市客运定位上的再认识。一般认为，城市客运的定位是公益性的，公路客运是准公益性或经营性的。公路客运票价实行政府指导价、春运期间不得涨价、

17、对持革命军人残废证的给予半价等表明其具有公益性，但在公路客运基础设施建设、车辆的规费征收政策、燃油补贴（农村客运除外）等方面又显示出经营性。2.对公共交通的认识。为社会公众提供运输服务产品的，都应视为公共交通。大力发展公共交通并不等于大力发展城市公交，而是包括城市公交在内的各种道路客运协调发展，真正达到运输服务的均等化。（二）体制的融合目前我国道路客运和城市公交的管理体制还不完全统一。一直以来，道路客运采取部门分管的管理体制，参与管理的部门包括交通、城建、公安等，这种管理体制有它形成的历史原因，也曾起过积极作用。但在此体制下，各个部门各自执行本系统的相关政策法规，也使客运大市场的整体性、有序性

18、和规范性受到影响，管理成本增加，管理效率不高。城乡道路的不可分割性与城乡交通的分割管理，使客运布局矛盾不断加大，这已成为我国道路客运一体化进程的瓶颈。现阶段，部分省市已在实践中对道路客运一体化进行了深入探索。陕西、北京、上海、重庆、武汉、哈尔滨、深圳等省、市在政府机构改革中理顺管理体制，将城市客运、城乡客运和城际客运统一交由交通部门管理，加快了这些地区道路客运一体化发展步伐，在有利于强化行业管理的同时，也形成了政令统一、事权统一、统一规划、城乡协调一致发展的新局面。目前交通运输部的成立，应该说从体制上解决了道路客运多部门管理的弊端。（三）规划的统一由于体制原因，目前的道路运输规划和城市公共交通

19、发展规划由交通部门和城建部门分别规划，造成客运基础设施建设、客运线路在安排上难以做到有效衔接，给旅客出行带来不便。加快道路客运和城市公交体制的融合，由一个部门对道路客运的发展进行统一规划，实行公路客运和城市客运统筹管理和协调衔接，有利于建立畅通、安全、便捷的现代化城乡道路客运体系，这也逐步成为推进道路客运一体化的前提。（四）市场的融合根据传统观念，城市客运一般在城市市区内经营，主要为城市居民提供出行服务，公路客运则为城乡居民长途出行提供服务，两者的市场相对分割。随着城市化进程推进和行政区划的变化，城市市区和郊区的界限很难确定，造成两种运输组织形式的市场相互渗透。公路客运市场和城市客运市场认识上

20、的相对分割违背了运输经济发展的客观规律，已经不能适应道路客运一体化的需要。无论是公路客运市场，还是城市公共客运市场，都具备了道路旅客运输的基本特点、基本属性，应视为一个统一开放、主体平等、公平竞争的大市场。加快两者的融合，将城市和城乡道路客运市场作为一个整体，逐步实现城市客运和公路客运实行统一的市场准入制度、服务规范。保证客运服务的稳定性，保持运输市场结构的合理性，充分发挥竞争机制的作用，避免产生过度竞争或垄断。（五）政策的融合根据2006年建设部关于优先发展城市公共交通的意见，城市公共交通是社会公益性事业，其发展要纳入公共财政体系，统筹安排，重点扶持。对城市发展具有全局性影响的轨道交通、综合换乘枢纽、公共交通停车场站以及政府确定的公共交通建设项目、车辆更新等，政府应给予必要的资金保证。因价格限制因素造成的政策性亏损，政府应给予补贴，建立起公共财政补偿机制。对城市公共交通企业承担社会福利（包括老年人、残疾人、学生、伤残军人等实行免费或优惠乘车）和完成政府指令性任务增加的支出，应予经济补偿。但是，公路客运在场站基础设施建设、车辆规费缴纳等方面至今尚未有优惠政策，公路客运在运输淡季长期实行低票价，让利于旅客，