中国银行业入世过渡期内的两个问题

1、1 / 23中国银行业入世过渡期内的两个问题银行业是金融服务贸易领域的重中之重。15年的“入世”谈判历程 当中，银行业谈判就用去3年。“入世”过渡期内，外资银行的准入、 经营限制越来越少，中外资银行间的竞争逐渐激烈。 中国银行业应当按 照世贸组织要求，尽快完成制度接轨，实现转型进展。 规则转变“入世”过渡期内，中国银行业不但受到国内金融法规约束，而且受到世贸规则和国际惯例约束。 约束规则的转变， 要紧体现在以下方面：（一）服务贸易总协定及其附录和全球金融服务协议成为开 放准则按照世贸组织金融服务贸易自由化的要求， 其成员的金融业开放必 须遵循市场准入原则、国民待遇原则、最惠国待遇原则、透明度原

2、则、 进展中国家逐步自由化和更多参与原则。 依照上述开放准则， 中国对银 行业开放做出了如下承诺：1商业存在方面，中国“入世”时即着手撤除现存准入壁垒和经 营壁垒。(1)地域限制方面：中国“入世”时，即取消对外资金融机构外汇 业务的地域限制。 按照中美协议规定的时刻表， 逐步取消对外资金融机 构人民币业务的地域限制。中国“入世”5年内，取消对外资金融机构 的各类地域限制。2 / 23(2)客户限制方面：中国“入世”时，即取消对外资金融机构的外 汇业务客户限制。中国“入世”2年内，向外资金融机构开放中资企业 人民币业务。中国“入世”5年内，同意外资金融机构向中国境内所有 客户提供人民币业务。 获

3、得在中国境内某个地区从事人民币业务许可的 外资金融机构， 可向位于已开放同类业务的任何其他地区的客户提供服 务。(3)营业许可方面：中国金融服务监管部门的审批标准必须是审慎 性的(即不含经济需求测试，或者营业许可的数量限制)。中国“入世”5年内，取消限制外资金融机构所有权、经营和机构设置的任何非审慎性法律措施， 包括对内部分支机构和营业许可的限制措施。 同意满足条 件的外资金融机构在中国设立独资银行或独资财务公司、外国银行分 行、中外合资银行或中外合资财务公司。 同意在中国开业3年、申请前 连续盈利2年的外资金融机构从事人民币业务。外资金融机构能够同外商投资企业、 非中国自然人、 中国自然人和

4、 中国企3 / 23业建立业务关系， 无须通过监管机构的个案批准。 同意外资非银 行金融机构提供汽车消费信贷， 并享受中资同类非银行金融机构的同等 待遇。中国“入世”5年内，外资银行能够向中国居民个人提供汽车信 贷。同意外资金融租赁公司与中资金融租赁公司同时向中国境内客户提 供金融租赁服务。2跨境服务提供方面，仅保留对外资金融机构的个不限制。自然 人存在方面，除中国“入世”文本中的有关规定之外，对外资金融机构 不做限制。境外消费方面，对外资金融机构亦不做限制。（二）巴塞尔协议的有关规定成为中国银行业的监管尺度在强制程度、约束广度和深度方面， “巴塞尔协议”和世贸组织银 行业规则存在差异。 在确

5、保公平、 促进竞争意义上， 两者却是相辅相成。在“巴塞尔协议”体系中，最重要的是1988年巴塞尔委员会颁布 的关于4 / 23统一国际银行资本衡量和资本标准的协议（简称巴塞尔协议），要求商业银行最低资本充足率达到8。为弥补巴塞尔协议 的不足，1999年巴塞尔委员会公布了“新资本协议” ，即新的资本 充足比率框架征求意见稿。 “新资本协议”于2001年底定稿公布、2005年正式实施，全面取代了1988年巴塞尔协议 。“新资本协议” 倚重最低资本要求、外部监管和市场约束“三大支柱” ，强调“三大支 柱”在现代银行风险治理中的互补协调。巴塞尔协议 是金融监管领域的国际通则。 假如哪个国家不按照巴塞尔

6、协议要求，对本国从事国际业务的银行实施监管（或者是这类银行没有达到最低资本充足率标准），那么该国在国际金融市场上必 将受到卑视性待遇。 “入世”过渡期内，中国银行业按照巴塞尔协议 实施商业银行监管势在必行。（三）“超国民待遇” 、“低国民待遇”并存的扭曲现象必须消除20多年来，中国凭借优惠政策吸引外资银行入境，给予境内营业 性外资金融5 / 23机构某些“超国民待遇” 。在税收负担、经营范围、政策负 担、银行收费、 金融监管方面， 外资银行享有中资金融机构无法享受的 宽松待遇。 同时， 中国的法律法规又严格限制外资银行业务范围， 构筑 各类进入壁垒、 经营壁垒， 对营业性外资金融机构施加 “低

7、国民待遇” 。中国对外资银行的设立、 登记实施严格治理， 明确规定外资银行在中国 设立分支机构的各种条件， 外资银行只能在经济特区和规定都市开设营 业性分支机构；中国对外资金融机构的业务范围、 营运资金、 放款规模、 投资总额、 固定资产规模等均有明确规定， 境内的外资银行、 外国银行 分行、 合资银行只能从事外汇存放款和外汇票据贴现、 外汇汇款、 经批 准的外汇投资等业务；中国从1996年开始审批外资金融机构经营人民 币业务的许可， 但目前外资银行开展人民币业务的服务对象和地域仍然 受到限制。“超国民待遇”同“低国民待遇”并存，不符合世贸组织的市场准 入和国民待遇原则。 “优惠政策+业务限制

8、” 的做法，被外资银行指责为 “违反国民待遇” 。停止营业性外资金融机构的 “超国民待遇”，同时消 除各类进入壁垒、 经营壁垒， 解决营业性外资金融机构的 “低国民待遇” 问题，是中国银行业实现规则转变过程中的首要步骤。2001年12月，国务院公布外资金融机构治理条例 ，取消了“设 立外资金融机构的地区， 由国务院确定” 的限制。 外资金融机构只要满 足审慎性的准入条件，能够在中国境内任何都市申请设立营业性机构。 外资金融机构在华提6 / 23供外汇服务， 没有服务对象限制。 规定申请经营人 民币业务的外资金融机构必须满足以下三个条件： 取消人民币业务市场 准入程序中的外资金融机构业务规模限制

9、； 放宽设立中外合资银行或合 资财务公司程序中对中方合作伙伴的限制， 不再要求中方出资者为金融 机构； 外资金融机构能够和自己选择的任何中国实体合营。 外资银行的 “低国民待遇”得到实质性改善。外资银行的“超国民待遇”问题，也 须尽快通过统一中外资银行税率、 减轻中资银行政策负担、 加强对外资 银行监管等措施解决。最新的外资金融机构治理条例将依照巴塞 尔协议 的审慎监管原则实施外资银行监管， 此举有利于消除外资银行 的“超国民待遇” 。制度接轨入世”过渡期内，中国银行业必须同世贸制度框架全面接轨，按巴塞尔协议的规定办事。中国银行业的制度接轨，需要政府、中央 银行、商业银行协调配合，通过三个主体

10、、三个层面整体推进。（一）政府层面7 / 23政府是签订“入世”协议的主体，也是法律法规变革的实施者。适 应开放领域的迫切需要， 政府在清理、废止不符合世贸原则的法律法规、 部门规章的同时，需要及时制定、 公布一批操作性强的法律法规、 部门 规章， 消除国内、 国际制度规则的碰撞和摩擦， 通过行政立法为规则转 换制造前提。在银行业制度接轨问题上， 政府宜采取市场化倾向， 放松行政管制，减少行政审批， 把经营治理权交给商业银行。 在上述放权市场化过程中， 政府需要履行以下职责：1全面整理现行金融法规。中国“入世”前颁布的金融法规中， 某些规定与国际上的通行规则冲突。 政府需要本着法制统一、 非卑

11、视和 透明度原则， 全面清理现行金融法规， 即时修改、 废除与世贸原则不符 的银行业法律法规，制定与世贸差不多原则、朋艮务贸易总协定 、银 行业监管国际惯例相符的法律法规和实施细则。 改革金融企业财务治理 制度，促使商业银行会计制度向审慎性会计准则靠拢。 截至2001年底， 中国差不多公布废止了6批金融规章。自2002年1月1日起，财政部 颁布的金融企业会计制度将在所有上市金融企业施行。8 / 23最新的外 资金融机构治理条例也将于2002年2月1日起施行。金融法规的除 旧布新工作全面展开。2填补现行金融法制空缺。制定金融机构市场退出的法律制度；适应中小金融机构联合、兼并及重组需要，出台金融机

12、构并购法 制定规范存款保险公司或基金的法律规定； 研究制定规范新型金融业务（如网上银行）的法律制度。2001年11月23日，国务院颁布金融机 构撤销条例，旨在维护金融秩序、爱护公众利益，弥补了金融机构退 市方面存在的法制空缺。3完善商业银行立法模式。 商业银行法以“内外分立”双轨制 立法模式为基础， 要紧针对内资银行而设， 缺少针对外资银行的有关规 定。内、外资机构分而治之，不符合世贸组织国民待遇原则。商业银行 立法模式有必要转向以国民待遇为基准， 实现内、 外资银行监管法规并 轨。9 / 234银行政策运作透明化。中国银行业政策运作具有封闭性，惯于 把涉及银行工作的规定、 要求以及业务流程纳

13、入保密范围。 这种做法与 世贸组织的透明度原则不符， 需要通过提高银行政策运作透明度、 建立有效信息披露机制、完善外部审计监督加以解决。（二）中央银行层面“入世”过渡期内，中国人民银行作为中央银行，应当成为政府和 商业银行间的纽带。 中国人民银行通过货币政策实施， 确保金融市场稳 定；通过贯彻金融法规，推动商业银行变革，发挥体制上的承接作用。中国人民银行对现行金融法律、 法规的清理、修改差不多全面展开。 外资金融机构治理条例实施细则 立即出台，银行业监管的国际惯例、 审慎监管、本外币合并监管原则从中得到贯彻落实。10 / 23在监管体系构造上， 中国人民银行注重监管框架的一致性， 力求做到：监管重点上，风险监管与合规监管统一；监管过程上，市场准入、 风险操纵与市场退出统一； 监管方式上， 现场与非现场的统一； 监管内 容上，本外币、表内外、境内外统一；监管目标上，安全性、流淌性、 盈利性统一； 监管模式上，国内需要与国际惯例统一。 在商业银行监管 制度建设上，中国人民银行应当重点考虑：1完善监管约束机制，明确中国人民银行各级机构、内部监管部 门之间、上下级之间的监管职责以及对