国内实施绩效预算有关情况以及我市开展绩效预算的借鉴的报告

1、国内实施绩效预算的有关情况及对我市开展绩效预算的借鉴研究室近年来，财政支出绩效问题逐渐为各级财政部门关注，有些地方政府特别是财政部门积极适应财政预算改革与发展，进行了大胆的探索。根据局领导指示，研究室对近年来各地预算绩效开展情况进行了汇总，现将有关情况汇报如下： 一、绩效预算概念及在我国发展情况绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。绩效预算是20世纪50年代伴随着关注公共支出及其结果而出现的一个概念，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，编制绩效预算，建立预算绩效评价体系，逐步实

2、现对财政资金从注重资金投入向注重支出效果转变。进入21世纪，我国的绩效预算开始破题。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效考评体系”。在2003 年到2005 年的全国财政工作会议上，财政部长金人庆先后提出了“要研究绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化”。2003 年以来，财政部出台了中央级科教文部门项目绩效评价管理办法（财教200328 号）中央级行政经费项目支出绩效评价管理办法（试行）等文件，对中央级行政经费支出和科教文卫、农口、经济建设、中央政府投资项目等几个领域的项目支出开展绩效评价进行指导和规范。在中央政府的示范下，北京、广东等地方政府也开始了对于绩效预算的实践摸索。

3、2005年开始，在中国发展研究基金会的倡导和推动下，焦作、无锡、哈尔滨、温岭等地开展了“参与式”预算改革。二、当前几种典型的绩效预算模式从严格意义上说，绩效预算在我国仍处于起步、探索阶段，与绩效预算的要求相比，差距还比较大。但我国本土化的绩效预算实践已表现出了强大的生命力，并从不同角度，采取不同模式加以推进，取得了积极的成效。目前，我国的预算绩效模式主要有以中国发展基金会参与和倡导的，以“参与式”预算为理论指导的河南焦作模式、浙江温岭模式（哈尔滨、无锡、焦作、温岭分别开展“参与式”预算试点，以焦作和温岭最具典型），以及自行进行绩效预算改革的上海浦东模式、广州模式和广东佛山南海模式。（一）河南焦

4、作模式焦作市财政局在总结过去经验的基础上，注重吸收并积极试验参与式预算的先进研究成果，通过专家评审和社会听证等预算机制创新，通过预算手段推进政府绩效改善和民主治理，科学设计参与流程并落实到预算编制全过程中。焦作市财政局在绩效预算方面的探索主要有以下特点：1.建立了“四权分离”的财权制衡机制。焦作市财政局从财权变革的制衡机制入手，着力建立预算编制、执行、监督和绩效评价分离操作、相互制衡的财政运行机制。2007年，焦作市财政局把原有预算以及分散在各业务科室的预算编制职能和相关人员集中起来，成立预算编制局。在国库业务部门的基础上成立预算执行局，并与原有的预算监督局、绩效评价中心构成了“四权分离”的预

5、算监督制衡新机制。2.引入参与式预算的理念，建立了科学民主的财政分配机制。在推进预算分配制度改革过程中，引入参与式管理的理念，科学设计参与式流程并落实到预算编制的全过程。焦作市财政局将市委市政府确定的重大支出项目和事关民生的公共支出项目梳理排队，报市政府同意后作为参与式预算项目。通过财政预算部门申报、项目公示、民意测评、专家论证、社会听证、人大公开审查、绩效评价和审计公报等一系列社会公众参与程序，让群众参与到预算编制的过程中来，使人民群众享受到更多的当家理财的政治民主权利，并提高了财政的支出效率，推进绩效预算管理的深入实施。3.注重绩效事前评价和事后评价。绩效事前评价主要体现在预算编制的中间磋

6、商和科学论证环节上，通过利用项目定级评价工具和项目定级评价模型对部门预算申请项目进行评价，同时，扩大广大民众参与，做到绩效事前评价。通过事前评价能够为预算安排提供依据，并由此找到财政支出结构的优化路径。事后评价报告归档存查，并运用于下一年度的预算编制过程中。（二）浙江温岭模式温岭于2005年开始到2007年在新河镇率先“试水”公共预算改革，将民主恳谈制引入预算管理。2008年初，温岭将预算恳谈制从乡镇一级扩大到市级，形成了独具民主特色绩效预算模式。主要做法为：1. 温岭市“参与式”预算的编制和执行的流程是“参与恳谈提出意见部门反馈调整预算付诸实施期中恳谈适当调整。2.新河镇政府将财政预算草案提

7、交给镇人大，镇人大将预算向全镇公开，并举行预算讨论会，讨论结果向人大会议宣布，人大代表就预算的具体内容向政府进行询问并形成人大代表修改意见。镇政府和人大预算审查小组共同修改预算，调整有关内容，形成新的预算方案提交人大，重新审议，再提出预算修正案，最后表决通过。（三）上海浦东模式上海浦东绩效预算改革是从2005年开始的，以财政支出项目预算绩效评价为突破口，按照“先简后繁、先易后难、由点及面、逐步推开”的原则稳步推进，2007年制定了浦东新区财政预算绩效管理办法（试行）。在绩效预算改革中，浦东始终坚持全面绩效预算管理的理念，以建立绩效预算体系为目标，大胆地探索了预算编制、预算执行的整个过程，对预算

8、内外资金、各类专项基金安排的预算支出全面实施绩效预算管理，使得财政精细化、精深化管理水平进一步提高。其具体做法为：1.除人员经费和公用经费按定额标准编制预算外，其他专项支出都要按照绩效管理的要求编报年度预算。在预算编制时，各部门要组织专家对纳入绩效预算管理的支出专项进行严密论证，设定年度绩效目标，设计绩效评价指标，测算完成任务目标所需要的资源，提出项目用款计划。2.第三方进行绩效评价。财政部门核定下达预算后，预算部门组织实施，预算执行完毕后，由第三方对专项资金的预算完成情况进行绩效评价，将项目预算的实际执行情况与年度绩效目标进行比较分析，并撰写绩效评价报告。3.评价报告完成后，评价结果向社会公

9、开，接受公众监督。财政及主管部门将绩效评价结果作为下一年度预算的重要参考依据，及时调整合优化部门下一年度预算的方向和结构，合理配置资源。4.坚持制度建设作为改革保障。在积极实施绩效评价试点的同时，高度重视相关制度的制定和完善。先后出台了浦东新区财政绩效管理办法（试行）等四项制度和浦东新区财政绩效评价结果公开管理办法（试行）等两个配套制度，这些制度为绩效预算工作开展提供了制度保障。（四）广州模式2004年，广州市财政局成立了绩效评价处，拉开了绩效评价改革的序幕。广州绩效预算管理是以推进绩效评价改革为切入点，按照“先简后繁，先易后难，由点及面”的原则，逐步深化预算改革。广州市主要做法及特点：1.循

10、序渐进，逐步完善绩效评价制度。先后通过选择专项试点，探索开展财政支出项目绩效评价工作；通过选择市直部门作为试点，探索开展部门财政支出绩效评价工作。在参照以往经验、借鉴省的做法的基础上，2007年广州市按照以单位自评为主，财政部门组织重点评价为辅的模式，积极推进绩效评价改革，探索建立了以绩效评价结果为导向的预算管理新机制。2.全面推行项目自评和选择性开展重点评价。在全面摸底的基础上，推行了市直单位财政支出项目自我绩效评价工作，自评工作按照布置培训、单位自评、中介初审、专家复审、征求意见、抽样复核、下达结论七个阶段展开。在项目单位自评的基础上，对部分项目进行了重点评价，选取了市民较为关注、较具代表

11、性的科技三项费用、旅游发展专项、就业再就业等支出项目组织实施重点评价，形成绩效评价报告。3.积极运用评价结果。将评价结果的运用作为绩效评价工作的中心环节，注重将绩效评价结果与财政资金管理有机结合。首先，在下达预算部门绩效自评意见时，帮助有关部门找出项目资金使用和管理上的问题，分析原因并提出改进建议。其次，将评价结果反馈到各部门及财政局相关业务处室，为编制以后年度部门预算提供重要依据。最后，在一定范围内对绩效评价结果及相关工作情况通报，以加强对部门的激励和监督。（五）广东佛山南海模式佛山市南海区依据项目支出占南海区财政支出的比重超过70%这一实际状况，首先选择在项目支出方面实行绩效评价，积极稳妥

12、地推进改革。南海区主要做法及特点：1.由点及面，合理设计改革方案。评价项目选择上由易到难，由点及面，先以信息化项目为突破点，待取得经验后，逐步将项目支出的评价范围逐步扩大到基建设备购置及其他大额专项项目；评价方案设计上，引入专家评价，并邀请人大、监察、审计等部门对评价过程实行监督；在评价指标体系的设计上，着重强调指标的适用性和可操作性。2. 引入外部专家评价，实现科学决策。由财政部门和财政科研机构共同设计绩效预算。在开展评价具体工作时，由财政科研部门作为第三方，设计专家评价方式，确定专家名单。专家来在外部，分为技术专家和政策专家，技术专家评价项目的可行性和资金预算的准确性，政策专家则可按照“大

13、事优先、绩效优先、民生优先”的原则，根据国家政策和地方发展战略、资金使用效益等评价标准，确定项目安排的顺序。专家独立进行评价，评价结果分为同意立项和不同意立项两种，基于此形成各类项目的优先排序结果和综合评价报告。财政部门对批准立项的项目在编制预算时根据财政和政府工作重点顺序以此排序拨款，对不同意立项的项目，不予编制预算。3.注重支出后评价结果的运用。支出后评价结果反馈到下一年度绩效预算中，作为下一年度项目支出立项评价的重要依据，使预算单位能切实感受到绩效评价结果对其今后支出安排得影响，从而使绩效预算做实、做细、做连贯。4.由人大对资金使用效果进行绩效问责。除财政部门对用款单位使用资金进行绩效预

14、算和绩效评价外，南海区还随机抽取部分项目，由人大财经委牵头，人大代表、政协委员、审计、监察部门组成绩效问责工作组，全面评价部门资金使用效果及提供公共服务的质量，改变了以往财政被社会问责为社会向用款单位问责，从而分清了分钱和用钱的责任。三、各种典型模式的共同点通过比较上述几种典型模式，发现各地在探索绩效预算过程中，选择的具体模式各不一样，切入点也各不相同，但在具体实施过程中有很多相同或相似的地方。1.按照先试点后铺开的程序开展绩效预算。实施绩效预算的过程就是探索的过程，就是积累经验的过程。温岭市是从乡镇开始逐步扩大到市（县级），焦作市先选择了市本级的部分项目开展参与式绩效，哈尔滨、无锡等地是在街

15、道、乡镇层级上实行部分项目的参与式预算，广州先选择了两个专项进行试点，南海区以信息项目作为试点，浦东区也是选择部分项目开始试点。2.绩效评价成为地方政府推进预算改革的突破口。通过建立绩效评价体系，对支出资金的使用效益进行评价，逐步实现对财政资金从注重资金投向注重支出效果转变。南海区、上海浦东以项目支出的绩效评价为切入点，注重对评价过程的监督；广州市是以推进绩效评价改革为切入点。具体评价模式上，南海区由财政科研机构作第三方，设计专家评价方式、确定专家名单；广州市采取了以项目单位自评为主，重点评价为辅的模式；上海浦东是由绩效评价中心、主管部门负责选择中介和聘请专家进行评价；焦作则由财政部门根据绩效

16、评价工作重点和预算管理的需要，确定自评对象和重点评价对象。3.注重绩效评价结果运用。评价结果不仅是对项目支出的综合评价，更与下一年度的预算安排相挂钩，实现了绩效问责。南海区把支出后评价结果反馈到下一年度绩效预算中，作为下一年度项目支出立项评价的重要依据；广州市将评价结果反馈到各部门及财政局相关业务处室，并在一定范围内通报，为编制以后年度部门预算提供重要依据；浦东新区把评价结果向社会公开，接受社会监督，财政及主管部门及时调整、优化部门下一年度预算的方向和结构，合理配置资源；焦作市将评价结果归档查询并将之运用到预算编制中。通过运用绩效评价结果，克服了下年度预算安排的随意性，增强了预算部门的责任感，

17、推动了预算部门由重要钱向重管理的转变。4.扩大了公众参与范围推动了预算公开。通过召开群众代表大会、专家论证会、社会听证会、协商会、座谈会讨论和决定参与式预算事宜，组织群众监督项目实施等，提高了社会公众的参与度。预算公开也实现了新的跨越，焦作市实行了全部预算内容的公开，在财政服务大厅等公共场所，在财政信息网等媒体上，将财政预算资料、有关政策文件、事关民生的支出动态变化情况等以文本和电子资料的形式向全社会公开。哈尔滨、无锡实行参与式预算的街、乡，在不同程度上公开了预算内容。广州、上海浦东新区和广东佛山南海因实行评审制度，在客观上也扩大了预算公开范围。5.发挥人大的预算参与作用。通过在预算编制环节引

18、入人大监督，使人大代表参与到具体项目的决策，创新了人大代表审议具体财政资金建设项目的形式，也规范了部门的要钱、花钱行为，提高了财政资金的使用效益。焦作市实行人大质询程序，人大对进入质询程序的部门预算项目进行质询，人大质询会议根据项目预算单位答询情况，对项目进行表决。温岭市新河镇人大代表直接参与预算决策具体过程，人大代表可以就预算的内容联名提出预算修正案，并提交人大会议表决通过，从而最终形成该镇的正式预算。南海区随机抽取部分项目，由人大财经委牵头，人大代表、政协委员、审计、监察部门组成绩效问责工作组，全面评价部门资金使用效果及提供公共服务的质量。6.引入了独立第三方。借助第三方的智力，推进绩效预

19、算，例如南海区在设计绩效预算时，采取财政科研与财政业务协作发展模式，焦作市聘请外部专家组成论证委员会。聘请外部专家进行绩效评价，最大程度上保障了结果的公正性和客观性，也有效转移了财政部门和实权部门间的矛盾。四、对我市实施绩效预算的借鉴近年来，我局在加强专项资金绩效管理，健全管理制度，完善管理机制，特别是在加强对重点专项资金的财政监管和绩效考评方面，做了许多积极而有益的探索，取得了明显成效。但是，我市财政专项资金管理中还存在不少矛盾和问题。在预算编制方面，表现为预算编制缺乏绩效目标，项目安排缺乏长远规划，资金分配缺乏科学论证；在预算执行方面，挤占挪用资金的现象还存在，执行进度较慢的诟病还没有彻底

20、解决；在绩效评价方面，绩效评价制度不完善，未构建规范的绩效评价指标体系，绩效评价结果运用不够。借鉴外地成功做法，建议我市以建立绩效评价为突破口，逐步实施绩效预算制度。基本思路是，按照公共财政改革的总体部署和要求，把绩效管理理念与方法引入到财政支出管理之中，逐步建立起与公共财政相适应的预算管理体系，以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心，以提高部门资金管理效率、合理分配财政资源为着力点，以绩效评价为切入点，逐步建立绩效预算制度。绩效评价按照先试点后铺开的原则进行，先选择部分专项项目进行尝试性评价，待积累经验后逐步扩大到整个财政支出。（一）健全绩效评价工作基础完善机构设置。成立绩效评价中心（评

21、审中心），负责绩效评价工作牵头（承担资金管理的处室具体负责），与我局现有的预算编制机构、执行机构、监督机构共同构成编制，执行，监督，评价“四权”分离制衡的工作机制，预算处负责牵头预算编制，国库处等负责预算执行，监督处等负责监督检查，绩效评价中心（评审中心）负责项目论证和结果评价。划分资金类别。对市本级现有的各类专项资金根据资金使用方向等进行分类，具体可分为社会事业类，支持经济发展类，基础设施建设及维护类，特定投向类。建立评价体系。绩效评价中心（评审中心）牵头，承担资金管理的处室参与，结合资金分类，设定绩效评价指标，建立绩效评价体系，划分绩效评价等级。成立专家小组。建立专家库，专家由人大、政协、审计、监察、财政、发改等部门人员，相关行业的专家学者，社会民众组成。专家分为技术专家和政