统筹城乡发展与市管县体制障碍

1、统筹城乡发展与市管县体制障碍探讨与争鸣胡进祥党的十六大提出了统筹城乡发展战略,理论界和实际部门对之进行了许多探讨.但从目前来看,大家大多集中于"统筹城乡什么"或"怎样统筹城乡发展"的研究,但对于"谁统筹城乡发展"的问题没有给予应有的关注和探讨.本文就这一问题谈一些看法.城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种经济现象.发达国家的经验和当今发展中国家的实践证明,随着社会经济进步,必然要求二元结构向城乡一元化发展.但这种演进过程的先决条件在于逐步加强城乡关系的互动性和协调性.而统筹城乡发展的本意就是统一谋划,兼顾城乡关系,实现城乡协调与城乡

2、融合.具体说有两层意思:一是指城乡之间的关系与发展要做到统筹兼顾,不能顾此失彼;二是指城乡经济与社会发展方面,要相互适应,共同发展,使经济增长与社会进步各得其所并相互促进.一,政府是统筹城乡发展的主体谁是统筹城乡发展的主体?按照我国现行的政治体制规定,政府是统筹城乡发展的主体.这里的政府是统称,包括党委,人大和原本意义的政府.党委和人大决定国民经济社会发展的路线,方针;政府行使社会公共管理职权,并制定发展战略及执行的政策措施.政府作为统筹城乡发展的主体,首先是由市场经济中城市与乡村不平等竞争的客观要求决定的.城市与乡村是两个不同性质的经济社会单元和人类聚居的空间,同时又是相互依存,融合竞争的统

3、一体.城乡虽有不同的功能,但谁也离不开谁.城市的繁荣离不开农村的需求和支持;农村的发展也离不开城市的扩散和带动.在市场经济条件下,由于城乡的物质资源,社会结构,生产手段,生活方式以及人的文化素质的差异,城乡处于不平等竞争状态,城市相对于农村在发展上总是处于优势,而农村则处于弱势.但是,无论从国民经济的发展与增长,还是从社会的稳定与和谐来说,这种状况都不允许继续发展下去,否则,将由于农村的相对落后而难以实现现代化和国家的长治久安.面对这种情况,任何一国政府,特别是发展中国家的政府,为了使城市优势能够成为促进农村发展和城乡互助互利的积极因素,不得不利用"看得见的手",统筹城乡发

4、展,构建城乡良性互动机制.这种"外部条件内化现象",就是政府自觉成为统筹城乡发展主体的内在动机及其理论依据.其次,政府统筹城乡发展也是履行自身职能的基本要求.统筹城乡发展是政府管理社会和公共服务职能的具体体现.政府这种行政组织是降低社会公共事务管理成本,保障城乡居民权益的最佳形式.因此,政府不是单一经济职能的政府,也不是仅仅维护城市居民利益的城市政府,而是包括解决"三农"问题在内的全社会的公共服务型的政府.毋庸讳言,目前我国城乡发展很不协调.城乡经济发展两张皮,收入差距越来越大.相比而言,农村社会18文稿进步缓慢,滞后,广大农民群众对于教育,科技,文化,

5、医疗的需求得不到满足,公共服务不能普遍惠及农村,引发了诸多令人揪心的社会问题.我国城乡发展不协调在1978年前的30年已经非常突出,改革开放后城乡经济社会发展差距进一步加大.现在已经到了必须强调坚持以经济建设和社会发展为中心,统筹城乡发展,改善政府社会管理和公共服务职能的时候了.这里必须指出,界定政府是统筹城乡发展的主体,决不意味着政府在统筹城乡发展中排斥市场作用,而是恰恰相反,要十分注意发挥市场机制功能.过去,政府是城乡发展的设计者和执行者,诸如人口迁移与就业,城镇的职能定位,城镇的规模,甚至城镇之间的联系等都是由政府来决定的.这种违背市场经济规律的做法,不仅使乡村更加边缘化,而且使城市的潜

6、力和对社会经济发展的贡献没有有效地释放出来.政府作为统筹城乡发展主体的基本职能是为市场机制发挥作用提供制度和政策窄间,对那些阻碍城乡居民,企业和社会组织参与城乡发展的制度进行改革和创新,使他们能够依据自身的利益需求和发展能力,在市场规则的约束下,自主地决定参与的方式.当然,政府也需要从维护公共利益与实现以人为本的发展理念出发,对市场选择失效的行为给以限制和弥补,从而使统筹城乡发展得以健康的进行.二,市管县体制妨碍城乡统筹公共行政理论认为,政府管理层次的级别与政府统筹城乡发展的绩效成正比例关系,即政府行政层次越高,统筹城乡的作为和效率也越高,反之亦然.在我国宝塔式的省,地(市),县(市),乡(镇

7、)四级地方政府体制中,地(市)级政府具有政府管理层次高,城乡空间范围广的特点,理应成为统筹城乡发展的基础性主体.但是,20多年的实践证明,市管县的地级城市政府不但不能积极有效地协调城乡关系,而且还妨碍县(市)级政府健康行使社会经济管理职权.早在建国初期,天津,无锡,北京等大中城市探.诤与争鸣为了解决城市蔬菜副食品供应,先后自发地领导周围的农村建制县.1982年3月,中央决定推广"地改市",实行城市领导和管理县的行政体制.到2002年底,全国332个地级单位中有265个改为地级市.地级市所领导的县(市)占全国县级行政单位总数的79.8%,管理了城乡10多亿人口,中东部各省全面

8、实行市管县.毫无疑问,市管县已经成为我国地方行政中最关键的环节.统筹城乡发展不能不重视这个统筹主体的作用,行为及对所辖区域社会经济发展的影响.市管县体制是从高度集中的计划经济体制延续而来,是强调中心城市代理省级行政管理的产物.市管县体制出现的直接原因是中央为了保证以经济建设为中心任务的落实.80年代初,一方面,农村家庭联产承包责任制使原本隐性的农村剩余劳动力显性化,需要寻找出路;而蓬勃发展的乡镇企业又急需来自城市的技术,人才和设备等方面的支持.另一方面,农村改革又给城市发展带来了机遇,但由于受行政区域的限制,城市越来越缺乏足够的工业原材料和日益增长的"菜篮子"需求;同时,城

9、市日用品和轻工产品供给超越常规的增加,也要求周边县开放商品市场.显然,在未经市场化改革的计划经济模式下,要想满足城乡双方要求,沟通城乡社会,只能通过市管县的行政体制改革,依靠行政推动和促成城乡"互补".另外,市管县的出现也基于政府自身管理方便的考虑.由于当时农村以种植业为主,交通和通讯不发达,行政辐射的面积小,需要中心城市对县,乡进行面对面的指导和管理.更为重要的是,在中央计划经济体制下,政府管理事无巨细,省级政府没有足够能力直接管理到县,增加一级中间行政机构,可以使地方最高政府既省力又省心.从历史观点和中国国情分析,市管县体制有其有利一面,特别表现在某些市管县政府与市场力

10、量等合力推动了中心城市的经济发展,并解决了一地两府的矛盾.但对城乡分治的二元经济格局的转变,城乡资源的整合和城乡社会协调发展却带来了一定的负面效应.严格地说,市管县的地级政府是城市2004年第4期19探讨与争鸣政府,它凭借政治资源优势弱化了县(市)政府公共权力,并沿用传统的城市剥夺农村的方式,维持农村依附城市的制度安排,进一步固化了城乡两种不同的社会发展模式.具体表现在:市管县体制人为地强化了中心城市对县(市)级行政的干预和人财物资源的索取,形成城市与农村不平等的竞争,使市县关系紧张.在做大做强城市的口号下,许多地级市政府为了提升城市的"形象",它们往往通过行政力量吸取农村

11、的社会经济资源为"经营城市"服务,致使市管县体制在相当程度上演变为"市压县","市卡县","市吃县"的行政机构.另外,市管县体制不仅增加了行政层次和行政成本,而且助长了官僚主义,等级观念等不良作风,更为重要的是广大农民的民生之事得不到解决,人民群众不满意.在下级对上级单向负责的制度中,增加行政层次等于加强官僚主义,压制求真务实作风.从上述已经发生的经济社会现象看,市管县的城市政府要真正成为统筹城乡发展的主体,至少有三个方面的阻碍:第一.认识偏差的阻碍.统筹城乡发展的核心含义是政府统领城乡,协调城乡发展,实现城乡经济

12、社会一体化.城市与农村都不是统筹的主体,二者之间并不存在谁领导谁,谁统筹谁的问题,而是一种互益互补的协作关系.现在,市管县的城市政府往往把市管县视同城市领导农村.在这种思想指导下,市管县城市政府统筹城乡发展就只能是一句空话.第二.政绩导向的阻碍.长期以来,多数市管县的城市政府把经济建设强调到唯一的程度,把经济增长,投资增长作为硬指标硬任务,并作为官员,干部政绩考核的主要标准.一般而言,城市的经济增长决定某一区域的经济增长.城市与农村相比,农村除了拥有丰富的劳动力资源外,几乎没有其他可以创造收入的优势,而城市相对集聚了大部分的资源优势,增加投入且能在短期内形成国民收入,进而直接影响官员政绩.因此

13、,市管县城市政府一般有很强烈的重城市,轻农村,重经济建设,轻社会发展的偏向.这是一方面.另一方面,官员任期制和干部年青化的年龄约束,助长了政绩短期行为,更进一步强化了市管县体制下的城乡分治倾向.在这种政绩行为诱导下,要求市管县的城市政府统筹城乡发展有很大的难度.第三.城市利益的阻碍.1978年前,我国重工业优先发展战略及相关的一整套政策导致了长达三十年的城市优先偏向,改革开放后,城市优先偏向继续得以稳定存在,其主要原因在于城市利益的压力和传统经济体制遗留的制度阻碍.随着改革的深入,城市群体的呼声和意见逐渐对城市政府决策形成一种压力,以保护其既得利益和公有制的福利不受损失且有增加.在这种城市优先

14、的社会氛围中,市管县的城市政府即使诚心统筹城乡,协调城乡发展也很难办到.因此,作为地方最高级别的省级政府不仅应该制定统筹城乡发展的战略规划,而且还要调整统筹城乡的主体.可以选择改变市管县体制,扩大县级职权,省直接管理县,市(指大,中城市),即实行"市县分治"的行政体制.这可以把行政体制改革,发展"县域经济"和改善统筹城乡发展主体统一起来.三,扩大县级职权,重塑统筹主体健康有效的统筹主体是统筹城乡发展的前提条件.我国多数省级辖区地域广,人口多,地形复杂,经济水平差异大,由省级政府直接统筹到乡镇农村不仅没有可能,而且缺少基础性统筹主体.因此,如果改变市管县体

15、制,必须扩大县级政府职权,使之成为真正有效的统筹主体.在我国现行政府架构下,立即改变市管县体制不可取,逐步弱化是个较好的办法,即把市管县地级市政府的权力弱化到只管自己的城区,由此逐步形成"省管县"的局面,这样,也就相对扩大了县(市)级政府的职权.这种渐进的市管县体制变迁,一方面使地级市还继续管辖它们的二级行政区市辖区;另一方面可暂时保留原有的相应编制和工作人员待遇,不仅能够避免改革震荡,还能充分保证这些中心城市的继续发展.20文稿扩大县(市)级职权,把县级政府建成真正的统筹城乡主体,首先,有利于改变"城市"管理"乡村"的旧体制.长期以

16、来,人们有一种错误认识,以为"城市"对"乡村"的"管理"是必要的,经济较为发达的城市,会"自然"地带动周围的县和农村发展.然而,几十年的实践经验没有支持这一理论.城市和城市工业发展了,却不是"自觉"地将资本及生产要素支持农村,反哺农业,而是将其投向城市建设或第三产业,以满足城市高档消费和现代文明需要;或者将工业资本转变为金融资本,以谋取更多的利润.其次,扩大县级政府职权,逐渐改变市管县体制,有利于"县"和"中心城市"处于相对平等的地位.在市场经济条件下,只

17、有城乡平等才谈得上各种要素优化与重组,协调城乡发展.现在绝大多数国家实行"市县分治"模式,其目的之一就是为了城乡平等.再次,扩大县级政府职权,有利于夯实统筹城乡发展的主体基础.县级政府虽然是农村政府,但它是统筹城乡发展的重要基础,它既是几千年来的综合性行政单元,又是城乡的结合部,汇合点.统筹城乡发展关键看县域,难点也在县域.这是因为:农村在县域内占据着绝大部分的地域;农民在县域内的居民中占据着绝大多数;农业和农村经济在县域经济中占有极为重要的地位.扩大县级经济社会管理权限,有利于提升"三农"地位,缓解"三农"矛盾.扩大县级政府职权不仅

18、具有必要性,而且也具有可能性.经过二十多年的改革开放,县域经济有了长足的发展,文化教育,卫生事业及基础设施已有一定的基础.2001年全国262个县(市)GDP超过50亿元.近年来,特别是沿海地区县域经济发展很快,经济实力不断增强,逐步与地级市的市区平起平坐,甚至超过它们.以江苏省为例,2002年,苏州市下辖的张家港,昆山,太仓三市人均GDP分别以42783元,52078元,40096元而超过了苏州市区34475元的水平.县域经济实力的壮大,必然导致其行政上的独立性加强,弱化市管县职能势在必探讨与争鸣行.浙江省"强县扩权"改革试验是最有力的证明.2002年8月,浙江省政府将本属于地级市的3l3项经济管理权限"空降"至20个县域经济发达的县(市)政府,包括计划,经贸,外经贸,国土资源,交通,建设等12类扩权事项,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限所有方面,并有将"省直管"扩大到社会管理职能的趋势.从优化统筹城乡发展看,扩大县级政府职权,弱化市管县体制是一条理想的渐进式改革道路.由于我国省级行政区幅员广阔,差别性大,弱化市管县行政管理职能要根据实际情况,有计划地分批推开.一要选择