英美国家行政立法监督及其特点-

1、英美国家行政立法监督及其特点作者:阿建【摘要】当今世界各国随着自身经济的不断地发展,行政权力不断地扩大,行政立法及如何立法已成为人们关注的焦点之一。本文通过对英美国家行政立法有关情况的介绍,特别是对行政立法如何进行监督,使其立法规范,更好地依法行政,认清这一问题,对我国的行政机关的立法和法治政府的建设具有一定的借鉴和指导作用。【关键词】英美国家行政立法监督一、行政立法的基本含义在英美国家,行政立法是指授权立法又称为次级立法、委任立法,中外不同的学者对此有不同的理解,王名扬老先生认为是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规而言。此种观点认为授权立法的授权者是立法机关,授权者为行政机关。立法

2、机关授权的内容非常广泛,包括各种行政管理法规的立法权均在授权之列。这种观点的特点是把被授权机关限定在行政机关范围内。第二种观点认为,授权立法是指当代行政机关颁布具有法律效力的规章。授权立法权则是颁布这些规章的权力,是行政机关行使从属的立法职权。这种观点的特点是,强调为保持立法机关作为主要立法者的地位,必须对委任立法权加以制约,如果没有法定标准的限制,立法机关不能授出它的任何立法权。第三种观点认为,授权立法是基于法律授权的立法,是法律委任行政当局制定具有法律内容和法律同等效力的法规,其权限由授权法规定。这种观点强调了授权者制定的法规具有法律的内容,并与法律有同等效力,而且授权立法的立法权应由授权

3、法授予,而不是来自宪法;授权者可以包括各部部长、地方当局、自治团体,甚至私营公司、群众组织,它们基于议会的授权,都可以在各自不同的情况下,依照法律的规定,制定具有和法律同等效力的规章制度。还有其他的观点,在此不再一一细说。本文所探讨的是有关英美国家的授权立法,是指一个立法主体将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关,该机关根据授权要求所进行的立法活动。王名扬:英国行政法北京大学出版社2007年版,第84页。施瓦茨著,徐炳译:行政法群众出版社1986年版,第2933页。龚祥瑞:比较宪法与行政法法律出版社1985年版,第436437页。二、行政立法的背景在西方国家,传统分权思想的影响根深蒂固,立法

4、权属于议会,行政机关享有的是执行权。但到了自由资本主义向垄断资本主义发展时期,科学技术的进步在推动社会经济迅猛发展的同时,也产生了诸如环境、交通、失业、垄断等方面的社会矛盾。为了解决如此众多的社会矛盾和问题,资本主义国家的政府加强了对社会生活和经济生活的行政干预,行政权从传统的警察、税收、外交、军事等领域向金融、贸易、环境、交通、教育、科技等众多领域扩张,行政管理事务日趋复杂,仅仅依靠代议机关的立法已远远不能适应维持社会秩序的需要。为了解决立法不能满足社会变迁之需要的问题,大多数西方国家的代议机关授权行政机关在行政权的基础上,就社会生活中技术性、专门性、细则性的问题依照一定的程序制定法的规范,

5、以解决行政管理中的突出问题,调整社会关系,行政权由此而开始逐步向立法权领域渗透。而英美法系国家在代议机关与行政机关立法权限划分上的一个最突出的特点既是宪法和法律未作出明确的规定,由授权法确定。三、英美国家行政立法的相关内容(一英国委任立法的范围和条件在英国,立法和行政两种界限不甚明确,行政机关的立法权限由议会的法律的具体授权而定,即委任立法,一般对立法权限没有明确的范围只要是委任立法都具有法律同等效力。行政机关可以就下述特殊事项作出规定:决定某方面的原则;征税的权力;再委任立法;溯及既往的权力;排除法院的监督;修改法律的权力。但委任立法能取得议会立法的效力是具备一定条件的,否则委任立法便不具有

6、效力。这些条件可以归结为实体条件和程序条件两个方面。就实体条件而言,被委任机关的立法未超出授权法规定的范围;被委任机关的立法符合授权法规定的目的;委任立法须在被委任机关的权限范围内颁行。就程序条件而言,被委任机关履行了咨询有关机关意见的法定义务,被委任机关依法履行了调查和听证的义务;被委任机关经过了公布的法定步骤;委任立法依法履行了向议会的备案批准手续;委任立法的形式符合授权法的要求。(二英国委任立法的形式和名称根据制定行政管理法规的机关和方式的不同,委任立法可以采取下列形式:曹海晶:中外立法制度比较商务印书馆,2004年版,第148页。转引自曹海晶:中外立法制度比较商务印书馆,2004年版,

7、第149页。1、枢密院令。法律授权由枢密院颁布命令所制定的委任立法,这种形式适用于重要事项或超过一个部以上的事项。但枢密院根据英王特权所颁布的命令不是委任立法。2、部令。部长根据法律授权所颁布的条例、命令,是数目最多的委任立法。3、临时命令和特别程序命令。也是部长根据法律规定所颁布的命令,这种委任立法形式主要用于授予地方政府权力。临时命令是部长根据地方会议申请所制定的命令,由政府提交议会,经议会通过临时命令批准法确认以后生效。这种形式现在很少用。特别程序命令是由地方政府或机关所制定的法规,呈请有关部长批准。部长批准后提交议会,如果在21天内议会没有通过决议取消这个命令,也没有人请求议会修改或取

8、消时,这个命令开始生效。4、地方政府法规和单行条例。地方政府根据1972年的地方政府法和其他法律的授权,可以制定适用于本地区的地方法规或单行条例。法定的独立机构,例如全国煤炭管理委员会,原子能管理局,地区卫生局等,根据组织法的规定和其他法律的授权,也可以制定单行条例。5、次级委任立法。根据授权法的规定具有委任立法权的机关可以再授权其他机关行使有关的委任立法权力,有时称再委任立法,次级委任立法只在法律有规定时为限。根据委任立法所制定的行政管理法规的名称非常混乱,常用的名称有命令(order、条例(regulation、规则(rule、计划(scheme、指示(direction等。大致说来,条例

9、一般用于较重要的普遍性的实体规定,例如各种社会安全条例。规则一般用于程序方面的规定,例如最高法院规则。命令有时之普遍性规则,如枢密院令、部令,有时指具体措施,例如枢密院公布某项法律的命令。(三美国授权立法的限制美国虽然在形式上严格奉行三权分立与制衡原则,但实际上还是接受立法权授予政府的做法,逐步认同了由现代社会管理需要而导致的授权立法的合法性,在承认行政立法的同时,十分强调对授权立法的严格限制。行政法规必须符合下列条件,才能有效成立:一是行政机关制定法规必须有法律的授予的权力;二是不违反宪法和法律的规定;三是法规的内容必须合理,即在自由裁量领域符合授以上5点内容均取自王名扬:英国行政法,北京大

10、学出版社2007年版,第86页。权法的目的;四是遵守制定法规的程序。由于联邦宪法规定全部立法权属于国会,行政机关行使的立法权力只能由国会委任,因此美国行政机关所制定的具有拘束力的法规几乎全是委任立法。这种立法权和国会的立法权不同,它是从属于国会的二级立法权。(四美国授权立法的主体和形式美国联邦的行政组织包括总统、总统的执行机、内阁、部、独立的控制机构、政府公司。根据宪法和司法实践,不同的行政组织所授予的立法权是不一样的。1、总统的立法权力。(1立法计划和法律草案。根据美国宪法,总统在每年一月初向国会提出三个咨文:国情咨文、预算咨文、经济咨文。在情况需要时,总统可以随时提出特别咨文。总统对国会对

11、咨文实际上是总统的立法计划。总统不仅提出立法计划,而且往往起草法律草案。(2否决权。否决权不是总统推行政策的积极工具,但是可以制止总统所反对的国会立法,是总统参与国会立法的另一种方式。(3行政命令权。是总统为了执行宪法、法律、国际条约而颁布的具有法律效力的指示,不需要国会的批准。2、部长的立法权。(1制定补充性法规权。部长对该部所执行的法律,在法律的授权范围内,可以制定详细的规定。(2提出立法建议权。部长对其主观的事项可以制定政策,也可起草法律草案向国会提出,但提出的法律草案必须经管理和预算局的审查。3、独立控制委员会的立法权。(1制定行政法规。又称为委任立法或次级立法,根据国会授权而定制定详

12、细法规,实现国会的目的。(2制定标准。对国会所制定意义广泛的普遍性标准制定更具体的执行标准。(3提出立法建议。委员会就其管辖事务,向国会提出制定法律或修改法律的建议。四、行政立法的监督(一行政立法的监督的主体在英美国家,行政机关本身没有立法权,其立法权来自于立法机关的授权,为了不违背三权分立原则,立法机关往往会制定授权立法的原则、事项、程序等来制约和规范行政机关的立法权,自然而然立法机关就成为行政立法监督的主体王名扬:美国行政法,中国法制出版社2005年版,第350页。以上三点均参考王名扬:美国行政法,中国法制出版社2005年版,第138139页、170页、176177页。之一了。由于行政权的

13、扩张性,世界各国都采用多种方法来控制授权立法,司法控制即就是法院按照越权理论,判定授权法和授权立法是否有效的行为,这一点在英美国家尤其突出。因此,英美国家的法院也是行政立法监督的主体。(二英国行政立法监督的方式1、立法机关的监督。议会对委任立法可以采取多种监督方式,有一般的监督和专为委任立法规定的监督;有事前监督和事后监督等。议会可以决定法规的内容,包括委任立法权力的范围、行使权力的条件、方式、机关,是否采用法定条规的程序,是否限制法院的监督和议会本身对委任立法的监督方式以及提出质问由有关的部长答复等。目前,议会对委任立法的主要监督方式是:(1规定政府制定行政管理法规必须提交议会备查。授权法中

14、有时规定政府所制定的行政管理法规必须在一定时间内提交议会审查,主要包括:提交某项法规,不需要议会作出任何决定;提交某项法规,如果议会中任何一院通过否定决议时,这个法规立即散失效力,但不影响这个法规在否定决议以前所发生的效力;提交某项法规,只在议会两院通过赞成决议时才生效(财政方面的行政管理法规只提交下议院;提交某项行政法规,只在一定时间内发生效力。但如果议会在规定时间内通过赞成决议时,可以继续有效;提交某项法规草案,如果议会中任何一院通过决议不需要正式起草时,即不能制定正式法规;提交某项法规草案,只在议会两院通过赞成决议时才制定正式的行政管理法规。在以上几种方式中使用最多的方式是行政管理法规在

15、议会否决后散失效力。议会对于提交审查的行政管理法规只能赞成或否决,不作修改。政府在某项行政管理法规被否决后,可以修改后再提出。(2由两院联合委员会对行政管理法规提出报告。1973年英国上下两院设立一个法定条规联合委员会,专门审查提交议会的各项行政管理法规和行政管理法规草案。财政方面的法规由联合委员会中下议院委员单独审查。其具体是审查下列问题:行政管理法规中是否规定有租税或其他负担;授权法中是否排除法院对委任立法的监督;在授权法中没有明文规定的情况下,行政管理法规中是否有溯及既往的规定;行政管理法规的公布和提交议会备查是否有不合理的迟延;行政管理法规是否在提交议会前发生效力,而没有及时通知下议院

16、议长;委任立法权的行使是否有不正常情况,或是否超过授权法的范围;由于某种原因,委任立法的形式和目的需要释明;起草技术上的缺陷。2、法院的监督。越权原则是英国法院监督行政机关委任立法的根据,因为行政机关的活动必须在授权范围内,如果以超出其法定权力的方式实施某一行为时,这种行为就称为越权行为,法院监督控制方式主要体现一是实质监督控制,二是程序监督控制。具体如下:(1实质审查监督。虽然英国是议会主权的国家,但法院有权对授权立法进行审查,可以通过审查授权立法是否符合宪法、授权目的、权限范围等,对授权立法是否越权作出判决。如行政机关在其所制定的行政管理法规中超越授权法的规定,增加公民负担或限制公民自由,

17、就是实质越权。(2程序审查监督。程序越权是指行政机关违反成文法规定的必须遵守的程序而言。从司法审查的角度来看,对程序审查主要是识别程序规则的效力。违反任意性的程序规则不影响行政行为的效力,违反强制性程序规则时才发生行政行为的程序上越权问题。在英国目前有以下几种常见的程序规则:咨询。行政机关在作出决定前咨询其他机关、团体或个人的意见,如行政机关没有咨询有权受咨询的人所作的决定为程序上的越权;委任。在行政职能中也有一些权力不能委任,如自由裁量权的行使没有法律的规定不能委任;说明理由。英国法院根据情况可能认为行政机关不说明理由是因为它没有正当理由,因而撤销行政机关的决定。在法律规定必须说明理由而行政

18、机关拒绝说明理由时,当事人可以请求高等高等法院发出执行令,命令行政机关说明的理由或提供作出决定根据的一切文献。行政机关说明的理由如果是错误的,并不一定引起行政决定无效。(三美国行政立法的监督方式1、立法机关的监督。美国国会原来采用“立法否决”方式来监督行政命令即行政机关制定的行政命令是根据国会的授权,它必须在一定期限内没有被国会中任何一院或两院否决,该行政命令才能具有效力。但在1983年最高法院通过移民和归化局诉查德哈案件宣告立法否决条款违背美国宪法。现在美国国会主要是利用其直接的调查权,以明确行政命令是否侵犯立法权。虽缺乏直接的方法,但因其掌握绝对的立以上立法监督的方式见王名扬:英国行政法,

19、北京大学出版社2007年版,第9192页。王名扬:英国行政法,北京大学出版社2007年版,第127页。法权、财政权以及相当的用人权及弹劾权等,使得它可以政治性的方法达到国会间接监督行政命令合法性及合理性之目的。2、法院的监督。(1实质审查的监督。美国法院对授权立法的实质审查主要是:审查授权立法是否超过授权法的范围或不符合授权法的目的;是否符合宪法或有其他违法情况。而且,美国法院在审查实践中,发展了所谓“默示的实质限制”理论来挽救国会向行政机关的授权,这一理论的核心是,在审查行政机关的授权时,对这种权力作限制性解释,因为如果对授权作宽泛的解释,就可能导致授权行为的非法性。在1985年的Kent诉

20、Dulls案和1974年的美国有线电视协会诉合众国案中就采用了这一方法。(2程序审查的监督。在美国的司法实践中,法院对被授权机关的立法进行程序上的监督主要有:公布。1935年制定的联邦登记法,要求所有的法规都要出版公布。1946年制定的行政程序法第552节地1款又规定:“不得以任何方式强迫任何人服从在联邦登记上公布而没有公布的文件,也不应该使他受文件的不利影响,除非他实际上已经及时得知该文件的内容”。这就是说,没有公布的法规对不知情者没有效力。协商。对授权立法最重要的控制手段就是协商技术的利用。这就是说,行政机关在制定授权立法时,应当允许相关利益集团参与法规制定过程。先期协商的方法在美国极为普

21、遍, 1946年制定的行政程序法详细规定了协商问题。在有些情况下,国会还规定了正式的听证程序。在规章制定过程中,预先听证也是行政程序的重要组成部分。(四行政立法监督的特点1、立法机关对行政立法监督的特点。为了防止行政立法权的滥用而致对宪政民主的侵害,行政立法权必须受到立法机关的监督和制约。立法机关监督和制约行政立法的特点主要有:一是在授权法中明确规定授权的范围,行使所授之权的目的、条件、方式、原则、程序,从而保障基本的政策性决定由直接向人民负责的机关规定,使行政立法在符合立法机关所定的标准之下进行。“除非有法定标准的限制,否则国会不能授出它的陈伯礼:授权立法研究,北京法律出版社2000年版,第

22、316317页。陈伯礼:授权立法研究,北京法律出版社2000年版,第246247页。陈伯礼:授权立法研究,北京法律出版社2000年版,第287288页,第302页。任何立法权。”这是目前许多国家在委任立法中所坚持的原则。如在英国,行政立法的条件包括(前文部分已论述;在美国,根据联邦最高法院判例的要求,行政立法的条件是:(1国会对于授权事项须有授权的权力,换言之,国会保留的立法权不得授出。(2国会须明确限定授权的范围明确授权的主题,定明政策,确定行政立法的标准。(3国会应于偶发性事件的立法中规定其要决定的范围。(4国会仅得授权于公务员或行政机关,不得对私人或团体授权。(5任何关于违反法规的处罚须

23、由国会亲自规定。二是在英国,为了确保行政立法权的行使符合授权的标准,议会在授权法中常常要求政府必须将其制定的条例或规章在一定时间内提交议会审查。这就使议会拥有了一个对行政立法进行监督和批评的机会。在绝大多数情况下,条规的送交程序可分为两种:一种是非经议会的批准,不得生效。这种“批准型”程序主要适用于增加税收或公民负担的条例;另一种是除非议会两院在提交后的一定期间内作出决议予以废除,否则即告生效。这种“否决型”程序是经常采用的程序。为了保证议会审查的顺利实施,1973年两院还联合设立了一个法规联合委员会,专门审查提交议会的各项行政管理法规和草案,并在必要时向议会提出报告。也许“该委员会行使委任立

24、法监督权的最重要成果并不在于它可以将法规提交给议会辩论,而在于它给政府部门一个生动的提醒:议会挑剔的目光在监督着他们。”议会对委任立法的监督虽然有上述各种方式(前文已论述,实际上效果不大。由于政党政治的结果,英国议会处在内阁控制下,很难对政府实行有效的监督。在美国,国会在授予行政机关制定法规的同时,保留了批准或否决行政机关根据行使授权的行为的权力,而国会通过决议撤销行政机关所制定的法规是否符合宪法存在着争议。但美国国会认为立法否决程序简单,使用方便,除采取消极的否决程序外,国会不用采取其它积极措施,也无须对行政机关指示任何替代方案,因此,这也是一种美国国会乐于采用的控制手段。从1932年开始到

25、1983年为止,美国国会制定的包含立法否决的法律近200个,国会共行使过230多次立法否决权。除立法否决外,国会还有其它对行政进行控制的方式,如利用直接的调查权、绝对的立法权、财政权等政治性的方法达到国会间接监督行政命令合法性及合理性之目的。伯纳德·施瓦茨:行政法.徐炳译.群众出版社,1986年版,第33页。威廉·韦德:行政法徐炳等译.中国大百科全书出版社,1997年版,第614页。王名扬:英国行政法,北京大学出版社,2007年版,第93页。王名扬:美国行政法.中国法制出版社,2005年版,第902页。2、司法机关对行政立法监督的特点。在前文已论述,法院行政机关的立法监督主要体现在实质监督和程序监督两个方面。实质监督特点主要:审查授权立法是否符合宪法、授权的目的、权限范围等,对授权立法是否越权作出判决;英国法院司法审查权在实践中受到限制,因为政府本身可通过议会多数,来决定司法审查的范围;实质的越权是英国司法审查中适用最多的理由;法院的监督不得妨碍行政机关的效率;英国法院在司法审查中仍然采用管辖权的事实的这个原则,限制行政机关权力的范围。程序上的监督,从司法审查的角度来看,主要是识别程序规则的效力。对违反任意性规则,