改变“两大司法机关”格局

1、改变“两大司法机关”格局党的十五大提出了“推进司法改革”的任务。所谓“推进司法改革”，是指在党的领导下，有规划、有步骤地在司法系统各部门实行渐进式的改革，使之逐步推进，实现自我完善。这是一项涉及面很宽的综合系统工程，它应包括公、检、法、司、安五个部门的机构设置、领导体制、执法工作、队伍建设、警容风纪、监督制约等各个方面的改革。一、司法改革的深化必然涉及需要修改宪法的问题根据党的十五大的要求，推进司法改革，就是要“保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。按照这个要求，一是保证“司法独立”，二是确保“司法公正”，以树立司法机关应有的权威，这就是司法改革的总目标。如果司法权威树立不起来，我们

2、将会付出巨大的代价。一个实行法治的国家，如果通过司法程序，矛盾还是解决不了，最后要调动军队，那后果就不堪设想了。因此，凡是妨碍司法独立与司法公正的制度与做法，都在应当革除之列。司法改革是整个政治体制改革中的一项重要内容，因而司法改革不是孤立进行的，它必须与政治体制改革的其他方面互相配合，同步进行。为使司法改革能够顺利进行并取得实际的成效，应当分清轻重缓急，首先对当前最突出的或者群众反映最强烈的问题进行改革。1998年，中央已在推进司法改革方面做了巨大的努力，其中最重要的是两项重大决策：一是严禁司法机关经商或开办企业。凡公、检、法、司和军队、武警部队开办的企业，至年底已经全部脱钩;二是严格实行“

3、收支两条线”，禁止司法机关将罚没财物截留或者“提成”。今后司法机关一律“吃皇粮”，其办案经费由国家财政和地方财政予以保证。此外，国家还将认真改进收费办法，堵塞收费环节的各种漏洞;并在司法机关推广干部交流制度，实行执法人员定期轮岗制;在司法部门实行公开办事制度和公开办案程序，杜绝司法工作人员吃请受贿。凡此种种，都是遏制司法腐败，树立廉洁形象的重大举措。上述若干方面的改革措施，由于基本上都不涉及领导体制问题，相对而言，改革的难度还不算太大，近期内即可实施。但仅仅实行这些改革，还难以达到保证司法独立和司法公正的最终目的。要达此目标，还须统观全局，慎重研究，创造条件，逐步推进司法体制方面的改革。随着司

4、法体制改革的逐步推进，必然会涉及许多复杂的深层次问题。例如，现行宪法规定的“两大司法机关”并列的体制是否应当变更?这将是深化司法体制改革必然会遇到的问题。1998年11月在海口举行的“中国诉讼法学年会”上，有些学者已经正式提出了这个问题，看来这个问题无法回避。立法机关和宪法学界也应当及早研究，以积极的姿态，促进我国的宪法制度更加完善。二、“两大司法机关”并列的弊端按照我国现行宪法的规定，“一府两院”(即国务院和最高人民法院、最高人民检察院)被列为平行机构，这就形成了“一个政府，两大司法机关”的鼎立的格局。就“两高”的关系而言，由于法律授权检察机关可以对审判机关实行法律监督，甚至对于最高人民法院

5、终审判决的案件，最高人民检察院仍然可以再提出抗诉。这样一来，似乎检察机关的法律地位更高于审判机关。这种检察权大于审判权的体制，是建国初期按照前苏联的模式照搬过来的。除了前苏联有这样的先例以外，目前我国的这种体制在世界各国是独一无二的。检察权的过分膨胀，产生了两个突出的问题：其一，人民检察院作为法律监督机关，它有权对公安机关的侦查活动进行监督，而检察机关又对贪污贿赂等大量刑事案件自行侦查，却没有任何机关可以对它实行监督;其二，人民检察院作为公诉机关，承担着控诉职能，然而它又要对法院的审判活动实施法律监督。这种双重身份，好比是运动员又兼任最终的裁判者，致使法院的判决和裁定都失去了“终审”的意义。总

6、之，按照现行宪法规定的国家机构设置，检察机关的权力过大，造成控、辩、审三方的诉讼法律关系失去平衡，有悖于分权制衡和诉讼公正原则。三、建议修改宪法，确立以审判为中心的诉讼格局为了健全诉讼法制，进一步理顺诉讼法律关系，有必要对检察权大于审判权的“两大司法机关”体制进行改革。这种改革将突破现行宪法规定的国家机构设置，因而需要修改宪法。初步设想是：(一)设立廉政公署，将检察机关自行侦查的案件划归廉政公署管辖。建议将国家监察部改名为“廉政公署”，归属中央纪律检查委员会和国务院双重领导。凡党政干部违法违纪的案件，都由廉政公署负责查办。将刑事诉讼法规定由人民检察院自行侦查的案件，从检察业务中划分出来，归廉政

7、公署管辖。廉政公署对涉嫌贪污贿赂等职务犯罪的案件进行侦查，行使与公安机关相同的职权。人民检察院则负责批准逮捕和审查起诉，同时对廉政公署的侦查活动进行法律监督。这样改革，至少有三个好处：1.严格实行侦、控分离，克服了对检察机关的自行侦查活动无人监督的弊端;2.有利于妥善解决中央纪委查办大案要案如何依法行使侦查权的问题;3.可以较好地解决监察部有责无权、监察乏力的困境。(二)革除检、法并列的体制，确立以审判为中心的诉讼格局。诉讼，是解决社会矛盾的最高的、也是最终的方式。国家设立审判机关，就是使之作为解决社会矛盾的最后一道屏障，因而审判权是国家行使统治权的最集中的体现。为了健全诉讼法制，坚持和实行“

8、依法治国“，我们应当参照世界各国通行的做法，确立以审判为中心的诉讼格局。考究各国检察机构的设置，一般都属于行政机关的一部分。例如：英国实行审、检公署制度，在中央设法律事务部(亦译“总检察署”)，该部的首脑称总检察长，由首相从该党的下议员中提名任命，但不属于内阁成员;美国的检察机关是隶属于政府的行政机关，联邦称其为司法部。联邦司法部长也就是总检察长，由参议院通过，由总统任命;法国在司法部下设总检察院，司法部长即是全国检察官员的总管，每名检察官员都由司法部长提名，由总统任命;日本的检察厅作为行政官厅，以法务大臣为首长，从属于法务省;我国香港特别行政区的刑事起诉工作，由律政司刑事检控科负责，而律政司

9、隶属于特别行政区政府，律政司长由特别行政区行政长官提名，由中央人民政府任命。按照日本法学家铃木茂嗣的解释：“检察官本质上是行政官，只有法官才是司法官。”我国现行“两大司法机关”的格局，与现代法治理论和诉讼原理难以协调。其主要弊端，是造成了检察权大于审判权的错觉，致使检察院处处与法院争高低，而且往往是理直气壮、不遗余力。例如，在法院开庭时，面对庄严的国徽，公诉人硬是不起立;在法庭位置的摆放上，检察机关一再坚持公诉人的座位应与审判台平列;有些案件经最高人民法院终审判决后，检察机关仍然坚持再提出抗诉，致使诉讼永无终结其结果，是影响了法律的统一实施，损害了法制的权威，并且被外国人引为笑谈。鉴此，有必要在司法体制上进行根本性的改革，应当革除检、法并列的体制，确立以审判为中心的格局，以保障社会主义法制的统一与尊严。具体的办法，可以考虑将最高人民检察院与司法部合并，由司法部长兼任总检察长。