我国行政诉讼法应作修改

1、我国行政诉讼法应作修改我国行政诉讼，在立法之初通过艰苦的宣传鼓动有过一阵短暂的辉煌之后，现在已经出现了十分令人担忧的局面。1990年全国法院一审案件为13006件，1991 年上升达25667件，1992年以后则开始下降，有些地方甚至出现负增长，法 院行政庭无案可办，出现行政庭和经济庭争案源的反常现象。不仅行政诉讼案件 呈逐年减少趋势，而且，民告官的案件少于官告民（行政机关申请人民法院强制 执行）的案件，一方面说明公民不执行行政决定的现象比较严重，另一方面，也 说明公民不起诉的情况比较严重。关于影响我国行政诉讼顺利展开的原因， 除了公民、行政机关法制观念不强 以及法院本身执法力度不够外，现行行

2、政诉讼法规定的诉讼体制自身存在的缺 陷，也是阻挠行政诉讼顺利展开的重要原因。受案范围应予拓宽由于行政诉讼法和行政复议条例将受案范围限定于对具体行政行为不服提起的复议和诉讼（复议条例第9条、行诉法第11条），并且采取了列举主义， 尽管最后都设有概括性规定，但是，仅限于“法律、法规规定可以提起行政诉讼 或者可以申请复议的其他具体行政行为”，显然难以期待对相对人的充分救济。尤其是将对行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命 令不服排除在受案范围之外（复议条例第 10条、行诉法第12条第2项）， 导 致这样的现象大量发生：一方面是侵犯行政相对人的合法权益的客观事实大量存 在，另一方

3、面是行政诉讼案件极少，许多行政审判庭不得不改行从事其他案件的 审理。在现代法治国家，一般都将立法行为纳入司法审查，不仅行政立法行为要接 受司法监督，而且权力机关的立法行为也要接受违宪立法审查。如法国，最高法 院就对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例的诉讼享 有初审管辖权。在英国，则无论是行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超越 法定权限，法院都可以行使审查权。美国则从三权分立的根本原则出发， 将行政 机关的一切行为都纳入司法审查范围之内，并且将法院的违宪立法审查原则及制 度推而广之，适用于对行政或执行机关的立法审查活动。我国没有违宪立法审查制度，为了更加确切地实现实质上的法

4、治主义原理，有必要在一定程度上承认通过行政诉讼对抽象行政行为的审查。尤其在当前经济体制转换的过程中，具有普遍约束力、且可反复适用的所谓抽象行政行为受到行政机关的重视，出现了借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象，有可能成为众多违法行政、越权行政、滥用职权的主要方式和来源。许多行政机关为 了规避司法审查，将本属具体行政行为的事项以非具体行政行为的形式作出，司法机关对此束手无策。实质上，这个问题与司法独立的问题密切相关，不可割裂。 现代行政的形式复杂多样，不具有具体行政行为的外形，却具有与具体行政行为 同样效力的行为，以及通过具体行政行为而得以正当化的事业实施行为等，到底是否属于具体行政行为

5、，对于一般民众来说，是难以区分清楚的，因而导致提起 行政诉讼的困难性。为了确保相对人的合法权益不受侵犯， 应当从立法论的角度 扩大受案范围，至少应从解释论的角度对其予以尽量宽泛的解释。 导致行政上的 法律纠纷的不仅限于具体行政行为， 关于其他行政活动，只要侵害了相对人的权 益，就应该确保其诉讼的途径。职权调查原则应予强化我国行政诉讼法规定，行政诉讼中被告负有举证责任，应当提供作出具 体行政行为的证据和所依据的规范性文件 （第32条），人民法院有权向有关行政 机关以及其他组织、公民调取证据（第 34条第2款）。这种职权主义和当事人 主义的有机结合，是值得肯定的。但是，现实中被告拒不提供证据和有关

6、文件， 甚至伪造证据，或提供假证据的事例并不少见。为了防止和阻止该类现象的发生， 应该从立法上进一步强化法院依职权调查的原则。因为行政诉讼不同于民事诉 讼，其终极目的在于确认客观而实在的事实， 当存在事实不清、证据不确凿的嫌 疑时，职权调证不仅是法院的权利，而且应当成为其义不容辞的义务。 为了杜绝 被告伪造证据或提供假证据的现象，可以在第 49条中具体规定对被告的严惩措 施。因为行政机关的终极目的在于为人民服务， 作为行政管理者，理应成为遵纪 守法的模范。司法机关的权威不在于它有能力作出判决，而在于统治者和广大民 众都能自愿服从它。在民主主义体制下，以政治责任为标准来衡量司法机关， 它 的权威

7、是靠不住的，司法机关的权威有赖于广大民众及统治者自愿服从司法审判 的政治习惯的形成。这种良好的习惯的形成，不可能一蹴而就，是需要时间的。 在此之前，有赖于严厉的惩戒制度予以约束。司法审判的独立性应予确保我国宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产 生，对它负责，受它监督”（第 3条第3款），“人民法院依照法律规定独立行 使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第 125条），“人民检察 院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的进一步干涉”（第131条）。可见，司法独立在我国主要包括审判独立和检察独立，是指在人民代表大会监督下的司法独立， 是在中

8、国共产党领导下的司法独立， 是受宪法保障的司法独立。然而，众所周知，司法独立的原则未在具体制度上得以体 现，是造成行政审判难的主要原因。正如有的学者所指出：就人民法院来讲，人 事任免权、装备设置权、经费划拨权等掌握在行政机关手中；就审判员个人而言， 由于资格认定、身份保障等一系列规章制度尚不健全，无法抵御庞大的社会关系， 无法与掌握着各种资源支配权的行政机关相抗衡。“法院成了政府机关的执行部门，司法权和行政权又形成一股合力来对待行政管理相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”。也就是说，司法独立是公正解决行政争讼的前提和保障。 没有司法独立，便没有对行政权的行使的有效制约， 便没有公司、法

9、人和其他组 织的合法权益的真正保障，便不可能在真正意义上实现法治行政的理想。因此，我们不应该忌讳探讨司法独立，而应该认真研究发达国家有关权力制 衡的理论，借鉴其有益的理论研究成果和制度建设经验。 在行政集权化现象日益 突出、行政权与司法权的不平衡越来越显著的现阶段， 如何强化司法权，尽可能 地排除行政权对司法权的干预，使二者在某种程度上保持相对的制约和均衡， 不 仅是行政诉讼顺利发展所必须解决的重要前题，而且也是坚持和实施依法治国， 实现法治国家宏伟目标所面临的重要课题。 因为该问题的解决是前述良好的政治 习惯形成的先决条件。实体、内容上的救济面应逐渐拓宽关于国家赔偿和补偿的问题，尽量由国家承

10、担责任的自己责任原则， 甚至结 果责任或危险责任的原则已成为世界各国为之努力的共同目标。然而，我国的国家赔偿法确立的是违法原则（第 2条）， 这就大大地缩小了国家赔偿的范围。 并且，在赔偿范围方面采取了列举主义，对于人民的权益救济来说是不够充分的。 这就是国家赔偿和补偿领域的新的课题所在。 根据我国宪法规定，由于国家机关 和国家工作人员侵犯公司权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利 （第41条第3款）。可见，宪法并没有限定违法责任原则，即宪法预定了更加 广泛的国家赔偿。宪法将赔偿责任的确定委任给立法机关， 现行国家赔偿法所确 立的违法责任原则，也不能说不符合我国现阶段的国情。但是，行政法学是关于 行政法的学问，不应该仅限于对行政法规的静态的、 形式的法理论的解释。作为 社会科学的一个分支学科的行政法学，不仅应注重“存在”和“自然必然性”， 而且还必须以“应然性”为对象， 为行政法制建设提供理论指导。因此，我们应 该广泛而深入地研究世界各国特别是发达国家的制度和研究成果，尤其应该研究确立“危险责任或无过失责任”原则的法国行政判例及学说，研究德国的国家责任法及其实施经验，通过比较法研究，从解释论和立法论两方面努力完善我 国国家赔偿和补偿的法律体制。从解释论的