我国城乡规划公众参与制度框架的探讨与改进

1、2000人432529468，潛限试！我国城乡规划公众参与制度框架的探讨与改进高摘要：公众参与有助于提高城乡规划决策的性与科学性，是城乡规划编制过程中必不可缺的一环。目前各界对于我国制度的呼声越来越高，同样在城乡规划领域，通过现有制度从而加强公众参与已成为业界关注的焦点。通过对当前公众参与的世情与国情进行分析，可以发现在顶层设计、公众参与意识以及规划行业嬗变的背景下，未来的发展需要地聆听来自基层，而未来的规划将涉及更为复杂的公众利益问题，因而更的公众参与将是大势所趋。而从宪法与城乡规划法角度出发分析我国现行公众参与的制度框架，可以发现公众参与制度缺陷，需要进一步完善。再分别从涉及规划的主体，、

2、公众与规划师的角度出发，讨论如何重新划分其权责范围以及如何完善现有的制度缺陷。最后，在现有制度框架的基础上，综合上述分析讨论修改并提出了未来适应我国国情的公众参与制度框架。：公众参与 城乡规划度框架 制度设计 行政程序法1 前言公众参与的世情与国情近年来，全国各地屡屡爆发，且规模与数量有逐年上升之势。大量的一方面凸显了目前内部各利益群体之间隐藏着的，另一方面也显示出公众对于事务参与的。但大量的同时也成为与地区长治久安以及平稳发展的隐患。从 2012 年各地大规模的诱因来看（图 1），城乡规划及其相关领域（如征地）已成为重要的之一。从城乡规划领域相关的来看，有相当一部分是由于在城乡规划编制的过程

3、中，缺少或缺乏公众参与这一环节，导致公众只有在规划批前公示阶段或规划实施阶段才发觉规划对其自身利益造成了影响，继而不得不选择来表达。随着城乡规划在许多城市从增量扩建逐渐转变为存量更新，规划师与将的公众利益问题。增量规划与存量规划最大的差别是增量规划的利系相对简单，可以充分体现执政者的意志而存量规划涉及多方参与，需要兼顾各方利益，是一种协商式规划（，2013）。如果在存量规划，规划编制依旧遵循之前增量规划的模式，那么将出现两大问题：一是规划的可实施性大幅降低；二是爆发的。因此如何处理好现有业主的2000人432529468，潛限试！合理诉求、开发的成本以及的上层意志等几方面间的将成为越来越多的规

4、划师所不得不面对的难题。从当前顶层制度设计的背景来看，从计划向市场的转变是大势所趋，传统上我国的城乡规划带有强烈的“计划”色彩，因而在新形势下，城乡规划必然会有新的转变。城乡规划从本质上看是一种协调、组织与调配资源，尤其是空间资源的机制，理应鼓励的各个组成部分都参与到其中来，而不应仅仅只是的“”。新一届成立以来，已着“简政放权”与“依法治国”这两大思想出台了诸多条例，再往前追述十七大报告早已提出“增强决策的和公众参与度”，因而在城乡规划的管治领域未来可能的方向将会有以下两大趋势：一是与规划相关的种种权力将逐步下放；二是通过有效的公众参与和监督约束肆无忌惮的权力，从而做到“把权力关进制度的笼子里

5、”。主要诱因 1图 1 2012 年各地大规模资料来源：2012 年研究报告2 我国现行制度框架下城乡规划中公众参与的分析从大的制度框架而言，了我国人民的组织形式。在集中制的间接度框架下，人民出的人民代表了人民，通过人民代表大会获得了，从而代表人民行使权力（图 2）。从这一点上来看，宪法没有给出公众参与的必要性。但是在城乡规划中，公民的财产性权利可能受到行政决策的消极影响，这一权利受到宪法第十三条第一款“公民合法的私有财产不受”的保护（，2011）。因此，宪法通过对公民权与财产权的保障，间接地维护了基于利益角度出发的公众参与制度。，在实际操作过程中，由于规划是对公共资源的调配，因而很难界定其对

6、公众的私有财产具体造成了何种影响，而影响如何定价也是非常大的难题，此外影响还会随着时间的推移而发生变化。同时，由于相关法律约束，公众不能对规划的程序性行为2，只能等具体的规划行政行为完成（规划公示）之后才能发起法律途径（要求听证、行政复议或起诉等），而此时规划已然实施完成且几乎不可逆（，2009）。此外，在规划相关的纠纷中，由于规划行政部门拥有较多不受法律约束的裁量权，因而在规划管理中，“准绳”的缺失也不利于平息与解决规划相关纠纷。再从城乡规划领域最重要的主干法,2008 年 1 月 1 日正式实施的城乡规划法来看，相比已被废止的城市规划法，新的规划法中增加了诸多与公众参与相关的内容（表 1）

7、。这些公众参与的相关内容形式多样，种类丰富，几乎涵盖了城乡规划编制阶段、审核阶段、修改阶段以及详细设计阶段（图 3），可以说从法律上极大地推进了我国城乡规划领域的民主进程。，如果仔细审视现有城乡规划法所确定的公众参与的制度框架，可以发现依旧问题重重。首先，由于城乡规划法只规定了整体性的制度，具体工作的开展尚需要有一系列辅助制度的建设，尤其对于公众参与而言，欠缺更为明确的程序性和操作性的规定（孙等，2010），因而就给了许多个人与组织钻的可乘之机。例如，城乡规划法第八条中明确规定了“城乡规划组织编制机关应当及时公布依法批准的城乡规划”，对于城乡规划具体要在多大范围内公布，公布的形式必须哪几种，不

8、及时公布会承担何种法律责任等等这些在实际操作上会遇到的相关问题在城乡规划法中都没有明确划定。其次，再从现有城乡规划法所明确的公众参与的具体形式来看，真正能让公众介入并影响城乡规划的机会实际上少之又少。同时，由于种种，公众这一方在参与规划讨论的若干处于劣势，因而现有制度框架下的公众参与往往流于形式，公众参与与否对最终规划成果也难以起到任何影响。城乡规划法中所明确的公众参与形式有以下几种：论证会与听证会，评审会，利害人意见征求，检举危害个人利益的城乡规划行为。但是城乡规划法并没有明确各方在以上参与形式中的效力，公众的意见不具有绝对的约束力，所谓公众参与的效力体现在对其回应上法律本身并没有约束是否必

9、须回应以及回应是否要体现在具体行动上，因而对于这个不必有任何回应的参与，对任何一方而言均无实质性意义（宇，2009）。城乡规划编制的目的之一是协调与平衡基于不同主体的利益诉求，而论证会作为一种多方参与组织机制，将、规划编制、公众代表聚集到一起，可以让各方直接地提出相关意见以便最终决策参考，是目前公众参与最为成熟的形式。但是，在论证会中，由于各方所代表的背后利益以及对规划的理解不同（图 4），公众代表所想要维护的自身利益和专家追求的规划科学和理性以及追求的整体利益相悖（，2004），与往往可以从系统论中个体最优不等于整体最优的角度地驳斥公众的意见，因而公众代表在会谈中处于弱势地位。再加之是最终决

10、策的拍板人，即使讨论结果与所追求的利益不一致，依旧掌握着主动权。最后，由于城乡规划法作为规划领域的主干法，其不可能事无巨细，因而在公众参与相关问题上考虑有所欠缺留待改进亦能理解。但是，放眼我国现行的城乡规划法规体系框架，无论是行政法规还是部门规章都没有一项涉及公众参与的条款条例。不过，可以欣喜地发现，已经有越来越多的地方陆续出台地方性的法规弥补目前主干法体系中公众参与的漏洞，如甘肃省公众参与制定地方性法规条例，广州市规章制定公众参与办法等。此外，不少地方的规划条例明确了比城乡规划法更为详细的公众参与流程。图 2 我国集中制的制度框架资料来源：作者自绘表 1 城乡规划法中与公众参与相关的条目条目

11、内容城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法第八条律、行政法规规定不得公开的内容除外。任何和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并就涉及其利害的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门。任何和个人都向城乡规划主管部门或者其他第九条有关部门或者控告城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求和公众的意见。公告的时第二十六条间不得少于三十日。 组织编制机关应当充分考虑和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见

12、采纳情况及理由。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大第四十六条会常务委员会、镇人民和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。修改性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经第四十八条原审批机关同意后，方可编制修改方案。第五十四条监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。图 3城乡规划法中赋予公众参与权的形式与城乡规划编制到实施过程的对应环节资料来源：作者自绘图 4 论

13、证会制度框架下的各方合作与博弈 3资料来源：根据（富，2000）改编3 我国城乡规划公众参与制度框架的改进探讨鉴于我国城乡规划领域现行公众参与所的种种问题，本文认为有必要对如何改进公众参与制度框架做相应的探讨。从制度设计来看，其就是对制度框架内各方权力的再分配，通过这种再分配，使那些被迫处于现有形成过程之外的无权群体能够被认真地囊括进来（Arnstein，1969）。因而，对公众参与制度框架的设计就主要集中在对涉及规划的、规划师与公众之间的权力与职责的再分配。3.1维护公众的，增强公众的决既然要进行权力的再分配，那么现行制度框架下，首先应该向在规划各个阶段中权力都最大的一方开刀。而放权会涉及一

14、系列的问题，放不放权，怎么放权，什么群体有能力来接管下放的权力，如何接管下放的权力等等。是否放权取决于顶层的制度设计，这与整个的进程是密切相关的。初次分配注重效率，再次分配注重公平，从我国的发展阶段来看，从效率向公平的倾斜必然要经历一个循序渐进的过程，尤其是的第一步，怎么迈步子，步子迈多大，这都会对未来发展产生关键影响。从现行公众参与的制度缺陷来看，公众合法的得不到维护是引起纠纷的重要原因之一。因此从寻求口的角度来看，第一步应该是增强规划的，将规划编制各个阶段的及时地通过大众传媒有效地传递给公众（除外），让规划的每一在公众与的监督之下完成，从而杜绝暗箱操作，提高规划的可信度。再从规划的编制流程

15、来看，启动编制与最终审批通过是城乡规划最重要的两个环节。而对于那些涉及大量公众利益的规划项目（例如城市总体规划、城镇体系规划等）与建设项目（例如品生产工厂的选址等），未来有必要让将规划的启动与最终批准的决交还给公众，让公众选择运。，从的经验来看，公众参与的制度变迁会产生高昂的成本：消耗全大量的时间、金钱，降低效能，加重规划部门负担等等（，1999）。从我国国情来看，让人口数量庞大的各个城市组织全体公民参与规划也不现实。因而有必要在与民众之间组织第来承担起二者的桥梁。在西方，大量非组织、非组织的保证了它们所代表的人群的利益被纳入到决策制定与实施的考虑范围内（孙等，2004）。这类组织由提供资源支

16、持，可以代表利益相关方的态度，因此在放权的过程中，这类组织具有承担起相应的职责的潜力。但是目前我国这类组织较少，发展并不成熟，只在大城市中有一定基础，因此在放权之前，有必要出台鼓励第组织的发展，在合理评估其能力成熟后，再将权力逐步下放给这些组织。3.2 规划师既要向权力述说真理，同时也要向民众普及原理规划师作为规划方案的具体设计者，对方案的最终成果理应起到的作用。政府作为规划项目委托，其对规划的理解往往有不足之处，所以需要聘请规划师作为咨询者向其提供科学合理的规划方案。，在我国现行的规划编制框架下，既是规划师的“出题人”，又是规划师的“判卷官”，因此这种特有的向上负责制使得不少规划师只能被迫充

17、当“长官意志”的代言人，在规划编制过程中以规划委托方利益最大化为出发点。另一方面，规划师很难避免在规划编制过程中，完全无视其自身的属性。尽管规划师所参与的规划很少会直接触及其自身利益，但由于人类所固有的阶层认同，使其在规划编制中往往不由地偏向自身所处阶层的利益。近十余年间规划行业的井喷也使得不少规划师积累了相当可观的并进入的上层，而其中自然也有本行业中执牛耳的大佬。而这些上层人物是否能在各类规划评审以及规划制定中抛去自身阶层属性而完全以理性、公平的角度出发目前存疑。以上情况，本文认为只有通过保证规划师的在规划编制过程中的性，避免在规划编制过程中的干预，可能使其充分发挥专业领域的科学理性。而在各

18、类专家评审会中，也应邀请刚入行或收入较低的规划师参与并给予其相同的发言权。尽管他们的在专业领域可能不及，但他们可以代表来自另一个。此外，最近爆发的若干起也出公众对于城乡规划以及相关领域的了解片面性，因而对规划不少错误的理解。而城乡规划公众参与的重要前提是公众对于。规划能有正确的认识与能力（，2008）。如果不提高公众的规划知识水平，贸然放开公众参与可能会大大降低规划的科学性与合理性。因此，组织规划师向公众普及城乡规划原理，提高公众对于规划的了解就显得十分必要。提高国民规划素养的工作量极大，需要大量的规划师参与，需要全的动员。本文认为一种可行的是参考国外建立社区规划师制度，通过社区组织相关经费拨

19、款支持，让城市规划评审具有普及规划知识能力的从业定期向特定社区居民普及规划知识。同时也可以组织城乡规划专业的在校专业学生参与普及规划知识的社区活动，并将其列为学生实践之一，从而降低规划普及的成本，增强规划知识普及的可能性。3.3 公众提高参与意识，平衡各阶层参与我国长期以来处于“大、小”的管制模式下，公众的参与意识曾受到严重压抑，尽管近年来简政放权意图明显，但公众积习已久，政事早已深植国人之心。参与意识的需要漫长的过程，也需要各界的共同努力。首先应当鼓励公众参与，可以通过在规划部门设立办、与等广开言路的方式减小公众反映意见的难度，让公众投诉有门。其次，非组织、非组织可以以社区为基本单元，承担起

20、教育教化公众参与意识的责任，鼓励居民关注那些影响自身利益的规划编制情况。最后，在组织论证会，征求利害相关双方意见等需要公众参与等活动开展前，应当加大宣传力度，保证各个阶层群体都能参与进来。公众参与有一定的门槛限制，这个门槛就是个人的受教育程度，只有受过一定教育才能理解规划的含义以及对未来的影响，向与表述自身意见的意愿。而的底层往往受教育程度不高，自然对公众参与望而却步。因此在组织公众参与中，也应注意公众所代表的背后的利益群体，应当均衡各阶层公众代表的数量，同时对其一视同仁。否则，公众参与将变为特定群体的利益诉求，表面公平的背后将是利益的极化。4 结语图 5 我国城乡规划公众参与制度框架的改进示

21、意图资料来源：作者自绘综上所述，本文提出了我国城乡规划公众参与制度框架的改进示意图（图 5）。从角度来看，应当通过未来行政程序法的来限制其裁量权，通过完善城乡规划法使项目的决还给公众，极高决策的透明性；在规划方面，可以通过完善城乡规划法来增强规划编制的性，明确的效力以及为公众提供必要的规划普及知识；在规划编制中，需要通过未来行政程序法的来现有的听证会、公听会等形式；在公众层面，需要通过完善城乡规划法来明确公众在公听会中的权力；最后还应鼓励社会中的非、非组织能够在城乡规划领域发挥更大的作用。公众参与的制度框架如果没有通过来保障，充其量只能算是好听的而已，它必须有、体制、机构等一系列体系保证（，2

22、003）。所以以上对于公众参与制度框架改进意见的讨论，关键在于通过来落实具体的制度框架，“有法可依”是一切的前提。同时在过程中的具体国情与发展阶段，公众参与也要兼顾效率与公平，西方发达公众参与的经验教训值得我们反思与学习。纵观我国当前发展趋势，随着的发展，意识也在逐渐之中。提高决策的公开性、透明性，加强公众参与决策既顺应大势所趋，也利于与平息，因而对我国现行公众参与的制度框架进行也迫在眉睫。就算对于这样公众参与已较为成熟的而言，从其公众参与规划的发展历程也可以看到，建立一个真正科学合理和公正的城乡规划公众参与体系是多么（，2002）。因此对于我国而言，要建立与完善城乡规划公众参与制度，注定是一

23、个漫长的过程，其中会触及各方的利益壁垒。只有通过全共同关注与努力，才能逐步打开所的坚冰。而对于城乡规划公众参与制度的方向，依旧值得各界献计献策。本文通过对我国现有城乡规划中公众参与制度框架的剖析，提出了相关的改进思路与意见，希望能为未来城乡规划领域的公众参与提供相关参考意见。注释1.参见2012 年研究报告138.htm2.程序性行政行为不可诉，是因为“一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为从其所处的行政过程的整体性来看，其对相对人不产生的、最终的行政法律效力，不单独具有可诉性。”例人在建违章，在勘验现场后行政机关可能会先出一个要求停