论世贸组织与多样的环境保护政策间的兼容性

1、论世贸组织与多样的环境保护政策间的兼容性    摘要：世贸组织对多样的环境保护政策作了某些限制，但本文通过对“绿色条款”、“总例外条款”、多边环境保护协议(MEA)及“比赛到底部”疑虑的分析，得出了世贸组织与多样的环境保护政策在本质上是兼容的结论。 关键词：世贸组织；环境保护；绿色条款；多边环境保护协议；兼容WTO是有关国际间“自由贸易”的协议，它极大地促进了世界经济的发展，但同时也对环境保护产生了一些负面影响。第一，经济的快速发展以消耗大量的资源作为代价，从而对环境保护构成了潜在的威胁。第二，WTO强调的是全球贸易的自由化，非歧视原则是其最基本的原则之

2、一；而多样的环境保护政策往往对国际贸易采取限制的方法。两者间又构成了显性的冲突。激进的环保者们认为，WTO本质上是反环保的，呼吁取消或退出WTO，西雅图会议就是明证。本文从WTO的视角，讨论了WTO和环境保护政策的关系，得出了WTO和环境保护政策之间在本质上是兼容的结论。一、绿色条款事实上，环保的问题已被WTO提到了相当重要的高度。第一，可持续发展的目的和环境保护在建立WTO序言中已有陈述。第二，WTO创建了贸易和环境委员会，其职责是研究贸易和环境问的关系，对有可能需要的任何与环境有关的变化提出建议。第三，虽然WTO没有专门的协议处理环保问题，但仍有许多条款对此作了相应的规定。如：(1)关税暨

3、贸易总协定第XX条(一般例外或又称总例外)；(2)技术性贸易壁垒协定(TBT），和实施卫生与植物卫生措施协定(SPS)；(3)关于农业方面的：环保项目免于补贴消减；(4)关于反补贴方面的：为适应新的有关环保的法律，允许进行补贴，数量可达公司成本的20%；(5)关于知识产权方面的：对环境有严重损害危险的专利，政府可拒绝授予(TRIPS协议第27条)；(6)GATS第14条：为保护人类，动物、植物的生命、健康而影响服务贸易的政策，在某些条件下，例外于GATS一般规则。至少在规范性层面上，可以说WTO对环保给予了特别的关注。在实践中如何?现在，我们来探讨一下，WTO的成员用来作为环境保护工具的社会政

4、策；它们能走多远?这样，就能了解到，WTO的规则是否和其成员间多样的环境保护政策相兼容。二、关贸总协定第20条(一般例外或又称总例外)关贸总协定第XX条的序言、XX(b)和(g)中，“环境”两个字并没有被明确地提到，但是专家小组和上诉庭在实践中已经将其扩充解释到包括环境保护。而且，技术性贸易壁垒协定2(2)规定除了增加“环境”两个字之外，其余和关税暨贸易总协定第XX条及XX(B)一模一样。或许，这可以看作是对一般例外原则可以适用于环境保护措施的这样一种扩充性解释的明确的认可。在仔细看完关贸总协定第XX的序言、XX(b)及(R)之后，可以发现：第一，WTO成员有权利选择其自认为是适当的措施来保护

5、环境。因此，即便存在着国际上统一的环境保护标准，SPS和TBT都宣布了成员们有权利寻求他们自认为是适当的环保标准，尽管该标准的保护水平高于国际标准。应该说，WTO的规则和环保之间没有根本的冲突。第二，GATT第XX条确实为环保措施的使用作了一些限制，如“任意的或不合道理的歧视”、“必需的”和“有关于”。在实际案例的处理中对这些术语是如何进行解释的?换句话说，他们的解释对环境保护是否友好?GATT第XX条之下，有一些与环境保护相关的案例。依照时间的次序，它们可分为二个类型：WTO之前的和WTO之后的。前者有如大马哈鱼案、金枪鱼案1、金枪鱼案2等。后者有汽油案和海虾海龟案等。显然，后者所体现出来的

6、对GATT第XX条的解释更具有说服力。更为重要的是，无论在程序问题上还是在实体问题上，后者较之于前者都有很大的不同。后者的汽油案特别是龟虾案显示了WTO对于环境保护正变得越来越友好。三、海龟海虾案件海虾海龟案件是有关于美国对于某些虾和虾制品的进口禁令。为保护海龟，美国对所有用危害海龟的方法捕捉的虾，禁止进口(有一些例外)。印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国对此规定提起了诉讼。WTO的专家小组认为，进口禁令违反了GATT第XX条的规定，不属于第XX条规定所属的例外。美国上诉后，上诉庭反复强调了对GATT第XX条的双层分析法的重要性。因此，上诉庭首先分析了美国政府的这个禁令，是否符合XX(B)或(G)

7、的规定。这里产生了一个有意思的问题，海龟是否属于XX(G)中“可用    竭的自然资源”?在援引了1994建立WTO协议的序言和其他的一些国际保护条约后，上诉庭注意到：最近国际社会对保护活的自然资源所采取的行动，及其所体现出来的对这种保护的重要性的认可。因而，上诉庭认为：对GATT第XX条(G)的解释，应该置于当今的需要之下。在濒危野生动植物物种国际贸易公约中，海龟也在受保护之列。根据这种指导思想，上诉庭将XX(G)中“可用竭的自然资源”这个概念扩张到适用于海龟这么一种活的非矿物的物体。如此解释非常值得注意，从某种程度而言，它已经超出了正常的“文意解释”

8、(textualist)方式。凭借着灵活的、现代化的解读方式，WTO的上诉庭对环境保护政策大开方便之门。关于“有关”(relate to)的问题，上诉庭用“手段和结果”(meansends)的标准替代了“主要致力于”(primarily aimed at)的标准。通过对保护海龟和为保护海龟而选用的法律措施之间的关系的审查，上诉庭得出结论，认为：为了达到保护海龟的政策目标，美国所选用的法律手段，并没有不恰当地扩大其适用范围；原则上手段和目的之间的关系是合理的。这说明，对于GATT第XX条(G)的理解，WTO已经抛弃了“主要致力于”的标准。这种“手段和结果”的标准，应该说，相对于“主要致力于”的标

9、准更加靠近GATT第XX(G)的真实要求，同时也更易使环境保护政策通过这种标准。尽管上诉庭维持了专家小组的结论，但在对GATT第XX条的总体和最终的解释所依据的法理基础和专家小组所依据的却大不相同。专家小组将GATT第XX条的序言要求解释成为几乎无法超越的先验的测试(priori test)。在上诉庭看来，单边的环境保护政策，不仅是合法的，而且，在GATT第XX条的例外之下，是完全可以预见的。上诉庭认为：无论如何，对我们来说，符合GATT第XX条之下的特定的、具体的任何的一个或多个的例外(从(A)到(J)，在某种程度，均体现了这样的一个特征或方面：即WTO的进口成员单方制定了某种或多种措施，以

10、出口成员们是否遵守或采取了这样的某种或多种措施作为其市场准入的条件。相对于以前专家小组们所强烈反对的环境保护政策的“单边性”，本案的上诉庭却认为，这种环境保护政策的“单边性”在环境保护政策中是具有可预料的“共性”。而且，按照上诉庭的观点，在本案中，具有“域外管辖权”的政策是应该被允许的。上诉庭认为，尽管所有的国家对全球的海洋或海龟们所游及的海域缺乏独家的排他的管辖权，但海龟是游动的，海龟游动的水域中，有的就在美国的地域管辖内，所以美国仍有足够的理由，持有管辖权。这样的一种解释或推理对环境保护是很有意义的，因为很多的环境污染是在全球范围内造成破坏。这样，上诉庭为解决在全球范围内造成破坏的环境保护

11、问题大开了方便之门。在该案中，另有一个重要的程序上的进步。按照1994制定的程序规则，上诉庭认为，有关的非政府组织，例如与案件处理结果有利益关系的环境保护组织，可以向审理案件的专家小组提供参考意见。专家小组宣称，其向任何有关的资源“寻求信息”的程序上的权利仅仅表明，来之于有关的非政府组织的信息仅在专家小组向其寻求时，这样的意见才有可能被考虑。这样的观点，赋予了“寻求”以非常窄的适用范围。上诉庭批评了这种观点，认为，“寻求信息”的权利并不意味着，对未受专家小组的请求而主动提供信息的禁止。论文出处(作者):我们不能低估上诉庭所认可的这种观点，因为有关的非政府组织可以向WTO的裁判机关提供相应的意见

12、，将有助于积极提高WTO对案件的裁判质量，特别是有关于环境保护的问题。在对GATT第XX条的序言进行考虑时，上诉庭认识到，“必须平衡好WTO成员援用GATT第XX条例外原则的权利和该成员尊重其他的成员在WTO协议之下的权利的义务这两者之间的关系”。因此，上诉庭注意到，美国并没有考虑到其他国家的具体条件可能使TED(美国式的海龟救生装置)的使用是不可行的。美国同样也没有进行认真的外交努力，与这些国家进行合作等。最后，上诉庭发现，美国的进口禁令，构成了“任意的歧视”，不符合GATT第XX条序言的要求。这里，有必要再一次指出，上诉庭并不反对海龟的保护政策本身，而是反对其保护政策在具体实践中的应用方式

13、。尽管美国输掉了这场官司，但是因为“在基调和推理方面，此案是对以前的一个转向”，“为了保护环境，对国际贸易采取单边的禁止措施，该案发出了积极的认可趋势的信号”，因此，“为以后更好地保护环境，该案提供了希望”。该案被欢称为“里程杯式的判决”，甚至美国政府本身也是欢迎    多于批评。另一方面，该案的原告们抱怨说，上诉庭过宽地允许了具有环境保护目的对贸易限制的单边措施的使用。难怪John Jackson教授说，对于环境保护者而言，他们在WTO内，“输掉了一些战斗，却赢得了整场战争”。综上，该案证明了：(1)WTO承认了有关的非政府组织可以主动地提供信息。(2

14、)域外管辖权、单边的环境保护措施是可以接受的。(3)“可用竭的自然资源”的定义可以根据“当代的需要”来解释。(4)更为重要的是，这些观点基本上都涵盖在WTO协议的含义之中。这也就是说，WTO和环境保护之间，无内在的本质的冲突，是完全可以兼容的。四、多边的环境保护协议事实上，许多国家通过签署多边环境保护协议(MEA)来表达他们对环境保护的关注。如保护臭氧层维也纳公约等。这些公约或是对某些产品、商品、物质作了禁止贸易的规定或作了限制贸易的规定。在WTO之下，成员们所有的对贸易起限制作用的措施将在WTO之协议之下被审查，而且因为对贸易起限制作用的措施又通常被当作实现环保目标的工具；所以，世界贸易组织

15、协议和MEA之间的关系显得很重要。他们可以兼容吗?根据维也纳条约法公约第30条规定，当成员有义务遵循两个相矛盾的国际条约时，在相矛盾的范围内，后订立或参与的国际条约优于在这之前的。有意思的是，很多的国际条约，像控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约、关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书等，它们的成立时间晚于GATT1947却又早于GATT1994。像这种情况怎么办?换句话说，GATT的成立时间以1947为准或以1994为准?由于GATT1994的总体规定和GATT1947的总体规定大不一样，所以有人认为，站在环境保护的立场来看，法律解释的维也纳公约第30条之规定起不了什么作用。笔者以为，就GAT

16、T对与环境保护有关的而对国际贸易采取限制措施的规定而言，GATT1947和GATT1994是一样的。我们可以合理地认为，1947年是GATT的生效时间。这意味着，MEA的适用将优于WTO的适用。如果认为这种解释不具有足够的说服力的话，幸运的是，另有一项被世界所广泛认可的原则“特定法优于一般法”之原则。和GATT1994相比，就出于环境保护目的而对贸易起限制作用的措施而言，MEA更具体，或是更特定化。这样，如果争议的当事人均为MEA的成员的话，MEA的规则将优先适用，MEA和WTO之间，根本不存在冲突。如果争议当事人中有一方不是MEA的成员，但是，如果出于环境保护目的而对贸易起限制作用的措施的制

17、定国是MEA的成员的话，正如前面所提到的虾海龟案件一样，这些措施得到WTO认可的机会要大的多。从另外一个角度看，WTO鼓励成员们就环境保护达成国际协议。就这一点而言，WTO和环境保护之间，无根本性的冲突。事实上，环境污染是全球化的问题，所以环境保护也是全球化的问题。在环境保护的问题上，如果没有全球化的配合，就很难有效地达到环境保护的目的。问题的性质也决定了解决问题的方法的性质。五、关于“比赛到底部”(Race to the Bottom)的观点有观点认为：由于在环境保护措施较为严厉的国家中(往往是发达国家)制造商的成本相对于在环境保护措施较为松弛的国家中(往往是发展中国家)生产的成本较高，资金

18、就易流向环境保护措施较为松弛的国家；这样，就对环境保护措施较为严厉的国家产生压力；环境保护措施较为严厉的国家就有可能被迫放松环境保护标准，从而不利于全球的环境保护。或者，又有人认为：由于较松的环境保护标准从而获得了较多的竞争优势，这对于具有较高的环境保护标准的WTO的成员们而言，是不公平的；有必要拉平竞争优势。笔者认为：WTO对环境保护的影响可以分为两类：直接的影响和间接的影响。当出于环境保护的目的而使用限制贸易的措施时，由于WTO将对这些限制贸易的措施再进行限制；WTO在这一点上，对环境保护的影响是直接的。关于“比赛到底部”的问题，很显然，它并不涉及到使用限制贸易的措施从而达到环境保护的目的

19、；WTO即便对具有较高环境保护标准的国家造成影响，这种影响也是间接的。在笔者看来，“竞赛到底部”的论调者们的观点是不可靠的。(1)即便存在着国际上统一的环境保护标准，由于世界上各国的气候、地理等具体条件的不同，按统一的环境保护标准所生产的产品成本也是不同的；(2)具有较高环境保护标准的国家在环境保护产品出口等方面，反而具有优势，这倒有可能对具有较低环境保护标准的国家有一个向上的压力；有利于环境保护。所以，即    便存在着“竞赛到底部”的这样的一种趋势或可能性，这种担心也不应当被夸大。六、结论本篇论文说明了，目前在WTO的严格审查之下，与环境保护有关的而对国际贸易起限制作用的措施，能否通过WTO的严格测试，主要取决与这些措施能否通过GATT第XX条序言的测试，即，这些措施不能构成“任意的、不合理的歧视”或构成“对国际贸易隐蔽的限制”。首先，Wr0对世界经济的快速发展起了很大的作用。从长期来看，在贸易自由化的精神之下，WTO能够帮助世界经济尽快地发展。一方面，经济的可持续发展，需要环境保护的支撑；但另一方面，环境保护政策的有效实现也需要经济发展的支撑。实际上，他们紧密地相互联系在一起。健康的快速发展的经济可以负担得起以最好的方法解决环境保护的问题。他们相互之间的根本利益是一致的。其次，对WTO而言，有必要对与环境保护政策相关的