城市扩展的两个均衡条件及其政策含义

1、城市扩展的两个均衡条件及其政策含义    摘 要：论文认为中国的快速城市化侵占了大量的耕地，是迫使粮食在质量差的土地上生产的重要因素之一，造成了巨大的外部成本，应将其整合到城市扩展的代价中，以提高农业对土地的竞争性，求得城乡之间良好平衡。在这个基础上，还应在市区改造和新区建设之间取得平衡，即边缘地块上地租的净增加值应相等。收取的外部费用要用于土地的农业生产外部不经济性治理。土地管理应城乡整合，包括都市更新与新区建设通盘考虑。论文的研究等价于说，如果做到了如上所述，那么城市扩展导致的土地价值上升部分就能够覆盖它的社会代价：基础设施建设的投入、拆迁投入、土地

2、生产力建设投入和消除土地的农业生产外部不经济性投入。城市发展用地和农业用地会处在一个比较公平的竞争环境中，取得良好的平衡。关键词：城市扩展，粮食生产外部成本，市区改造，新区建设，均衡1 引言随着中国经济工业化、社会城市化的快速发展，建设占用农用地不可避免。从1990年到1996年的6年间，居民点、工矿和交通用地净占耕地1.4×106hm2，为1985年1995年这10年间耕地减少总量的73.7%。2000年建设占用耕地为当年耕地减少的16.33%，在2003年，这个比重上升到22.91%，增加了40%。耕地的减少给粮食生产和生态环境造成了巨大的压力。中国政府为保护耕地采取了一系列重要

3、的措施。中华人民共和国土地管理法第十九条规定，土地利用总体规划要遵照“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”的原则。为了鼓励土地开发整理，土地管理法实施条例第十八条规定“土地整理新增耕地面积百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”(即所谓“折抵政策”)。2004年，国务院关于深化改革严格管理土地的决定提出了“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策。这些举措对于抑制耕地减少起到了重要的作用。监测表明，建设占用耕地的过快增长很多情况属于非法占地。然而，“占补平衡”、“折抵”和“挂钩”等政策在实践中也存在一些有待完善之处。其一，在于在多大范围内有效实施，比如在区县级、省一级、全国范围内如何

4、有效执行；其二，如何监查实施情况。中国的城市化进程在区域尺度上存在明显的不平衡性，如果不能在全国范围内实施，必然对国民经济和社会的健康发展产生不良作用。比如首都北京，人口将增至1800万，净增300多万，显然上述政策对北京而言是个严重的约束。一个重要的事实是，对于被占土地而言，容易衡量它的质量，可是对于增补的土地，做起来却要困难得多。还有一个重要的问题在于，如何对补充的土地考虑它的开发所产生的环境效应，上述政策也存在待完善之处。在美国，为了制止引发生态环境问题和造成基础设施浪费的城市蔓延，不少地方当局在20世纪的六七十年代开始实施所谓的增长管理。该政策强调在土地开发数量、开发时机、开发区位和开

5、发性质等4个方面对城市扩展进行管理。尽管关于增长管理的后果还有异议，但赞成的声音占了上风。科学发展观在中国已经深入到了各个领域，中国政府将可持续发展写进了21世纪议程，土地管理的最高目标就是实现其持续有效利用，因此探索实现它的系统管理模式显得十分重要。国内围绕土地政策也进行了大量的研究，有大量的文献，比如关于“占补平衡”、“折抵”和“挂钩”等政策的文献。然而，这些文献没有回答合理的城市边界的条件是什么。如果不能回答这个问题，制定的政策很可能缺乏系统性，或者抑制了城市的合理增长，或者姑息了城市的任性。鉴于上述考虑，本文首先分析城市合理边界的条件，来自于两个方面：一是考虑城市扩展引致的环境外部不经

6、济性，而且这些外部不经济性在目前还没有被考虑到城市扩展中；二是城市扩展时如何在市区改造和新区建设之间取得平衡。然后依据这些平衡条件说明本文要提出的关于管理城市扩展的政策。2 两个均衡条件2.1 考虑外部不经济性的城乡均衡关于城乡用地均衡的一个重要的模型就是“单中心模型”，起源于冯·杜能的孤立国，在20世纪中叶，美国人威廉·阿隆索有所发展。单中心模型认为城市竞标地租是单位土地为城市活动所用的收益减去其投入后的剩余，农业竞标地租是单位土地为农业活动所用的收益减去其投入后的剩余，它们都随着与市中心的距离的增加而减少，主要是交通成本的作用。然而，单位土地上城市与农业活动关于交通成本

7、的敏感性不同，前者大于后者，这样就造成了增加单位距离而引起的地租的减少幅度的差异：城市活动减少的幅度大，而农业减少的幅度小。结果是，城市地租竞标曲线的倾斜度大，农业地租竞标曲线的倾斜度小，如图1。在接近中心，城市竞标地租较大，而在较远的地方，农业竞标地租较大。土地市场会对上述情况做出反应，将土地租给付出最多报酬的活动，最终，城市活动占据中心，农业活动在城市活动周围，在城市边界上，城市活动与农业活动的竞标地租相同。然而单中心模型建立在假设的均质平原之上，并且生产和交易是在一个完善的市场中进行。事实上，随着城市的扩展农业活动随之向外扩张，很多质量较差的土地随之被耕作，造成了水土流失和环境质量下降。

8、社会为之付出了代价，可是粮食价格并没有对此做出反应，换言之，粮价并没有包括粮食生产过程中造成的水土流失和环境变差引起的损失。所以，“在城市边界上，城市活动与农业活动的竞标地租相同”这个结论需要认真考察。但是，单中心模型为我们提供了另一个重要的结论，即在农业的外边缘区，单位粮食的生产和运输成本之和恰恰等于粮价。从图1能够看出，在农业的外边缘区，地租为零，粮价刚好覆盖了粮食的生产成本和运输成本。进一步讲，上述这个结论具有普遍性。假设世界上具有质量不等和区位不同的农用地，只存在一个粮食市场，可以将各个地块按照单位粮食生产与运输成本之和从小到大排序，同时把各个地块对应的粮食产量结合其中，这时就构成粮食

9、的供给曲线。不难想象，粮食的需求曲线与供给曲线的交点决定了粮食的市场产量、消费量和粮价，边缘地块上的粮食的成本决定了粮价，如图2。生产和运输成本之和低于或等于粮价的地块均生产市场需求的粮食，而高于粮价的在市场之外。边缘地块的地租为零，生产粮食的其他地块均具有正的租金，即所谓的级差地租。在中国，土地为国有，政府免除了一切农业税，农民不交租金，等价于农业土地的级差地租为农民所得，占据质量越好的土地，在等同面积条件下所获得的级差租金越多。当然，这个说法是在粮食得到正确定价的前提下。对于城市活动而言，它也存在外部不经济性。假定在中国，政府的污染物排放政策已经覆盖了它，鉴于此，本文认定这个外部不经济性被

10、内部化了。将农业生产的外部不经济性成本加入，单位农产品的总成本等于其生产成本与外部成本的总和。进一步讲，单位粮食的价格=边缘地块上单位粮食的生产成本+单位外部成本(1)按照(1)式粮价上升，农业的地租竞标曲线因此而从原先的位置上向上移动，城市地租竞标曲线与这个新的农业地租竞标曲线的交点向城市内部移动，如图3，城市范围缩小。也许外部成本的引入所起的作用会受到怀疑。在粮食的安全供应设定下，倘若粮价的确反映了粮食的社会生产成本，我们就有理由相信考虑了外部成本的城乡分界点是最优的。另一个问题是，粮价随着社会需求的上升而上涨，当达到一定的高度，使国外的粮食具有竞争力时，粮食的安全问题将会出现。但是图3告

11、诉我们，为了保证国内的充分供应，必须开辟新的土地以确保粮食的供应，这时外部不经济性可能更大，粮价上涨，农业地租竞标曲线上抬，进而抑制城市的扩展。问题是我们必须预见到这个可能的结果，给出合理的外部成本来促进合理的城市边界的形成。综上，城市扩展的第一个平衡条件是：边缘地块上单位粮食的成本(生产和运输)加上其外部成本-城市边界上单位粮食的成本(生产和运输)×城市边界上单位土地的粮食产量=城市边界上城市的竞标地租(2)2.2 市区改造和新区建设之间的均衡城市在发展，它的功能结构及其空间配置也需要调整。可是，无论如何调整，对于每一地块而言都必须升值，否则调整难以实现。与此同时，城市的某些功能可

12、能要扩展到市区以外。另外，社会在某一时段的投资是有限的，这些资金追求高回报率，它们如何在市区改造和新区建设之间取得平衡?为了简单起见，假设将城市内部和即将要成为建设区(备择土地，现为农用地)的土地划分成面积相同的正方形，对每一地块计算可能的最大纯收益：可能的最大纯收益(或净产出)=备择活动的收益-投入(拆迁成本和新建成本+原有地租+备择土地的农业生产外部不经济性消除费用)(3)(3)式中，城市内部土地再开发的农业生产外部不经济性消除费用为零。不难看出，可能的最大纯收益即是土地的升值空间，在竞争条件下它归于土地。将建成区要改造的地块按“可能的最大纯收益”从大到小排列，对备择区地块也按“可能的最大

13、纯收益”从小到大排列，如图4所示的那样，把它们画在一张图上，使得这些地块的总投入等于预计的投资总额。显然，在边缘地块上，改造所获得的纯收益等于扩展所获得的纯收益。(3)式即是本文所称的城市扩展的第二个平衡条件。尽管现时的情况要比我们设想的复杂，但这个条件的确为我们在旧城改造和新区建设之间取得平衡提供了依据。3 相关政策分析3.1 外部费用和土地可持续的生产力建设前面的分析所暗示的一个重要的政策是对被征用作为建设用途的土地征收环境外部性费用。土地在被用作城市用途之前，免交外部不经济性费用，一旦被征用转为城市用地，即按照土地的产出征收外部不经济性消除费，产出越高的，外部不经济性消除费越高，分别对待

14、，以激励社会尽量不占用好的耕地。外部性费用收取多少?其一要考虑在全国范围内进行的土地可持续利用能力建设。一般地讲，关于粮食生产，土地有三种产出与投入：最大产出与投入，经济产出与投入，可持续产出与投入，如图5，它们都与农业生产技术有着紧密的关系。最大的产出即是土地的生产能力，通常当投入不断增加时如果产出增加很小，就可以认为土地的产出达到了其约束。但是，由于投入的要素的价格和产出的粮价的制约，最大产出难以获取，现实中的是经济产出。可是，由于土地的所有关系、供需矛盾、农业生产的外部不经济性等方面的问题，经济产出并不一定能够持续。全国范围内进行土地的可持续利用能力建设的目标，就是要使土地的生产能力达到

15、既能够满足社会的需求，又能够进行可持续产出决策的水平。这就要求城市建设占用农地所付的租金能够覆盖：基础设施建设的投入、拆迁投入、土地生产力建设投入和消除农业生产外部不经济性投入。其中最后一项是本文的要点之一。其二要考虑国家财政对土地生产能力建设所能够支持的程度。如果力度较大，外部性费用可少收，否则要增加。鉴于上述考虑，我们需要根据中国的城市化进程评估耕地的可能减少，评估后备资源潜力、当前耕地的生产力和改造的潜力，评估开发后备资源的投入、改造已有耕地的投入，防治农业生产外部不经济性，比如水土流失的投入。然后参照国家对土地生产力建设的支持力度，以确定外部性费用收取标准，使这些投入与城市扩展时建设占

16、用农地的租金取得良好的平衡。3.2 城市内部调整、扩展和土地管理虽然(3)式给出了如何在城市土地再开发与扩展之间进行平衡的条件，但事实上城市内部的复杂性和相互关联性使得纯粹的市场不能完成这个任务。比如基础设施和服务设施建设、房地产市场的不完备性、社会公平等都需要政府介入或主导，市场必然受到政府的影响。土地管理一方面要反映社会或政府的意志，同时又要与市场有很好的衔接。为此，城乡整合，包括都市更新与新区建设通盘考虑的土地管理就显得十分重要。这是土地管理配合国民经济和城市发展管理的重要途径。为了制定良好的土地管理策略，首先应结合.国民经济和城市发展规划，分析城市功能发展，包括产业发展所要求的城乡土地

17、利用调整。第二，分析调整可能涉及的区域和地段，测算调整前后的土地价值变化。第三，对建成区和扩展区涉及地段进行价值变化分析，然后应用(3)式分析开发的可能性。显然，这些分析要反复多次。最后可依据分析的结果对制定城市和国民经济发展规划提出建议。为了促进城市内部的改造，可以考虑将涉及区域改造后土地增值的一部分或全部投入该区域的发展，包括研究和基础设施建设。在美国有一种称作“增值税融资”的区域政策，其核心思想是将“再开发”后资产的增值税投入到社区发展和建设中，以吸引投资和促进土地的合理利用，我们可以借鉴其合理成分。4 结论和讨论城市扩展的第一个均衡条件提出应将农业生产引起的外部不经济性整合到其产品价格中，以提高农业对土地的竞争性。第二个均衡条件认为，在考虑了外部不经济性成本后，在市区改造和新区建设之间，边缘地块上地租的净增加值应相等。这两个条件暗示：应将收取的外部不经济性费用于土地农业生产外部不经济性治理，同时结合土地生产力建设，促进土地的可持续利用；土地管理应结合城市发展和空间结构调整，分析调整可能涉及的区域和地段，测算调整前后的土地价值变化，在都市更新和