新型城镇化中的土地统筹流转模式探_省略_浙江嘉兴_两分两换_

1、第16卷第1期2014年2月资源与产业ESOUCESINDUSTIESVol. 16No. 1Feb. 2014http ：/www. resourcesindustries . net . cn zycy cugb . edu . cn收稿日期：20131008；修订日期：20131218；责任编辑：胡媛。基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目（12YJA630159）；杭州市哲学社会科学规划课题（B13GL11Q ）。*通讯作者：徐保根（E-mail ：xubaogenzufe. edu. cn ）引用格式：徐保根，韩璐，陈佳骊新型城镇化中的土地统筹流转模式探讨：基于浙江嘉兴“两分两

2、换”的实践与思考J 资源与产业，2014，16（1）：3843Xu Baogen ，Han Lu ，Chen JialiLand coordination transfer modes during new urbanization ：viewing from Jiaxing's “two separations and two exchanges ”J esourcesIndustries ，2014，16（1）：3843新型城镇化中的土地统筹流转模式探讨基于浙江嘉兴“两分两换”的实践与思考徐保根*，韩璐，陈佳骊（浙江财经学院不动产研究所，浙江杭州310018）摘要：基于浙江省嘉兴市

3、“两分两换”土地制度改革的实践，以土地发展权理论、协同论为指导，探讨新型城市化、城乡统筹与融合发展、产业与人口集聚中的农村土地统筹流转问题。嘉兴市“两分两换”的做法，是通过土地制度改革，推进新型城镇化和城乡融合发展的典范，符合我国城乡统筹发展和土地制度改革的方向，但也面临资金压力、土地规划限制等问题，需要从“人的城镇化”、土地集约利用、耕地保护的角度，建立农村土地统筹流转的规模结构调控机制、土地发展权价格形成与评估机制、各方利益协调机制、集约用地与耕地保护机制、政策法规保障机制等五大机制。关键词：新型城镇化; 城乡融合发展; 产业与人口集聚; 农村土地统筹流转; 嘉兴“两分两换”中图分类号：F

4、205文献标识码：A文章编号：16732464（2014）01003806LAND COODINATIONTANSFEMODES DUINGNEW UBANIZATION：VIEWING FOMJIAXING'S “TWO SEPAATIONSAND TWO EXCHANGES ”XU Bao-gen *，HAN Lu ，CHEN Jia-li（Institute of ealEstate ，Zhejiang University of Finance and Economics ，Hangzhou 310018，China ）Abstract ：Based on the land s

5、ystem reform practice of “two separations and two exchanges ”in Jiaxing ，Zhejiang Province ，this paper applies land development right theory and coordination theory to discuss new urbanization ，rural-urban coordination and reconciled development ，and rural land coordination transfer during industry

6、and population agglomerationJiaxing's “two separations and two exchanges ”practice is an example of pushing new urbanization and rural-urban reconciled development ，in accordance with China's land reform's future ，but it confronts the restricts of capital and land planning ，which can fin

7、d solutions ，viewing from people's urbanization ，land intensive use and farmland protection ，in the structure regulation of rural land transfer ，the price formation and evaluation of land development rights ，profits coordination ，intensive land use and farmland protection ，policies and regulatio

8、ns supportKey words ：new urbanization ；rural-urban reconciled development ；industry and population agglomeration ；rural land coordination transfer ；Jiaxing's “two separations and two exchanges ”第1期徐保根等:新型城镇化中的土地统筹流转模式探讨0引言党的“十八大”把“坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”作为推进经济结构战略性调整的重要举措之一。城

9、镇化过程实质上是人口和产业在地理空间上的集聚过程，人口向城镇集聚、二三产业向城镇集中、农业规模化经营是新型城镇化的必然趋势。在推进新型城镇化过程中面临的棘手问题是：新型城镇化必然伴随着农业转移人口市民化，市民化农民在城镇的住房及用地如何解决；如何高效利用市民化农民原有的宅基地使用权和农地承包经营权；如何依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权；如何确保农民市民化后的社会保障；如何通过新型城镇化促进农业现代化和新农村建设。这些问题能否妥善解决，将直接影响到农业转移人口市民化的农民负担、财政压力及新型城镇化的质量。农村宅基地目前还实行无偿使用制度，不仅造成了农村宅基地利用效率的低下

10、，而且导致农村房屋这一巨大的财产无法交易，成为工业化和城镇化的障碍1。而在城乡结合部事实上已经出现大量的非农建设用地黑市交易的现象，引起了学者们对于建立城乡统一土地市场的思索2。农地、宅基地和非农集体建设用地资源整合配置和统筹流转也因为近些年全国各地实施的农村土地整理、整治、城乡建设用地增减挂钩、小城镇建设等城乡统筹实践3，而受到学术界越来越多的关注。厉以宁4强调在城乡二元体制改革过程中宅基地管理制度更需要改革，并认为农地流转和宅基地流转可分可合。总的来说，目前国内外学者对我国农村土地、特别是农地的流转问题都有深入的研究，如戴佩淇等5从农户家庭特征、农户对成本收益风险的评估、区域环境等方面分析

11、农户对宅基地流转差异化响应的原因。但把农地规模经营与宅基地退出、农民集中安置居住用地、农村劳动力向二三产业转移用地等融为一体的土地流转即农村土地统筹流转的研究成果还很少。本文基于浙江省嘉兴市在新型城镇化、有序推进农业转移人口市民化过程中“两分两换”土地制度改革的实践，以土地发展权理论、协同论为指导，探讨新型城镇化过程中的农村土地统筹流转问题，旨在总结农村土地制度改革经验、建立和完善农村土地统筹流转机制，促进新型城镇化、城乡统筹和融合发展。1新型城镇化需要统筹农村土地流转新型城镇化过程伴随的将是农业转移人口市民化过程，将有一部分农村人口逐步向城镇集聚，需要城镇解决他们的住房和就业，需要提供一定的

12、社会保障，这就需要一定的住宅用地、产业发展用地和基础设施用地作支撑；同时，新型城镇化与农业转移人口市民化过程也会出现农村一定的宅基地闲置、农地的低效利用或抛荒。所以，应在依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的前提下，统筹考虑新型城镇化、农业转移人口市民化过程中的农村土地流转问题。农村土地统筹流转是指在开展农村土地流转工作中，应统筹考虑农地使用权即土地承包经营权流转和农村建设用地使用权流转，或者说是土地承包经营权和农村建设用地使用权的协同流转、统筹安排。具体包括4方面的统筹：1）农村不同类型土地流转规模和比例结构的统筹；2）流转土地经济价值、社会环境价值的统筹；3）农村土地流

13、转过程中农民、村集体、企业、政府等各群体间利益关系的统筹；4）农村土地流转过程中耕地保护与建设用地集约利用之间的统筹。当农村出现农民承包经营权大量流转时，必然伴随着农村人口大量向城镇或集镇迁移，这时候若不能及时在城镇或集镇妥善解决这些农民的居住问题，不仅会影响这些农民的生活质量，同时也会造成农村宅基地的大量闲置，还会反过来影响土地承包经营权的正常流转。如果迁移到城镇或集镇从事二三产业的农民不能及时地把他们的土地承包经营权和建设用地使用权（主要是宅基地使用权）流转出去，可能会造成农用土地和农村建设用地的闲置或低效利用。在经济与社会发展初期，农村土地流转活动很少，主要是农地承包经营权的流转和极少部

14、分的宅基地使用权村内私下流转。随着我国特别是发达地区二三产业及城镇的快速发展，当区域经济发展到一定阶段时，会有越来越多的农民转移到城镇从事二三产业，出现农民种田积极性不高、承包经营的农用地低效利用或闲置的现象，由于长期93资源与产业2014年在城镇、集镇工作而不能在农村自己家里长期居住，也导致了农村宅基地和房屋的利用效率不高或闲置；同时，这些在城镇、集镇从事二三产业的农民的居住条件和环境由于城镇、集镇发展缺乏用地空间也不能得到很好改善。2新型城镇化中农村土地统筹流转的实践嘉兴市的“两分两换”2. 1基本做法2008年浙江省嘉兴市作为该省统筹城乡综合配套改革试点，实施以“两分两换”为契机的农村土

15、地使用制度改革。“两分两换”，即在推进农民市民化中根据农村宅基地和承包经营土地的特点，把宅基地与承包地分开，即在宅基地使用权和土地承包经营权的政策问题上分开处理；搬迁与土地流转分开，即把农民居住房的搬迁安置与宅基地、耕地流转的相关政策上分开处理；以宅基地置换城镇房产，即农民把原在农村的宅基地退回给村集体组织，用于土地复垦整理，在城镇或中心村换取新的住房；以土地承包经营权置换更高社会保障，即农民把自己的土地承包经营权租给村集体组织（集体或国有公司），农民通过每年获得农产品或租金来换取更好更高的社会保障。这种做法统筹考虑了农村宅基地流转和土地承包经营权流转以及城镇发展建设用地需求，可促进农地规模经

16、营和农村新社区建设，实现农民生产方式和生活方式的统一。目前嘉兴市已基本建立了政府、银行、农民“三位一体”的“两分两换”运行模式。政府从组织角度和财政上支持宅基地复垦，目的是通过土地整理（建新拆旧）、集约利用土地，换取建设用地指标。主要由县、乡两级政府组织开展，获得的建设用地指标在县级政府与乡镇级政府之间合理分配。政府用于支持宅基地复垦的资金，一方面来自建设用地出让；另一方面利用县级政府信誉协助乡镇政府贷款。这些资金主要用于农民旧住宅拆迁补偿、新建住宅小区配套基础设施建设等费用。农民从改善居住环境和条件角度，多数农民也支持宅基地复垦，目的是获得旧房拆迁补贴、享受新建小区良好的基础设施服务，降低自

17、己的建房成本。农民的土地承包经营权可以通过租赁、转包等方式实现其土地使用权价值。而且通过政府组织的农民职业培训，农民自己可以成为职业农民或到城镇二三产业就业。银行方面，在看到土地复垦指标交易前景好、政府信誉度高的情况下，也愿意以预期的土地复垦指标提供抵押信贷服务，“土地复垦”工程的组织者（乡镇政府）贷款，这样可获得稳定的利息收入。主要靠土地复垦指标的交易收入来还本付息。2. 2工作成效目前嘉兴市正在开展以“两分两换”为契机的农村土地综合整治示范区建设工作，进一步提出了以“1+X ”（“1”指在每个乡镇建设一个新市镇镇区，“X ”指在新市镇镇区之外再建若干个中心村或农村新社区）为基本空间布局模式

18、的“两新”（新市镇、新社区）工程6。全市完成示范区的规划设计工作，部分示范区已开始实施。嘉兴市通过这一“两分两换”农村土地综合整治模式7，以宅基地置换城镇房产解决农民的“安居”问题，以土地承包经营权置换社会保障解决农民的保障问题，以置换空间发展二三产业解决农民的“乐业”问题，促进土地的规模集约经营，提高土地的产出率，改善农民的居住环境，提高农民的生活质量，从而在根本破除城乡二元体制，破解“三农”难题。通过政策引导、财政扶持，开展“两分两换”工作，将有助于耕地的保护、土地的集约节约利用、农业现代化进程的推进、农民财政性收入的提高和农村的长期繁荣稳定。2. 3目前存在的主要问题1）农业龙头企业、农

19、民专业合作社等农业现代经营组织少，土地承包经营权换保障的财政资金压力大。为确保土地承包经营权换保障，嘉兴市许多试点镇通过政府性投资开发公司或土地流转服务平台直接与农户签订流转协议，统一规定土地承包经营权流转的租金为每年每平方米0. 90 1. 05元（租期为两轮承包期末2028年的剩余年限），今后以一定的比率增加。这一租金高于每年每平方米0. 67元的市场平均交易水平，入不敷出。这种土地流转租金定价机制的政策化，保证了农民的社会保障利益，但同时也增加了政府性投资开发公司或土04第1期徐保根等:新型城镇化中的土地统筹流转模式探讨地流转服务平台的财政资金压力，若操作不当，还会造成土地的闲置抛荒。若

20、找不到经济实力强、效益好的农用地承租单位，或缺乏政府稳定的财政补贴，则这种土地承包经营权换保障的做法很难维持下去8。2）需要调整的基本农田和耕地的面积较大，仍受到土地利用总体规划的一定限制。嘉兴市的农保率高达86%，在开展以“两分两换”为契机的农村土地综合整治示范区建设工作中，新市镇、中心村、新社区建设难免要先占用一定量的耕地或基本农田，必然涉及到对基本农田和耕地的占用补偿和调整。农民安置房或居民点的规划建设、原宅基地的复垦以及置换出来的建设用地指标进行异地使用都必须符合土地利用总体规划，但这些内容又是上一轮规划所没有的。这些工作的开展必然受到土地利用总体规划的一定限制。3）宅基地换住房受到周

21、转指标的影响，且运作过程中的资金平衡压力大。“两分两换”中的宅基地换住房，必须先建新后拆旧，而建新需先占用耕地或基本农田，受土地利用总体规划限制必须先申请周转指标，必须按批准后的周转指标实施。这在一定程度上延长了宅基地置换的周期。以“两分两换”为契机的农村土地综合整治模式的资金来源主要是通过宅基地复垦产生的复垦指标用于二三产业的土地有偿使用所产生的收益来平衡。嘉兴市各试点镇为了保证资金的平衡运作，分别组建了投资开发建设主体，开展了融资工作。但实际操作过程中，宅基地换住房的成本太高。例如，王江泾镇置换节约15. 73hm 2宅基地，资金投入概算总额高达4亿元，节约1hm 2宅基地需耗资2535万

22、元，搬迁安置费用投入户均46万元。嘉兴市其他试点镇的户均搬迁安置费用一般在40万元以上。这一运作模式的资金平衡压力很大。若没有较强的政府财政做支撑，这种土地土地使用改革模式是很难运行下去的。3农村土地统筹流转的理论基础3. 1协同论协同论是20世纪70年代以来在多学科研究基础上逐渐形成和发展起来的一门新兴学科，是系统科学的重要分支理论。协同论主要研究远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构。协同作用是系统有序结构形成的内驱力。任何复杂系统，当在外来能量的作用下或物质的聚集态达到某种临界值时。子系统之间就会产生协同作用

23、。这种协同作用能使系统在临界点发生质变产生协同效应，使系统从无序变为有序从混沌中产生某种稳定结构。系统能否发挥协同效应由系统内部各子系统或组分的协同作用决定的，协同得好，系统的整体功能就好。如果一个系统内部、各子系统内部，以及他们之间相互协调配合，共同围绕目标齐心地运作，那么就能产生“1+12”的协同效应；反之，如果系统内部相互掣肘、离散、冲突或摩擦，就会造成整个系统内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，致使整个系统陷入一种混乱无序状态910。农村集体土地由耕地、林地等农用地和宅基地、企业用地等建设用地所组成，农村集体土地流转是由若干类土地流转要素和流转环节构成的有机整体。按照系统论的

24、观点，农村集体土地利用及土地流转应该是一个“系统”，这个系统包括农用地和农村建设用地两个子系统，农用地子系统又包括耕地、园地、林地等，农村建设用地子系统又包括农村宅基地、农村企业用地等。农村集体土地利用系统内部土地流转的共同目标是通过工业反哺农业和城市带动乡村来提高生产水平、扩大经营规模、增加农民收入、提高生活质量、促进城乡统筹发展。我们认为，协同论的基本思想和观点也适用于农村集体土地利用及土地流转系统。按照协同论的基本思想和观点，当我国工业反哺农业和城市带动乡村政策开始实施时，原来传统落后的农村生产方式和生活方式会发生改变，土地利用方式也会发生改变，即原来稳定的农村集体土地利用系统会随着农用

25、地、建设用地的流转而被打破，逐渐建立与新的农村生产方式、新的生活方式相适应的农村集体土地利用系统。在这个变化过程中，必须按照其内部各组成要素之间协同作用的客观规律统筹考虑农用地流转和农村建设用地流转，使农用地流转和农村建设用地流转协调发展，促进职业化农民培育和农民向二三产业转移有机结合、农业规模经营生产14资源与产业2014年方式与农民现代集中居住方式相匹配，最终形成现代农业生产方式和农民现代生活方式相融合、农民安居乐业的新的稳定的农村土地利用系统。3. 2土地发展权理论土地发展权，是指在法律许可范围内，按照都认同的可开发比例定义土地发展权，并把发展权平等地分配于每个土地所有者，使每个公民在土

26、地上都享有平等的发展权。土地发展权交易是指公民根据个人需要把属于自己的土地发展权拿到市场上去交易，让市场自动调节和配置土地所有者享有的发展权1112。土地既是农业发展必不可少的资源，同时还是第二、三产业发展及人类居住的载体和环境。土地不仅具有促进经济发展的功能，同时还具有促进社会事业发展、改善人类居住环境和生活条件的功能。当失去土地时，不仅失去的是经济发展权，同时也失去了社会保障、居住条件与环境等社会发展权。所以，土地发展权交易包括土地经济发展权和土地社会发展权交易2个方面13。根据这一观点，在开展农村土地流转工作时，不仅要考虑失地农民的经济损失补偿，还要考虑失地农民社会保障功能损失的补偿，即

27、必须统筹开展农用土地、宅基地及农村其他建设用地的流转，确保农民既要“安居”，又要“乐业”，促进农民生产方式与生活方式的融合。4完善农村土地统筹流转的措施新型城镇化要求的是“人的城镇化”，强调土地资源高效利用和耕地保护，目标是实现城乡统筹和融合发展。根据系统协同论和土地发展权交易，新型城镇化中农村土地统筹流转机制应包括农村土地统筹流转的区域条件和规模结构调控机制、土地发展权价格形成与评估机制、农村土地统筹流转过程中的各方利益协调机制、集约用地与耕地保护机制、政策法规保障机制等5个方面。4. 1区域条件和规模结构调控机制土地发展权交易是市场经济发展到一定阶段的产物，农村土地统筹流转必须在区域经济发

28、展到一定水平、且符合一定的区域发展条件才可能实现。即农村土地统筹流转受到区域条件和机制的制约。应根据土地发展权交易理论，通过梳理国内外特别是我国浙江、江苏、四川等土地综合整治试点地区有关城乡土地统筹流转问题的理论研究和实践经验，分析农村土地统筹流转与城乡一体化的关系，通过国际比较提出开展农村土地统筹流转的应具备的前提和区域条件，并针对某一区域的具体条件制定这一区域的农用地、宅基地及其他农村建设用地统筹流转的规模和比例结构，为这一区域的农村土地统筹流转提供制定调控方案。4. 2土地价格形成与评估机制农村土地统筹流转应该以土地产权和交易价格为基础。根据土地发展权交易理论，农村土地统筹流转中的土地的

29、价格形成不仅包括其经济价值，还包括社会价值。在社会价值中不仅包括社会保障价格，还包括与生产、生活环境密切相关的土地生态环境价值。因此，在农村土地统筹流转过程中开展农用地、农村建设用地价格评估中，应综合考虑其经济价值、社会和环境价值，要把传统的收益还原法、成本法、市场比较法等土地估价方法与衡量土地社会环境价值的新的土地价格评估法有机结合，形成科学的、与农村土地流转相适应的农村土地统筹流转土地价格评估方法与评估机制。4. 3各方利益协调机制农村土地统筹流转是土地经济发展权、社会环境发展权的统筹交易，涉及农民、村集体、政府、企业等多方面的利益。根据土地发展权理论，应借助实地调研和访谈，分析农村土地统

30、筹流转中各级政府、村集体、农户、企业等相关者之间的责权关系和利益分配状况，核算土地统筹流转项目成本效益，构建参与人的效用函数和行动逻辑，借鉴国外乡村建设经验，提出“政府可承受、农民可接受、企业愿意、项目可持续”的农村土地统筹流转的各方利益协调机制。4. 4集约用地与耕地保护机制土地发展权是在法律许可范围内，按照都认同的可开发比例定义土地发展权，并把发展权平等地分配于每个土地所有者，使每个公民在土地上都享有平等的发展权，这说明对于一定区域内的土地所24第1 期 徐保根等: 新型城镇化中的土地统筹流转模式探讨 43 有者，其土地数量是固定， 是不可再生的。 所以， 农村土地统筹流转应以实现土地集约

31、利用为目标。 在土地发展权交易和土地利用过程中 ， 由于利益驱 动原因，往往人们注重土地的经济价值和土地经济 发展权，而忽视土地的社会环境价值和土地社会发 展权，这就需要在农村土地统筹流转中建立以耕地 保护为前提、土地集约利用为目标， 通过农村土地 分等定级估价、 城乡建设用地集约节约利用评价、 城乡土地规划协调与控制、农地流转和建设用地流 转面积与比例调控、土地流转风险管理等途径建立 农村土地统筹流转的集约用地与耕地保护机制 。 4. 5 政策法规保障机制 土地发展权交易过程中涉及各种利益群体， 这 些不同利益群体之间的经济势力、 权力等有明显差 异，若没有一定的政策法规作保障， 则很难实现土 地发展权交易的公平，特别是其中的弱势群体将很 难生存。因此，应根据土地发展权交易理论， 从农 村地籍调查登记与权属调整、 户籍制度改革 与 管 理、农民就业创业、农村社会保障、 土地管理等方 面，构想和提出农村土地统筹流转的政策法规以及 制度、管理保障机制，以确保农村土地统筹流转可 持续发展。 “两分两换