最低生活保障对象的心态分析

1、最低生活保障对象的心态分析杨伟民内容提要：本文以对一些低保对象的入户访谈获得的资料为基础，对目前我国城市保对象的心态及其成因和我国城市居民最低生活保障制度的政策目标及其实现情况进行了描述和分析。从城市低保对象的心态看，他（她）们对最低生活保障制度的态度可以分成三类：一类是对政府给予最低生活保障金表示真诚的感谢；另一类是虽然领取了最低生活保障金，但是，强烈的希望政府给他们安排工作；第三类态度是千方百计寻找理由希望政府多给钱。低保对象的这种心态有着深刻的制度方面的成因。由于目前的政策设计没有真正反映出相当一部分低保对象的形成与这一系列的相关制度的联系，因此目前的最低生活保障政策无论是在平息失业、下

2、岗人员的不满情绪方面，还是解决他们的生活困难方面，都没有收到预期的政策效果。基于本文的分析，实际上还需要对目前的政策设计进行必要的改进和调整。一、国家的最低生活保障政策的性质与功能在我国随着经济体制改革的深入，在计划经济体制下建立的在城市里主要由企业及其他各种类型的“单位”负责对生活困难的职工及其家属给予救助的制度安排已经失效。1997年国务院决定在全国建立城市居民最低生活保障制度，2001年国务院办公厅又发出了“关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知”。在各级政府和有关部门的积极努力下，我国城市居民最低生活保障工作取得了较大进展。目前在全国已经有将近2000万城市居民领取了最低生活保障

3、金。根据国务院办公厅的“通知”，对城市居民最低生活保障制度的性质和功能的定位是“城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是从制度上保障城市贫困人口基本生活的重要途径，体现了社会主义制度的优越性和全心全意为人民服务的根本宗旨，对于完善社会主义市场经济体制、维护社会稳定、保障国有企业改革的顺利进行和国家的长治久安具有十分重要的意义。”但是，就我们对最低生活保障制度的执行情况进行调查所获得的有关资料来看，城市居民最低生活保障制度确实发挥了保障没有劳动能力的城市贫困人口的基本生活的作用，不过在维护社会稳定、保障国家长治久安方面，目前的制度安排还需要有所改进。这可以由低保对象对这项制度

4、的态度反映出来。二、最低生活保障对象的基本态度低保对象对最低生活保障制度的态度可以分成三类：一类是对政府给予最低生活保障金表示真诚的感谢。持这种态度的人，主要是一些老年人、残疾人。这类人如果在住房方面没有太大的困难，在医疗方面开支不是很多，目前的最低生活保障制度确实保障了他们的基本生活需求，因而他们的心态也是平和的。另一类是虽然领取了最低生活保障金，但是，强烈的希望政府给他们安排工作。例如，我们的调查中有一项内容是“你面前遇到的最大的困难是什么？”给出的答案选择有：找工作难、医疗费用高、住房困难、子女教育负担重。当问到这个问题时，这类人的第一反应就是，“当然是找工作难了，如果有了工作，不是什么

5、困难都解决了吗？”这类人主要是中年人，失业、下岗的时间相对还比较短。他们明确的表示不想依靠政府的救济金生活，想靠自己的劳动满足自己和家庭的生活需求。第三类态度是千方百计寻找理由希望政府多给钱。当问道他们目前最大的困难是什么时，有的人孩子还在上小学，就说将来孩子上大学费用是很高的；有的40岁上下，身体也没什么大毛病，却说万一生了大病医疗费负担不起，只有等死了。他们这样说的目的不外乎是觉得政府还应该多给钱。持这种态度的人基本上也是中年人，但大多是下岗时间比较长，现在已经转为失业人员了。他们觉得前途无望，对找工作已经失去信心了。另外，在调查中我们还遇到过失业、下岗人员拉着街道、区民政局负责这项工作的

6、人不放，吵着、闹着质问为什么不给他们低保金的情况。三、最低生活保障政策的实施效果以上事实表明利用最低生活保障政策解决失业、下岗人员的问题，无论是平息失业、下岗人员的不满情绪方面，还是解决他们的生活困难方面，都没有收到预期的政策效果。从解决生活困难方面来说，由于失业、下岗人员多的地方，地方财政也就更困难。虽然中央政府承担了部分资金，但是，地方政府要按照应保尽保的目标拨付另一部分资金还是很困难。例如，已经有学者对我国各地区在社会保障支出方面的差异进行了分析，在上海、浙江这样的地方，财政社会保障支出仅占全部财政支出的3%-4%，而在湖南、陕西、黑龙江等省份就达到15%以上，在重庆、辽宁、青海等地更高

7、达20%以上。显然，财政社会保障支出多的地方正是失业、下岗人员也多的地方。 林治芬中国社会保障的地区差异及其转移支付，财经研究，2002年第5期。另一方面，在同一个地方，失业、下岗人员的生活情况也差不多：下岗生活费、失业保险金的数量差不多，家庭情况也差不多（都是独生子女政策的执行者）。在这种情况下，所有的人都按标准给予低保金不可能。结果，有的地方就平均都给点，每户30-50元，政府没少出钱，困难家庭的生活仍然困难。有的地方努力甄别出同类人之间的细微的差别，只给一部分失业、下岗人员发放最低生活保障金，没有领到的人生活当然也很困难。从平息失业、下岗人员的不满情绪方面来说，在大家平均都领几十块钱的地

8、方，因为钱太少，因此拿了钱仍然不满意。在做出区别的地方，没有领到钱的人，就更加不满意。特别是，把有劳动能力的失业、下岗人员与失去劳动能力的老年人、残疾人都归为最低生活保障对象，这本身就让有劳动能力、仍然有就业愿望的人难以接受。而有劳动能力，已经失去就业愿望的人正在借着低保政策滋生着“贫困文化”。后一种情况，虽然在目前还不会直接威胁到社会稳定，但是，从长远来看却是一种更严重的社会问题。四、最低生活保障对象基本态度成因分析失业、下岗人员之所以或者是强烈的要求政府给找工作，或者是要求政府多给救济金，都与我国在计划经济体制时期实行的“单位制”导致的城市居民在观念上和行为上的习惯性特征有关。这种习惯性特

9、征就是，从社会关系方面来说，个人是通过从属于某个单位而从属于社会（国家），个人与单位是从属关系，而不是彼此分立的互动关系。即城市居民不是作为独立的个人，与社会中的其他组织或机构因为某种需要彼此互动，而本来就是从属于社会（国家）的。这种关系特征既有对个人实施控制的一面，也有个人依赖社会（国家）的一面。城市经济体制改革，从企业承包制、厂长经理责任制到今天的股份制改造等，所有的改革措施主要改变的是企业与社会或者说企业与政府的关系。企业为了适应这种改革最终改变了企业与其职工之间的关系，但是，可以说，我国的经济体制改革，在城市里至今还没有从根本上触动个人与社会的关系。五、政策建议要在维护社会稳定的前提下

10、解决失业、下岗人员的生活保障问题，就需要从根本上改变城市居民个人与社会（国家）的关系，改变个人对社会（国家）的依赖。但是，这种改变又不可能完全避免制度变革中的路径依赖。因此，在对待有劳动能力的失业下岗人员方面，需要坚持“自助者公助”的原则。“自助”是第一位的，“公助”只是为“自助”提供环境条件。具体而言，就是在我国建立一种与最低生活保障制度不同的就业保障制度。由于在我国劳动力总量供给严重过剩，总会有一定量的劳动力根本就没有机会通过劳动力市场找到工作。对于这样的有劳动能力的失业者，首先不是给他们生活保障金，如果首先给他们生活保障金，个人对社会（国家）的依赖永远也无法改变。首先，需要建立一种特殊的

11、就业保障的组织体系，使那些在劳动力市场的竞争中被淘汰的人，可以落到一个稳定的组织之中。这个组织体系可以根据各地失业人员的数量，在街道或社区的范围内组建。然后，由这个就业保障组织，组织这些市场竞争的失败者从事社会需要的、市场不愿意或不能够从事的公益性劳动，同时向这些人提供与最低生活保障水平相近的社会工资。这样，基本生活的保障就不是政府的主动给予，而是个人的一种选择。是个人在积极努力参与市场竞争失败后，政府给予的最后的就业和生活机会。如果不接受这个最后的机会也是个人的选择和个人的权利。以上建议的方式，一是可以使低保对象基本上是没有劳动能力的人。这样的低保政策既是社会的财力可以承受的，也是通行的社会价值标准更能够接受的。同时，也减少了低保政策执行中甄别有隐性收入的人的困难。二是使失业人员的社会归属感可以得到一定程度的满足，避免社会排斥。同时，在组织他们参加公益