转轨时期乡镇财政债务链的博弈分析

1、轉軌時期鄉鎮財政債務鏈的博弈分析轉軌時期鄉鎮財政債務鏈的博弈分析西南師範大學經濟學院 吳垠*吳垠, 男, 西南師範大學經濟學碩士研究生；主要研究方向: 社會主義經濟理論與實踐；聯繫方式: 重慶北碚西南師範大學經濟學院, 郵編: 400715；電話:H) E-mail: wyin123; linting290 劉燕*劉燕，女，西南師範大學經濟學碩士研究生，研究方向：社會主義經濟理論與實踐；Email: liuyan29摘 要:“鄉鎮財政債務鏈”，可以分爲兩條：一條是縱向財政債務鏈，二是橫向財政債務鏈。本文在對現有模型進行修正的基礎上，提出鄉鎮

2、財政債務鏈形成的根本原因是體制問題，而非政策問題；債務鏈的終極負擔是農民而非其他主體。財政收入既“取之于民”，理應“用之于民”，農村必須實行“休養生息政策”，才能實現富裕農民、發展農民的目標。關鍵詞：鄉鎮財政債務鏈 體制問題 富裕農民一、相關概念解析（一）轉軌時期我國正處在由傳統的計劃經濟向有中國特色的社會主義市場經濟轉軌的艱難歷史進程之中，該進程體現出一種强大的歷史必然性我們再也不可能回到那個高度集權計劃經濟時代了。轉軌時期整個社會都體現出一個“變”字，經濟體制在變，憲政體制也概莫能外。問題是，自上而下的這種强制性漸近制度變遷是否與這一歷史時期所客觀要求的變革速度、質量、效率與公平相一致呢？

3、恐怕我們不能過于自信。“變則能全，不變則亡；全變則强，小變仍亡。”1整個經濟、憲政體制的改革的成敗决不能僅僅停留在一些不涉及制度性根源的技術環節上修修補補，僅靠經濟的自發演進，是無法實現成功轉軌的，因爲這一歷史時期正進行著所謂人與人之間利益的重新分配與調整，有時甚至是巨大的利益衝突，改革難度之大，不言而喻。本文所討論的“鄉鎮財政債務鏈”問題的歷史小背景是我國的財政體制改革，而大背景當然是這一時常伴隨著“改革陣痛”的轉軌時期。這些改革陣痛是當初這場改革的設計者們所始料未及的。換言之，我們只有置身于這個轉軌年代，用“求新”、“求變”的思想去考慮各種改革問題，才能把握住時代的脉博與改革的方向。（二）

4、鄉鎮財政債務鏈何謂“鄉鎮財政債務鏈”？這是一個很難定義的概念：它不是“鄉鎮財政”與“債務鏈”這兩個名詞的簡單叠加。“鄉鎮財政”是指我國一級政府（鄉鎮級）對資財的收入與支出的管理活動；而“債務鏈”脫胎于轉軌之初國有企業改革所面臨的“三角債”、“多角債”問題，即A企業欠債于B企業，B又欠債于C，C又欠債于D、D又欠債于A，A、B、C、D等又與甲、乙、丙、丁銀行等中介組織發生橫向債務債權關係，最後鏈結成A-B-C-D-甲-乙-丙-丁的一環扣一環的債務圈，當然，實際情况遠比這更複雜，久而久之，“債務鏈”一詞就多含貶義。所以，如果簡單叠加“鄉鎮財政”與“債務鏈”，會使人誤解債務鏈形成的主體是鄉鎮財政，鄉

5、鎮政府要對“債務鏈”之形成負全責，這可就冤枉了鄉鎮政府。應該從整體上把握“鄉鎮財政債務鏈”，它是轉軌時期財政體系中出現的一種不正常現象，可以將該債務鏈分爲兩條：一條是縱向財政債務鏈，指鄉鎮政府與其以上各級政府和下級（主要是農民群體）間發生的各類債權債務關係；二是橫向財政債務鏈，指鄉鎮財政與各種金融中介組織（銀行、信用社等）社會團體以及企業之間的債權債務關係。縱向財政債務鏈是主體，它派生出了橫向財政債務鏈。1994分稅制改革以來，基層財政赤字驟然增加，“吃飯財政”問題愈演愈烈，鄉鎮財政作爲這個債務鏈條的中心已經不堪重負，隨時可能爆發嚴重的財政危機。這種債務鏈的形成决不能簡單歸咎于鄉鎮一級政府，它

6、既與宏觀的財政經濟政策密切相關，又與轉軌時期整個國家的經濟、憲政體制本身的不完善有內在聯繫，如果不認識到這一點，我們就只能在必然王國裏兜著圈子地爭論鄉鎮政府的是與非、存與廢；而不能跳升到自由王國裏理性地檢討我們整個宏觀政策的失誤與政治經濟體制本身內在的缺點，從而一勞永逸的找到解開鄉鎮財政債務鏈的鑰匙。二、鄉鎮財政債務鏈博弈分析從博弈論角度出發探討財政體系中存在的問題已不新鮮。馬駿（Jun Ma, 1995）利用兩種不同的斯坦克爾伯格博弈模型（完全信息動態博弈）來解釋“改革開放以來中國中央政府與地方政府之間的財政關係，即中央先行博弈和地方先行博弈”2模型；張維迎（1996）從完全信息靜態博弈和地

7、方先行出發，利用柯布道格拉斯函數建立起中央、地方兩級政府投資基礎設施和加工工業的收益函數，從而“靜態分析出中央政府在各種不同的預算條件下與地方政府博弈形成的對基礎設施建設與加工工業投資的不同分擔狀况。”3（一）雖然馬駿探討的財政問題的範圍較張維迎的廣，但二人各自的模型却都不約而同的暗含了以下一些相同條件：1、完全信息。雖然馬駿是動態分析，而張維迎是靜態研究，但二人爲分析的方便，都誇大了中央對地方的單獨行動，地方對中央單獨行動的知情權，而與實際條件下的信息不對稱不符；2、中央政府是强勢政府，地方政府處于絕對從屬地位。體現在馬駿的模型中表現爲中央政府與地方政府的收入分享合同常常在期滿之前就不斷被修

8、訂，等價于地方政府先行動，中央政府後行動；而在張維迎的模型設定條件中，即中央政府的收益函數RC=(EC+EL)r(IC+IL)中r大于地方政府收益函數RL=(EC+EL) (IC+IL) 中的，即對基礎設施的投資來講，中共政府總爲受益者。（其中，E和I分別代表基礎設施和加工業投資水平，C和L分別代表中央政府和地方政府）。3、二人模型中的地方政府暗指省級（直轄市）一級的政府。因爲真正能與中央政府在一些邊際問題上有討價還價能力的非省級政府莫屬；而轉軌年代財政問題與風險最集中的地方恰恰不在中央、省這兩級政府上，因爲它們動員一切社會資源的超强能力是有目共睹的；財政矛盾與風險的焦點是在最基層的鄉鎮政府，

9、目前談得最多的財政風險問題恰恰不是風險分散制，而是風險集中制，就集中在基層鄉政權處。4、二人的研究停留在縱向財政債務鏈的框架之內，沒有加入各種金融中介組織、社會團體和企業等橫向主體；一旦加入，博弈論就可以和“政府財政風險矩陣”4聯合加以分析，這一點將于後文分析。（二）模型修正與拓展二人模型的設立缺乏足够的限定條件。1、時間限定。如果不把我國財政問題放到經濟轉軌這一特殊時期加以研究，缺乏針對性的模型本身也就失去了意義；2、轉軌時期內最大財政收入限定。可作如下假設：轉軌時期內任一年的全國最大限度的財政收入爲Ft。且假定此時僅有中央與省兩級政府參與博弈，則財政收入的分割狀况可用圖1表示PB=B1+B

10、2为中央与省政府博弈之处FCFLFt中央A省CB1 B2 圖1 中央與省兩級政府財政收入分割示意圖其中FC，FL分別代表中央、省級政府的財政收入，其中FC=A+B1，FC=C+B2。因爲Ft爲當年最大限度財政收入，故FC+FL=A+（B1+B2）+CFt；很明顯B=B1+B2這一部分收入成爲了近年來中央與地方爭奪的焦點：分稅制改革以來“保中央、緊地方”5的稅收劃分和“中央政府一直推行的提高財政收入的兩個比重（財政收入占GDP比重，中央財政收入占財政總收入的比重）”，6使得“從1995年到2001年，我國財政收入占國內生産總值的比重平均每年提高1個百分點”；7同時我國地方收入自95年起占財政總收

11、入的比重亦不斷降低，見表一。表一 我國地方收入占總收入的比重 單位：億元 年 份財政總收入中央財政收入地方財政收入地方收入占總收入%1970622.90182.95479.9577.0519791146.38231.34915.0479.9119852004.82769.631235.1961.6119902937.10992.421944.6866.2119956242.203256.622985.5847.8219978651.144226.924424.2251.1419989875.954892.004983.9550.46資料來源：中國統計年鑒（1999年），第275頁。考慮到中央政

12、府不斷提高其可控財政收入比例，則FC修改爲FC=A+B1+B2=A+B，此時地方（省）政府收入僅剩FL=C，由于中央財政收入FC的連年擴張，FC甚至不斷壓縮FL（即C），將地方財政搞得窘迫不堪，于是地方政府不得不將擴充其可控收入FL的目標放在“社會閑置收入P”之上，而P的通俗化表達就是基層群衆特別是農民的收入；須知，若這一時期內FC+FL=A+B+C+PFt，那就等于說是在“寅吃卯糧”，長此以往，將不僅造成嚴重的財政危機，還會引發社會不穩定：所有的負擔都强加到了民衆（農民）的身上，FC+FL長期將Ft“撑滿”甚至“撑爆”的經濟社會後果是不堪設想的。 當然，如果將本假設擴充至中央，省、市，縣、鄉

13、（鎮）五級政府，財政收入的傳導機制也就更爲一目了然，見圖2：中央A省B市C县D乡EFtP(t)图2農民群體的閑置收入P（t）沿著EDCBA的途徑不斷地輸入到中央手裏，各級政府之間的“財權博弈”通過這個收入傳導機制把負擔的“兜底”責任推給了農民，顯然有失公平之理。當前，在研究這種宏觀財政理論中，引入了財政分權框架，其中以Bird（1993），Zou（1994，1996），Gong和Zou（2001，2002，2003）的研究最具有代表性。當然，將“Arrow-kurz-Barro模型作爲廣泛采用的分析工具來求解消費者（私人）、地方政府和中央政府的Nash均衡以及Stackelberg均衡”8來作

14、爲封閉經濟條件下的宏觀財政理論的分析框架，具備一定現實意義。然而，正如前文所述，本文的五級政府與橫向主體部門和農民收入函數都引入了時間變量和最大收入假設限定，因此本文所提出的財政收入傳導機制對應模型至如下：首先假設t時期內（如一年）農民收入爲P（t），通過財政傳導機制上交的比率爲（含各種稅費）如圖2所示，A、B、C、D、E對應的收入被假定爲各級政府間轉移支付已經完成了的收入，則有：中央政府預算收入其它政府預算收入爲 ；（代表各級政府對P（t）的收入分割，有，原因應該是：（1）各級政府官員的貪污行爲；（2）正常的經費耗散。考慮到橫向主體的淨收入（如銀行）與上述收入有重叠之處，比如四大國有商業銀行

15、名曰“商業”，但在我國首先是政府的銀行，制度缺失的“提款機”，其次才有其“商業化”運作。因此若將此處的橫向主體視爲一個最優化自己效用的部門，其預算爲R0=R（t）-C(t)，R（t）爲t時間內這些主體的收入，C（t）爲政府對其借款，爲不使重復，略去橫向主體收入，則社會福利約束條件爲：（1-）P（t）+R中+R省+R市+R縣+R鄉（鎮）Ft即（1-）P（t）+（A+B+C+D+E）+（）P（t）Ft即1+（）P（t）+（A+B+C+D+E）Ft可見在社會福利約束條件中是個至關重要的因子，t時期內無論怎樣最大化各級政府的效用，都不能使過大，這同前文只討論兩級政府所得出的結論一致，是關乎社會穩定的重

16、要參數。同是若小于1的程度越大，即貪墨行爲導致的亂攤派，亂集資行爲越多則前的係數（）0的程度就越多，導致農民的負擔就更重了。（三）地方政府之間博弈這裏的地方政府肯定是在地域上相鄰，相互間在政治經濟關係上有密切影響的鄉鎮政府，以及主管這些鄉政政權的上級政府（如縣市級和省級政府）；在這裏假設A、B爲相鄰的鄉鎮政權，C爲直接主管A、B的上級縣政府，D爲A、B、C之上級政府（市政府），C與D都對A、B有相當的控制力，可以得出以下的觀點：1、A與B存在著强大的競爭關係，其鄉鎮領導人必然只對管轄他們的上級，上上級政府C、D負責，因此“政債”是A、B相互攀比的手段；這是計劃經濟時代“條塊分割”之後遺症；2、

17、假設A陷入財政危機，而B未陷入，則A很難從B處得到轉移支付資金或其它各種幫助，反之則反；3、若A與B同時陷入嚴重的財政危機，他們會爲爭奪諸如“國家級貧困縣、鄉（鎮）”的稱號而煞費苦心，進入一個惡性循環，而不會從解决自身實際存在的問題出發；最後的結果必然是共同貧窮。尚有一點微妙的地方是，A、B與C、D政府間的關係。僅從地方申報項目審批的角度看，由于C直接主管A、B鄉鎮，故項目之審批必經C政府過濾，然後再向D報批；這樣一來，行政體制中的重復管理弊端立刻顯現，由于C、D之間對申報項目可能存有爭議，在C、D不斷修正的博弈過程中，必定使得審批時間不斷延長，肯定影響A、B鄉（鎮）建設項目推進的效率，“審批

18、制”弊弈叢生，不改不行。目前，浙江省在全國率先作出“强縣擴權”的大動作，即“由省政府將大部分經濟管理權力直接下放給20個縣政府，幷有將直管擴展到社會管理職能的趨勢”。9立罕見影的好處是將層層審批制“由繁化簡”，10把計劃經濟時代遺留下來的制度性 桎梏成本大爲削减，雖然委曲了直接管轄縣、鄉的市政府，但也將地方政府間毫無實際意義的損耗性博弈清除了，儘管“强縣擴權”作爲對基層政府“松綁放權”的這一新償試未必能“完全消除行政成本，但行政效率的提高是躍然紙上的，”11這是打破條塊分割，疏通行政制度阻基的一步有益償試，實屬難能可貴。（四）引入“財政風險矩陣”的博弈分析前面都是從縱向財政債務鏈的角度著手分析

19、，如果加入金融組織（如銀行等）、社會團體、企業等橫向經濟主體，則橫向的財政債務鏈就體現在鄉政政府同這些主體之間的債權債務關係上。世界銀行的高級經濟家Hana Polackova Brixi圍繞政府“或有負責”問題，提出了政府財風險矩陣的一套分析工具，內容包括政府的顯性直接負責，顯性或有負責；隱性直接負責與隱性或有負責4個部分。值得注意的是，在後三種負債體系中，涵蓋了以下一些重要內容：“（1）政府對私人部門實體（銀行）的債務擔保 ；（2）國家對私人投資的擔保；（3）社會保障計劃（養老金、醫療保障等）；（4）公共投資項目的支出”12等等。表而上，該債務風險矩陣僅僅是從債務發生的可能性大小進行分類而

20、已，但是從它所涉及到的政府國各種主體間的債權債務關係恰恰是本文所提出的“橫向債務鏈”的各種表現形式。我們認爲，鄉鎮政府同這些橫向主體間博弈産生的根源在于事權的不斷下放，包括公共産品的建設投入，社會保障基金的投入等等；同時制度內財源已經被上級政府抽幹，攫取制度外收入是這些鄉鎮政府無奈但又不得不作出的選擇，從而證明橫向債務鏈是縱向債務鏈的衍生物。于是鄉鎮政府的目標就盯在銀行、企業和各種中介團體組織的身上，很顯然，這是一個參與人數2的多頭博弈。政府的戰略空間是借（貸）款，不借（貸）款，而其他主體的戰略空間是同意借（貸）款，不同意。雖然無法用矩陣加以描述，但可以肯定的時、均衡狀態下政府的戰略必爲借（貸

21、款），因爲無論從“吃飯財政”的角度還是從安定團結的大局出發，借（貸）款乃“華山一條路”，鄉鎮鎮府沒有選擇；也許會問：其它主體是否可以選擇不借（貸）呢？答案是否定的，因爲這些其它主體深知“一榮俱榮，一損俱損”的道理，加之本身就與政府有幹絲萬縷的聯繫，借（貸）款比不借（貸）款好。這樣的結果必然使財政風險“沈澱”于鄉鎮政府處。三、結論與對策以上種種分析得出鄉鎮財政債務鏈形成的根本原因是體制問題，而非政策問題，債務鏈的終極負擔是農民而非其他主體。積極財政政策作爲人類智慧的結晶本身就有存在與使用的價值，不可辯駁，它是對抗時代的社會病魔的有效手段之一，雖然用之要適度。 問題是中國政府將8%的經濟增長率看得

22、過重，整個宏觀經濟的增長全靠政府來拉動；圍繞這個8%，我們付出了失去社會公正的沈重代價。政府的“思想”負擔太重；如果政府能够從“好聽的”8%增長率上“抽身”，把財政中一部分收入“務實”地用到解决本身機制的改革與完善上，同時大幅度减少財政傳導機制從農民身上“搜刮”的可能性，把國有企業深層次矛盾和“霓紅燈下的低收入群體”的緊迫生存問題解决好，我們認爲即使經濟增長率8%，也值得。既然現階段黨的最高綱領是“執政爲民”，就意味著財政收入既“取之于民”，理應“用之于民”，更要用好、用足、用出水平來。本文所討論的財政債務鏈問題僅僅是冰山之一角，而農民負擔沈重才是問題的實質所在，因此本文的立論點在于：農村必須實行“休養生息政策”，才能緩和社會矛盾，找到解開財政債務鏈的鑰匙，從而實現富裕農民、發展農民的目標。令人欣慰的是，政府已經意識到這個問題的嚴峻性，“費改稅”的試點正按部就班的進行。但作者認爲，無論怎樣，都不如在農村實行免稅費，而且是全免好，依國家現有的財政實力，這一點應該無傷大局。 當然，下列相關的配套政策措施也不能少：（1）完善宏觀政策的連續性，避免“本届政府的大