保证红头文件法定权威与效力之思考

1、保证红头文件法定权威与效力之思考“红头文件”是通俗的说法，泛指宪法、法律、法规、规章以外的由有关机关和部门制定发布的非立法性文件。“红头文件”是国家行使各项管理职权的一种有效工具，因其套红印刷而被形象地称为“红头文件”。作为国家机关行使管理职能的一种工具，红头文件具有很高的权威性，也与老百姓的生活息息相关。然而，在现实生活中红头文件朝令夕改、相互打架、与法律相冲突等现象屡见不鲜，这与依法治国、依法行政的大环境格格不入，严重损害了红头文件的法定权威性，降低了红头文件的执行效用，同时也影响了政府的公信力。红头文件存在的问题面面观一、红头文件制发中存在“三乱”问题。从制发主体看，除了国家各级政权机关

2、外，人民团体及企事业单位也可以在其权限范围内以本机关、本部门、本企业的名义制发各种红头文件。从制发程序讲，各种制发主体应当按照什么样的程序来制发红头文件，哪些事项需要由红头文件来加以规定，红头文件制作需要经石亚琴过哪些“工序”，在我国还没有统一规范。从红头文件所涉及的内容来看，大到国家颁布大政方针，小到通知开会，涉及范围极广，且内容的重要程度无法从文件的形式上辨识。红头文件制发上的“三乱”导致了红头文件“满天飞”，破坏了红头文件应有的严肃性。二、对红头文件监督力度不够。就我国当下的监督体系而言，尽管监督主体众多（既有外部监督也有内部监督），但实际上起主导作用的是行政系统上下级之间的层级监督。人

3、民代表大会及其常委会是国家权力机关，行政机关本应该向它负责、受它监督，但由于权力机关监督体制存在不尽完善之处，因而它的监督作用未能充分发挥出来。人民法院尽管有一定的司法审查权，但我国的宪政体制决定了法院与行政机关之间没有分权制衡关系。因此，对红头文件的监督实际上主要是行政机关内部的监督，这种监督尽管具有直接、及时、灵活等优点，但它是建立在行政隶属关系之上的一种自我监督，其公正性明显不足。这样，对红头 文件的监管实际上有时处于真空状态，这就使4秘书之友2006年第4期理论探讨得一些“不法”红头文件有了出台的机会。三、缺乏对红头文件保驾护航的相关举措。我国刑法规定：“伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺

4、、毁灭国家机关的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。”但是，对于红头文件的制发及执行却没有任何法律予以规范，缺乏对红头文件制定者及其执行者相应的责任追究制度。因而，出现“三十六份红头文件管不住一张嘴”的现象，出现“上有政策，下有对策”的局面也就不足为奇了。保证红头文件法定权威与效力的途径笔者认为，在依法行政的大环境下，要确保红头文件的严肃性、提高红头文件的执行力、增强红头文件的法定权威与效力，就必须健全制度，加强对红头文件制作及执行的监督与管理。首先，完善红头文件的制发程序。人民主权原则决定了我国行政机关的地位和性质以及权

5、力来源和职权范围。因此，红头文件的制发必须与行政主体的权限相符，不能越权制发文件。在红头文件制发过程中，应让红头文件先过一道“法”眼，实行备案审查制度，这样就能避免政出多门、政令不一、“神仙打架，凡人遭殃”的现象发生。同时，抬高发文“门槛”，还能杜绝文件制发中随意而为的现象，截住那些不该发的文件。在这一过程中，核稿人员与签发领导要切实负责，按照有关要求严把审核、签发关口，确保出台文件的质量。领导同志签发文件尤其要慎重，要严格按照程序进行，担负起法律、道义上的责任，而不能大笔一挥就了事。其次，确保红头文件内容的合法性、合理性与真实性。行政机关的行政权来源于人民的依法授予，因此，红头文件在制发程序

6、、内容合法的基础上，还要体现以民为本，体现民意，即顺民心合民意。为此，应强调增加文件制发过程的透明度，力避暗箱操作及“闭门造参考文献：1金国坤依法行政环境研究. M.北京大学出版社，2003.2刘松山“红头文件”冲突法律的责任. 归属兼评福州王凯锋案J.法学，2002，（3）车”，对那些内容与人民利益直接相关的文件应在大力调查研究的基础上制发，避免朝令夕改、撞车等现象，避免含有内在逻辑缺陷的文件出台。红头文件在内容上要做到有的放矢、言之有物，就必须力戒不痛不痒、治标不治本的文件出台。再次，提高红头文件的防伪功能。按照发文稿纸格式标准及有关要求，文件在签发时领导一般都要在发文稿纸上签署意见，而在

7、底稿上并不签署发文意见及姓名、日期。国家行政机关公文格式（GB/T97041999）对公文排版后所余空白处不能容下印章位置的情况进行了特别说明，即通过对公文格式进行调整使正文与印章同处一页，不允许再出现“此页无正文”的标识。这在一定程度上可起到防伪作用，但仅靠这一点还是不够的。最后，加强对红头文件的监督。按照宪法和有关法律的规定，我国的规范性文件效力等级是金字塔形的。宪法处于最高等级，以下分别是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，红头文件则处于最低层级，不得违背任何上位规范性文件。但是，相对于红头文件的具体执行部门及人员来说，红头文件又具有最高的效力。因此，在对红头文件的监督中，除行政层级监督外，还应健全和加强权力机关及受文者对红头文件的监督，使文件始终处于有效的“监