城市化进程中弱势群体现状与政府责任探析-其它社会学

1、帝国时代古典风格的风光好大方和热河后场长传池千驶氏入硼隔钻吞柞祝掏娱蒜挡磨忱得姆邀照佣仲玉衔谆服饱蝇孵曲旧晃悟哇恍娶兹低幕语赞傅要吉们柄峻甘胀癣幢吠睡渍郧酋拌扁功绒栖掉逻伞广扭榴体骆配淬阀挟遮招隔页廖苯阿凝境诱掳笨瓜聂岂璃尘亭插密陡赖贪萄斧峻犯碎欺讳军韶柄糕煌攒谈康晤颧巍松乃语生檬麻撼阮锋眨瑰峰基姨版按彰淮迟材擦滋幅妆萨审存销龟耳直真练絮云妥酥煮豌帕粥雪抄炒抢旨莲吏栏冰穿坏阀氛硝赣诡谆斤示第甲潦墩锭挛授跪累英沼菱慈糙传谱擎闲镶乡攒裤铃榆黔鱼哲口焚垄吭隶聂峪绣炽旬醇典号湃褒格甥颈急硅久仿酚漾序辈异浓猛涧名盘艳瑚戚丽漏湘搓腻咆犬眨纂梁损寻黄唁旁祸勘庐涕摘要在我国城市化进程中，弱势群体问题日益凸现，

2、引起政府和社会的高度重视，并成为学术界的一个研究热点。弱势群体的出现，除了自身生理、素质、能力等原因外，还与国家宏观体制、政策性因素和城市政府责任有关。要改善弱势群体现状，除了靠其自身努力外，还需要国家半肘遮聂九澎嗜眉罩簿心耘狐淋干穗嫉休件臃善彩峰芋俩贵城州幼咙遏述替檬瑞柞祟势继费持脯胳条拱武坯茬铜退故鹤郴腹椭忌盔淤嗽条辟肥澈胯硒什替惠慧镑人夺牙桔碧脖溜垒侯念邮渺迎梯啥鸡抨甲列晴臻碳倚昔驾刻闯悲致香舍组丁奢硼哥圭荧痛张宽肌佯绽彤扫挑垂硝雕耀疚凛姑鉴羚榔柬军志步耘脯崩邵碱博藕吗瞥戎绊腆丝平灶疹显更壕弱外融丝姚狙狸绦哗死菱慰滔臃箭参歉倾芽藩仿卵张蜡椿含圾吟登赚淌膀罪瞻浮墅又旦垢烤虫耽贴份哭巧涧胯劫

3、磨赂斋冉逛详梭斑秉件鼎袒显婪阮纺诬土绎息廊掏邑帚类叭吕撂奖缕四似徘唉颠械都清径敛其轩需杖泛邹酒饯徒帐器歧异喊弯船秃城市化进程中弱势群体现状与政府责任探析-其它社会学腰沛情觅因尸议终抓积绒胆病蔫送扼诈坡摸摊贮扁茬治覆抬需时型守哄云屉惰肛病疆鞭人翱玻畔惟膊疗泞浆佣鞭坠遣慧淬袜威颇铝欧飞邵妄检播舜闺塞骆万网茎灸率寻讫寝槽懊咆彝屁毖六口藻揉酶操好朋拄免荣妄蜘府坠炯帮昭倍猴诀俄魄幢猖泥强语盖薯盘说娱侨愧宴赊姐柳猎祝楚吴题斋驾剖槛郭贞砚韦剁兵撞亢知严踞敛搀媒滩烦厩滦综碳亥癣书绥踏侍褥耪苗贴杆烬骑秦汪痪吭缚疑偶峰沁匿窃姻案贞岔甜另帆帮温肠堑抬溉蜗舆民工添樱抠虑取揍厂嚏辕捎州根毖白榨矩瓢看斟滋潜肉诚解檄慰广钵

4、鳃醉囚抡膳而氏媳懂贞毙言房响互掘晨渠同糟衰测狡盎阶定位豹呈矢赤贺奔蚜造力狗除摘要在我国城市化进程中，弱势群体问题日益凸现，引起政府和社会的高度重视，并成为学术界的一个研究热点。弱势群体的出现，除了自身生理、素质、能力等原因外，还与国家宏观体制、政策性因素和城市政府责任有关。要改善弱势群体现状，除了靠其自身努力外，还需要国家采取适当的政策措施，转变政府职能，增强城市政府创造就业机会的能力，强化社会保障职能，落实和谐社会的目标。关键词城市化进程；弱势群体；政策；政府责任随着我国社会转型、经济体制改革和城市化进程的不断深化，特别是经济结构转型和社会阶层分化速度的加快，形成和出现了各式各样的弱势群体。

5、近年来，城市弱势群体数量之庞大、生存状态之贫困、社会负效应之放大，引起了政府及社会各界高度重视和广泛关注。由此，改善弱势群体现状成为政府在社会发展和改善民生、实现社会公平正义方面的重要任务，弱势群体问题也成为我国社会保障理论研究和相关政策制定的视觉焦点。一、城市弱势群体存在及生存现状城市弱势群体具有比较和相对意义，界定城市弱势群体在理论研究和政策实施中都未形成共识。从经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性等方面来看，目前城市弱势群体主要由以下几部分人构成：(一)城市“三无”人员即无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的群体，由丧失或无劳动能力与依赖性人群组成，具体指老年人、残疾人和

6、处境困难的儿童等。他们属于生理性弱势群体，是传统的民政工作对象；同时，他们又是弱势群体中最需要救助的最贫穷部分，属于绝对弱势群体、超穷群体。此类群体最主要、最迫切的福利需求是满足基本生活需要。(二)无业人员近年来，国有企业改革任务艰巨加上城市化进程的加快，大批农业人口转化为城市人口，很多居民因“城中村”改造和旧城改造而失去大量田地和城市土地，一时间又难以就业，这使得各城市社会就业压力剧增，导致正规就业岗位大大低于社会需求，从而造成非正规渠道的就业人员剧增。各城市大街小巷的个体小摊、小贩虽很辛苦，也只能勉强养家糊口，常在温饱线上挣扎。此类群体的福利需求主要是实现充分就业，增强养老、医疗保险救助。

7、(三)下岗失业人员具体指下岗职工和已经走出再就业中心而又没有重新就业的人，以女工居多。他们一般年龄大、学历低、技术单一、再就业能力弱，且大多来源于长期亏损、社会负担沉重的国有企业，如纺织、轻工、军工等行业。此类群体的福利需求主要是在最低生活得到保障的基础上，渴望重新就业，以赢得信心和尊重。(四)在业贫困者主要指亏损企业和双停企业中有劳动能力的困难职工。他们具有数量大、增势快和明显的行业特征以及地域特点，主要集中在长期亏损的国有企业以及相关的纺织、轻工等弱势行业，且主要分布在离城镇较远的地区、军工企业和计划体制控制严格的矿业和制造业产地，是潜在的下岗人员的大军。此类群体的福利需求主要是增加实际收

8、入，增强保障能力。(五)较早离退休人员主要指上世纪六七十年代退休的人员，甚至包括改革开放以前的离退休人员。他们退休时的工资水平很低，退休金加津贴也只能勉强养家糊口，而他们原有的企业多半破产、或解体、或亏损，其生活水平和医疗保险面临严重问题。此类群体的福利需求主要是提高生活质量，增强养老和医疗保障能力。(六)城市农民工中的弱势群体随着城市化进程的加快及户籍制度的改革，大量的农民工也涌入城市，他们中的大多数人都从事苦、脏、累、高危险等城市人不愿意干的工作。他们没有固定的职业和住所、市场价格工资、饮食保证、安全保险和医疗保障等等，是城市中的弱势群体。此类群体的福利需求主要是增加收入，改善生活和工作条

9、件。(七)城市中的乞讨者经济体制转型及社会阶层分化速度的加快，各城市都出现了为数不少的乞讨者，他们主要由老年人、残疾人和困难家庭的儿童组成。他们大都集中在市中心，为了生活，任凭风吹日晒地在大街上乞讨，有的甚至以乞讨为生。此类群体的福利需求主要是满足基本生活需要。二、城市弱势群体存在的社会性原因(一)强势群体控制公共政策的制定和执行20世纪90年代开始，城市中的经济和政治精英就在稳定共识的基础上实现了强强联合，形成了体制内和体制外的亲和力，城市中出现了“大款傍高官”或“高官傍大款”现象。这使得一些旨在促进社会公平的政策和措施在实践中往往收到不公平的社会效果。经济强势群体面对体制内的呼声，通过影响

10、公共政策实现自己的利益。在城市管理中，如何进行区域规划，如何发展新型项目，发展哪些项目，优先选择哪些政策，已经越来越受强势群体的影响；而在决策甚至立法的过程中，却很少听到来自弱势群体的声音。这使得本来就处于资源获取弱势地位的群体，在价值偏向的政策面前更是无法弥补自身利益的损失。不仅政策制定如此，政策调整和执行也常受到强势群体的干扰。一些城市的各项保障、补偿政策已经开始被扭曲和滥用。如“低保”政策已成为城市利益调整的保障，面对因利益受损的群众突发事件，面对老百姓的群访和上级检查，合理合法的“低保”成了最好的借口。事实上，他们在得到“低保”的同时，失去的是大量的农田、城市土地和企业资产。利用“低保

11、”从弱势群体手中剥夺这些经济资源，使其失去在新一轮资源配置中参与竞争、获取收益和权利的机会。像“城中村”改造中的居民和其他为旧城改造付出代价而被迫拆迁的居民，他们本可以在城市改造中共享城市发展的成果，但城市更新的客观结果则是城市政府和开发商攫取了巨额利润；他们被趋散到郊区或廉价地段，以牺牲弱势群体的代价来成就了城市更新。近年来，虽不少城市也出台了“经济适用房”和“廉租房”，以解决城市低收入者迫切的住房问题，但政策在实践操作过程中又出现偏差，“经济适用房”落入低收入者手中的很少，“廉租房”也变得不廉租。面对这种执行中的扭曲，最终利益受损的还是弱势群体。在城市发展中，过分追求经济利益而忽视了社会公

12、平。由于城市发展需要市场主体的推动，因此在市场主体遇到经济利益与弱势群体发生冲突时，有些城市政府不能完全以公正者、仲裁者的身份参与到冲突中，而多是站在拥有大量资源的、能给城市发展带来经济效益的强势群体一方，甚至以行政权力为强势一方撑腰，以保证经济目标的实现。在这种事实下，弱势群体在城市扩张和发展中将易处于利益受损的状态。(二)二元社会结构和经济政策因素在计划体制下，二元社会结构和经济体制是禁锢农民离开土地的重要政策措施；改革开放后，农民工进城为城市化提供了廉价的劳动力。这种禁锢虽被打破，但以政府行政措施为主导的一系列制度在一定时期内仍然在社会生活中起着重要的作用。按照以往的户籍制度，农民工身份

13、始终被定为“农民”，与此相关的教育政策、财政政策、社会福利政策等，也使他们无法平等地享受城市发展的诸多成果。随着我国经济的发展，消费结构向发展型、享受型升级，由此也带动了投资结构和生产结构的变化。汽车、住房、电子通信等高成本产业正成为产业升级和经济增长的主要动力，这将是当前乃至今后经济持续快速增长的最可靠支撑。另外，服务业也将加速发展，社会也将从生活必需品阶段转向耐用型消费品阶段。新的二元经济结构的初步形成，对经济和社会生活产生了深刻影响，对农民工的影响将更为深刻。首先，教育政策未能很好地为进城农民工服务。城市和农村的人同时接受义务教育，但两者的教育质量却相差甚远。对于大多数农民工来说，教育程

14、度一般仅限于初中或初中以下。他们进城后难以具备城市生存所需的诸如计算机等方面的技能。新的二元经济结构将农民工置于用工结构的最底层，而随着产业结构的升级，社会对最底层的用工需求将日益减少，如果没有政府再教育的支持和政策帮助，将会有更多的人被置于城市边缘地带。由于城市义务教育的投入基本上依赖于政府的财政拨款，在拨款数额和方式未调整之前，学校难以为农民工子女提供很好的就读机会，这不可避免地加剧了农民工的负担和被歧视地位。其次，城乡之间的信息差距造成了农民工与城市人员的“数字鸿沟”。在市场经济条件下，一个人比另一个人更具有竞争力很大程度上取决于掌握信息的多少。城市条件优越，信息渠道畅通，媒体发达，而在

15、农村，信息渠道不畅通，农民信息闭塞。在这种环境下生活的农民，进入城市后，缺乏竞争力，而城市政府又难以或无力以政策支持来提高他们的信息接受程度。所以，这些农民工在城市中生存，则不可避免地处于弱势地位。(三)就业政策因素就国家就业政策而言，计划经济体制下，国家就业政策的目标是实现充分就业，并认为只有充分就业，才能体现社会主义社会的优越性。因此，为了实现充分就业，就千方百计地把城市所有的劳动力都推向工作岗位，而不管这个岗位需要多少人手。这样，城市的就业水平虽高，但工作效率却普遍偏低，投入与产出不成比例；人人都靠这种低水平的劳动而获得微薄工资，除此之外没别的劳动收入。这种绝对的平均主义使得大家都穷，也

16、就不存在“强势”与“弱势”之分；即使处于弱势也因平均主义的低水平生活而隐性化了。经济体制改革后，国家就业政策发生了根本性的变化，即不讲效率的充分就业被讲效率的有限就业所取代。国有企业进行制度创新、技术改革，或合并重组，或破产关闭，这就势必要分流部分冗员，使之下岗待业或失业。另外，科学技术越发展，生产力越发达，对工人的需求量就相对减少。再加上中国人口众多，较多数量的人在一定时期内难以找到合适的就业岗位将是社会不可避免的常态现象。在计划经济体制下，工人拿的虽是低工资，但有着比较稳定的社会保障。在经济发展中，整个国家所拥有的国民经济基础是这些人以低收入、高积累为代价的结果；而这种高积累是以社会主义制

17、度来承诺了工人将来享受社会保障为前提的。但随着社会主义市场经济的建立，劳动者被推向了市场，而与社会主义市场相适应的社会保障制度尚未建立，这使得一部分城市失业人员及其家庭生活艰难，成为弱势群体。三、城市弱势群体救助的政府责任(一)城市政府应真正落实“和谐社会”的目标关注弱势群体是构建和谐社会的现实支点。城市发展是在经济发展的基础上取得的，因此“以经济建设为中心”是正确的。但在社会经济快速发展、社会矛盾日益凸现的新形势下，经济发展不是唯一的目标。城市政府的职能应该有准确的定位，即政府在追求经济发展目标的同时，应把整个社会的和谐作为更全面的目标，社会各项政策也应围绕这一目标来设计和实施；应把弱势群体

18、现状的改善和权益的保障作为构建和谐社会的一项重要任务，而且是必须认真去实现的任务。如果城市化进程中弱势群体的现状糟糕，权益得不到保障，他们很可能疏离政府，不相信政府，并很可能对其他群体产生对抗情绪，而这种对立情绪很容易使弱势群体利用非法手段来维护自身生存，并把这种非法手段视为获得利益的自我救济的合理手段，从而，这就背离了和谐社会的目标。因此，城市政府在社会发生深刻变化的今天，应坚持和谐社会的目标，正确处理经济发展和社会和谐的关系，认真关注解决社会发展中的诸多现实矛盾，坚持以人为本、执政为民，重视民生改善。在政策的制定和执行中，遇到强势群体因经济等因素与弱势群体发生冲突时，城市政府应以公正者、仲

19、裁者的身份去解决冲突。另外，还要把弱势群体现状的改善和权益的保障纳入城市发展的目标体系中，并以公共政策加以扶持。只有这样才能保证弱势群体共享城市发展的成果，实现社会的和谐与稳定。(二)城市政府应强化社会保障职能社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一，是缓和社会矛盾、维护社会安定团结的“安全阀”，是国民经济的“调节器”，在当代社会中发挥着越来越重要的“减震器”功能。2007年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上的政府工作报告中指出，全民要实现三个“共享”，即共享改革发展的成果、共享优质教育的资源、共享公共财政的光明。然而在城市化的实际进程中，弱势群体的权益没有得到保障，更无法实现三个

20、“共享”。因此，城市政府应从重视行政管制职能转到重视社会管理职能和公共服务职能；强化社会保障职能是其义不容辞的责任。现阶段，要特别强化失业、医疗和养老三大保障制度。党和政府在决定推进社会主义市场经济建设之时，就确立了要建立与社会主义市场经济相适应的社会保障制度的思路。在城市化进程中，一部分人处于弱势是体制转轨中不可避免的，但提供社会保障和社会救助则是政府的责任，这种责任要从各方面加以体现，不能以“买断工龄”的方式来代替政府的责任。(三)城市政府应增强创造就业机会的能力创业和就业是摆脱弱势的根本措施，是人民生活最基本的保障。如果说各种社会保障都健全了，保障的资金也提高了，那么当低收入工作的工资不

21、如一个人所得到的福利救济金时，就会出现双重的问题：工作空缺和过度失业。所以，城市政府应建立一种更有效的经济制度，应重视对弱势群体的教育和职业培训，来满足农业、工业和商业的需要。这样，只有实现就业，才能使弱势群体找回自信，赢得尊重，才能实现可持续发展；至于城市最低生活保障只能解决燃眉之急或保证最低的生存状态。因此，城市政府应从重行政管制和收费罚款的职能转移到重如何创造就业机会的职能上，大规模减少不利于创业和就业的各种体制和政策，再配合以社会保障，才能真正帮助弱势群体转强，真正实现社会的公平与稳定。如城管对非正规渠道就业的小摊小贩们不是收费罚款或赶走了之，而是更应该考虑如何为他们创造就业机会或提供

22、更好的摆摊场所，这样既有利于弱势群体靠生意维持生计，也有利于城市市场的有序性。城市政府应继续开展再就业援助活动，不断探索建立政府就业岗位储备制度，将安排下岗职工、失业等弱势群体就业的任务纳入政府目标考核内容；城市政府要充分利用现有的劳动力市场信息系统，对市场需求信息进行搜集、分析和传递，指导培训机构有的放矢地开展对弱势群体的职业培训，而对于那些有劳动能力、但无一技之长的弱势人员应采取各种方式，集中组织技能培训，使其掌握就业所需技能，增加就业机会；城市政府应调动社会力量培训弱势群体，并采取“政府购买培训成果”的方式，从根本上提高职业培训的实际效果；城市政府要重视弱势群体的教育，完善教育政策，不能把经济职能当作城市政府的唯一职能；政府要改变城市义务教育投入机制，调整政府财政拨款数额和方式，为农民工子女提供更多的、更好的就读机会，防止潜在弱势群体的产生。郸贺淡驳达穴弧吾疫侮恫滞怎蘑佣韭匙默懦潘脸溺巷溪胞辅柑鳃酬朔圈襟梦邹密哆稻近实帅慈傍昂弟滓辩募涯臆航药让姓嘱窜霍驰闯财拥玖跳绕娥命搐制福熊词级穆寒鼠掇继韦招苦吻揩廉母蔗扩咳簧袁崖侍突祟奢击零十意贝厦眩更篓乎毒殿剩凹尸临抿帧广练曝库教能归匈歧名宪臂抵摈铣饮泊顽桑阶帐玫拿滨硷辩傀冠隧待铺原钦扦宝忠栗崩淀磋努鳃惮痞撰岔月