城市边缘区社会_空间转型中的征地冲突研究

1、基金项目中国博士后科学基金项目（）、国家自然科学基金青年科学基金项目（）、国家自然科学基金重点项目（）城市边缘区社会空间转型中的征地冲突研究马学广摘要城市边缘区是城市空间增长的前沿阵地，也是城市社会空间转型中最敏感、最显著的地域类型。随着我国城市化进程的加快，城市边缘区中由土地征用所引发的社会冲突已成为当前我国矛盾最为集中的社会问题。研究发现，征地冲突是城市边缘区社会空间转型不同步的产物，其外在表现为土地利益相关者之间的利益冲突，形成于土地征用的程序运作环境，根源于不完善的土地征用制度。据此，从土地经济和利益分配、制度建设和程序完善两个层面提出明确界定“公共利益”内涵、科学设计土地价值评估方法

2、、调整土地增值收益分配格局、完善经济补偿方式、增设冲突预防和调解机制等治理策略，从而推动土地征用制度的创新与改革。关键词城市边缘区；社会空间转型；土地征用；冲突；治理文章编号（）中图分类号文献标识码Land Expropriation Conflicts in Socio-Spatial Transformation on Urban Fringes/Ma XueguangAbstract Urban fringe is the frontier of spatial expansion. It has been a distinctly sensitive area in urban soc

3、io-spatial transformation. With the acceleration of urbanization, conflicts caused by land expropriation are be-coming a critical issue. The article argues the conflict between land beneficiaries is a product of disjunctivesocio-spatial transformation. Land expropriation procedure and institution le

4、ad to the conflicts. “Public interest”connotation should be clarified from interest distribution, institution, procedure in land expropriation. Land valueappraisal method, conflict prevention and adjustment mechanism should be established to promote land expro-priation innovation and reform.Key word

5、s Urban fringe, Socio-spatial transformation, Land expropriation, Conflict, Management引言城市边缘区是城市空间结构的重要组成部分，也是城市空间增长和功能提升的关键节点。改革开放以来的快速城市化进程在我国社会空间急剧转型的过程中，推动着我国城市发展大都市化趋势日益明显，城市边缘区对社会经济发展的支撑作用日渐显著，同时城市边缘区频繁的结构调整和功能转换导致土地利用冲突及人地矛盾愈益尖锐化。由于我国的城市扩张主要是通过增加土地的供给量来实现的，因此大量农地集中征收和成片土地综合开发成为了我国城市化建设中较普遍的模式

6、。在这一土地权属转移的过程中，政府和社区在价值观念上的差异、利益分配格局失当及运作程序设计不合理等问题导致了诸多社会冲突和矛盾。随着时代的变迁、社会经济的转型和城市化进程的加快，我国形成于计划经济时代的土地征用制度原则与设计理念的缺陷也越发集中地表现出来，因此急需推动土地征用制度的创新，以化解当前广泛存在的征地冲突。当前学术界年第期第 卷61对这一问题的研究主要集中在土地征用制度、土地补偿标准、农民利益受损及其原因等方面。有学者认为，征地过程中制度规定与地方政府行为的错位，以及“官本位”格局中强政府与弱农民的力量悬殊造成的市场土地价格机制的缺乏使得农民群体成为利益受损者，土地征用不遵循法定程序

7、、地方政府对征地管理缺乏成效等问题造成征地冲突频仍。显然，上述研究缺乏对征地冲突的现象进行专门化、系统性的分析，以及针对症结的治理策略，本文正是立足于当前理论研究中的不足之处，梳理征地冲突的外在表现、运行环境和内在根源，进而提出相应的治理策略，以供进一步地学术探讨和社会应用。征地补偿金严重偏离土地市场价格水平。同时，征地补偿标准并未随土地价值和房产价值的市场化波动性攀升而提高。从政府的角度出发，过低的征地补偿金不但不能约束地方政府的资金，反而成为地方政府积累“第二财政”的强烈诱因；从失地农民的角度出发，较低的征地补偿金并不足以维持其征地前的生活水平，由于实际的补偿金过低，导致农民收入降低的现象

8、普遍存在。目前，征地补偿金仅包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等内容，并未对失地农民的失业、失保等附带后果作出相应的补偿。政府垄断土地增值收益，被征地单位被排除在土地增值收益分配格局之外土地增值收益的分配是土地征用中利益冲突的关键节点之一，商业性开发的高额收益与补偿金之间的巨大差价，导致农民不满情绪增长。现行征地办法仍沿用计划经济时期的行政占用方式，具有强制性、垄断性的特点，把被征地单位排除在土地增值收益分配格局之外，政府给予农民的征地补偿金数额与土地熟化后开发商在一级市场的购地金数额之间存在很大差距，政府独享此土地增值收益，引起被征地单位的抗议，单位居民希望能够分享这一部分的

9、增值收益。例如，广州市琶洲地区因商业性开发转让而进行的土地拍卖已达到万元亩万元亩，而失地农民补偿金仅为万元亩，失地农民对不能参与分享这一巨大收益表示强烈不满。调查表明，如果征地成本价是，被征用土地收益分配格局大致是：地方政府占，企业占，村级组织占，农民只占，成本价与出让价之间巨额的土地增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。政府征用集体物业，导致社区集体经济发展失去保障，社区居民收入降低城市边缘区社区集体经济的发展大多属于自下而上的自发成长，在用地和建设方面的管理相对粗放和不规范，因此很少符合城市规划的要求。在城市空间快速外向扩展的过程中，常常因社区物业与城市规划功能相抵触而出现不得不拆迁或

10、者让位于其他城市建设工程的情形，这使社区集体经济发展失去支撑，导致集体经济发展的波动性越来越大，进而使得依附于集体物业租金分红的失地农民生活水平降低。征地过程忽视了土地的多重社会功能，继而引发失地农民的再就业困难和社会保障缺失等问题现行土地征用补偿制度没有考虑到农村土地附着的多重社会功能，没有从资产、就业和社会保障等角度考虑失地农民因征地而产生的损失，没有为解决失地农民的就业和社会保障问题提供政策支持。虽然征地补偿金能暂时缓解失地农民的部分压力，但有限的补偿金不能提供长期的生活保障。失地农民往往因劳动技能单一、就业能力差，以及失去稳定的收入来源等原因而使生活陷入困顿，给整个社会造成极大的不安定

11、因素，引发新的社会矛盾。因此，要想对农村土地制度进行改革，必须保证出让土地的农民能够获取土地效用的替代机会，建立城乡社会保障制度衔接机制，以使“农转居”人员获得基本生活保障，解除他们的后顾之忧。利益冲突：征地冲突的外在表现在城乡二元土地制度的基础上，工业化和城市化不可避免地要征用农村土地，而土地征用过程实际上是政府、用地单位、村社集体及农户等利益主体间的利益博弈过程，打破了农村既有的相对平衡的社会生态和利益格局，并最终形成了以征地补偿为核心的利益整合格局。因此，土地收益纠纷是因征地而产生的社会冲突的外在表现，主要集中在农地的经济补偿问题上，包括征地补偿金标准的确定、土地增值收益的分配、集体经济

12、组织的再发展，以及失地农民的安置、就业和社会保障等问题。征地补偿金的定价机制不合理，补偿标准较低，补偿内容有欠缺当前农地征用补偿金数额确定的标准不是以土地的市场价值为基准，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基准进行核定的，导致程序性冲突：征地冲突的运作环境因土地征用而引发的社会冲突大多形成于土地征用的程序运作环62境，土地征用过程中的程序性缺陷主要体现为政府设定的各项征地审批程序繁杂冗长、缺少社区居民参与的渠道，以及在决策参与的组织方面缺乏指导等，这导致公众参与的范围较小，程度和效率均较低。体没有话语权，农户和村集体不但没有决策权，而且申诉权也得不到保障，社会结构紧张与利益表达渠道的相对封闭

13、形成了群体性事件的结构性张力。同时，对征地性质是否符合公共利益需要的审查认定程序也存在欠缺，这成为我国农村土地征用权经常被滥用的重要原因。此外，征地程序中缺乏有效的监督机制，导致政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批的现象出现，如“先征后批”等。结构性冲突：征地冲突的根源形成于计划经济时期的土地征用制度，在当前的社会主义市场经济条件下存在明显的制度缺陷，其中，农村集体土地制度和土地征用制度的不健全是引发征地冲突的根本原因。现行土地征用制度中征地范围含混不清导致征地权被滥用我国实行土地公有制度，土地一度被无偿或低价征用，征地过程中存在征地范围过宽的现象，大量非公益性用地也被征用，直接

14、导致一系列社会经济问题的产生。现行中华人民共和国土地管理法第二条强调，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但其并未对“公共利益”的内涵和外延做出明确、具体的界定。因此，增长导向下的地方政府在“土地财政”的驱动下把“公共利益”的外延无限度地扩大化，将征地权的运用拓展到了工矿、商业、房地产和旅游等国民经济领域，许多地方用于经营性项目的征地达以上，个别城市真正用于公益项目的征地还不到。宽泛、模糊的征地范围既容易导致征用权的滥用，也不利于社会对土地资源的保护利用；相应的，明确界定征地范围既符合土地产权制度理论，又有利于化解征地冲突，维护社会稳定和长远发展。农村集体土地权属不明

15、确，造成土地征用和补偿事宜纠纷不断我国农村集体土地制度的缺陷是引发征地冲突的深层次根源，主要表现在国家与集体土地所有权界线不清、集体土地所有权的权属不明确和集体土地所有权主体地位虚置三个方面。其中，集体土地所有权主体年第期第卷土地征用审批程序冗长、衔接不畅，易引发各种土地违法开发和建设行为我国当前的农村土地征用审批程序需要经过多个层次政府部门的多道程序，如项目立项、用地选址、用地预审、用地规划许可、发布征地征地冲突发生后，缺乏明确、预公告、用地通知书、土地勘测报独立和有效的征地纠纷调解告、权属确认、青苗和地上附着物清仲裁机制虽然土地管理法实施条例和点、听证、编制“一书四方案”报批、征地补偿公告

16、、征地谈判、支付补偿征用土地公告办法都规定了征地补偿安置争议裁决制度，但由于缺款、缴交税费和土地出让金、领取建乏具体的程序性规定，我国绝大部设用地批准书、办理拆迁通告等。不分省（市）尚未建立起相应的征地补少审批要在国务院、国土资源部、省偿安置争议裁决制度，行政手段仍政府、省国土资源厅、市政府、市国然采用我国现行土地征用中最常用土资源和房屋管理局、区政府、区国的处理方式。同时，由于现行中华土资源和房屋管理局及其他职能部人民共和国土地管理法未将司法门之间多次往复。按上述流程，一块宗地的办理时间为个个月。审查纳入到纠纷调解仲裁机制之内，使土地纠纷即使在通过行政诉讼程由于经济形势瞬息万变以及建设项序诉

17、诸法院的情况下，法院也往往目过于追求时效性，众多企业用地以各种理由不受理土地纠纷诉讼，这和市政基础设施工程往往经不起长样就造成了政府兼具土地征用者和时间的消耗，而采取“未征先用”“边纠纷调解者的双重身份，从而使得征边用”等变通手法，导致不依法行纠纷调解或仲裁的公正性受到质疑。政或违法用地现象的出现。同时，由由于缺乏明确的纠纷调解仲裁机制，于征地程序的冗长，造成被征地单民众在产生异议时陷入了求告无门位和农民经协商后不积极按程序办的窘境。此外，现行土地征用制度还理相关手续而留下后遗症，导致征缺乏“征后跟踪”检查环节，土地征地拆迁行为不规范和征地补偿条件用后的跟踪检查不严格，给土地寻难落实。租行为以

18、可乘之机。征地过程中信息公开不够，总之，土地征用过程中所存在的土地权利人参与不足，土地征用程序性冲突，一方面体现在因征地程监督机制缺失序冗长而导致大量“未批先用”“边在我国当前的土地征用过程中，批边用”等违法用地行为的滋生；另征地行为往往是强制性的，决策机制一方面则体现在土地征用过程中的不透明，操作过程缺乏土地权利人的信息公开和透明度不足，以及应对征主动参与。与土地利益直接相关的群地冲突的纠纷调解仲裁机制缺失。63的多元化和不确定性造成了集体土地所有权主体地位的虚设。在土地未被征用时，这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但当面临分配补偿金时，潜在问题就会充分暴露出来。由于乡（镇）、行政村（

19、经济联合社）和自然村（经济合作社）都是农村集体土地的所有者，集体土地的事实产权主体不明确，往往造成各级政府、村委会和集体经济组织相互争当集体土地所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，导致真正的集体土地所有权主体不能享受应有的权益，各产权主体间纷争不断。土地征用供应制度的“双轨制”是地方政府“土地财政”的症结所在我国现行的土地征用制度存在土地征用和土地出让的“双轨制”特征，政府征用土地按行政方式运作，并“按照被征用土地的原用途给予补偿”，而土地出让则按市场方式运作，按照“土地城市建设用途的市场价值”把熟化的土地批租出去，政府垄断性地占有土地在征地与供地之间的利润：在商业用地的“低征高卖”中获得价

20、差利益，在工业用地的名义性“低征低卖”中与开发商（及用地单位）共同分享土地增值收益，在不同的经营性用地的增长收益平衡中获取收益。在整个土地征用过程中，一方面，由于寻租活动泛滥造成资源配置效率低下；另一方面，被征地农民被排除在平等的受益主体之外，其利益无法得到有效的保证。与土地征用的空间转型过程相同步的社会重构和组织化安置过程发生错位在城市边缘区，政府主导型的“镇改街”“村改居”社会管理体制转型得到普遍推行，但以土地征用为主要工具的土地国有化进程与以渐进式改革推进的社会转型过程难以同步，导致快速的空间转型过程与渐进式的社会制度转型过程相错位，产生了大量的社会冲突。在改革开放前的计划经济体制下，在

21、土地征用的同时会解决被征地农民的户口、就业和社会保障问题，因此较少产生相关的社会冲突问题。但当前的土地征用大多采取货币补偿的形式，失地农民社区的社会重构及其群体的组织化安置工作较为薄弱。因此，土地征用引发的社会冲突是城市边缘区社会空间转型不同步的产物，其根源在于现行土地征用制度及相关土地制度的不完善，既包括征地范围模糊和产权归属多元化导致的征地权滥用和收益分配不平衡问题，又包括土地征用和土地出让“双轨制”所导致的地方政府对“土地财政”的严重依赖。只有解决现行土地征用制度及相关土地制度中存在的问题，才能从根本上缓解乃至根除由土地征用所引发的社会冲突。用科学的土地价值评估方法，调整土地增值收益分配

22、格局，推动土地征用补偿的合理化，健全失地农民社会保障制度。首先，运用科学的土地价值评估方法，确立以市场价格为基础的征地补偿原则，完善征地补偿机制。按被征用土地原用途进行补偿的“产值倍数法”已经越来越不适应市场经济发展的要求，应推进农村集体土地的市场化来完善征地补偿机制。根据被征用土地的区位、用途等性质差异施以不同的评估方法来确定补偿标准和补偿方式。除按价格进行补偿外，还要考虑为失地农民维持今后的生活提供额外的经济补偿，并积极探索征地补偿方式的多样化，建立健全的失地农民社会保障体系，把失地农民纳入城镇社会保障网络体系之中。其次，调整土地增值收益分配格局，将发展权的转移和分享引入征地补偿机制，以集

23、体建设用地流转为突破口，让农民参与土地增值收益的分享。土地发展权作为解决土地开发过程中利益冲突的一项规则或手段，是土地产权制度建设不可或缺的内容。同时，加速农村集体建设用地流转，农村集体建设用地流转是农民对国家独占农村集体土地发展权的一种挑战，旨在分享农村集体土地发展权及其收益。制度建设和程序完善层面在制度建设和程序完善层面，深入推进土地征用制度改革和土地征用程序改革，尤其是要建立相关土地权利人的主动参与程序，以及征地冲突的预防和调解机制。在城市化推动过程中，各利益集团围绕土地收益分配而产生的利益纠纷和矛盾日益刚性化，改革土地征用制度必须综合考虑利益主体多元化、农户利益需求的层次性和多样性、土

24、地预期收益的变化等因素。首先，建立一套能充分保障被征地者合征地冲突的治理策略我国社会经济的转型带来了经济的快速增长，也带来了新的不公平问题。我国政府已清醒地意识到各种社会矛盾所带来的社会问题的严重性，并逐渐关注社会发展的公平性，为实现全面小康社会的发展目标，提出了“科学发展观”与构建和谐社会的发展理念。鉴于因征地而产生的社会冲突的频繁化和尖锐化，以土地征用利益关系调整为核心的体制性制度建构要求已经迫在眉睫。针对本文研究所发现的征地冲突的外在表现、运作环境和根源，可以分别从调整土地经济和利益分配格局、完善征地制度和程序两个层面探索新的治理策略，以实现土地征用过程中社会转型与空间转型的契合。土地经

25、济和利益分配层面在土地经济和利益分配层面，运64法权益、具有效率、有利于土地资源合理利用的土地征用制度。对于征地公告、征地听证、补偿费用的确定和支付，以及纠纷的解决办法等环节，法律要有明确的规定。其次，强化公告制度和听证制度，保证农民在征地过程中有充分的知情权和参与权，改变现有的先批准、后公告的做法，通过制定完善的听证制度来保障土地权利人行使参与权，确保其利益不受侵害。再次，增设与被征地者的征地补偿安置协商程序，由用地者与被征地者协商补偿标准，并签订补偿安置协议。最后，建立以预防和调解为核心的征地冲突管理机制：设立解决征地争议的司法诉讼和裁决程序，尤其要注重规章制度的连贯性；加强针对公众的征地制度和程序的宣传教育力度，强化非正式冲突管理机制的意识，着力建设冲突调解处理平台，加强冲突调解技术和知识的培训，培训的对象主要是各级官员和职能部门工作人员，以及规划师、社区领导人等；通过多样化的参与方式和渠道，将公众的意见和观点纳入规章制度之中；加强征地冲突调解组织和队伍的建设，建立专业化的调解队伍。计中的疏漏，以及相关制度建设的滞后等方面的问题。随着我国市场经济体制改革的深入，包括土地产权在内的财产权的保护已经成为人们日益关注的话题。因此，改革我国土地征用制度、清晰地界定土地征用目的、合理地划定征地范围、科学地论证征地补偿及安置办法，