城市规划在老工业基地改造振兴中的几个对策

1、城市规划在老工业基地改造振兴中的几个对策黑龙江省城市规划专家委员会【摘要】本文论述了在实施老工业基地改造振兴战略中城市规划应对的几个策略，即树立科学的发展观，指导城市规划实践；从宏观、中观、微观不同层面，构筑完整的城市规划调控体系，为哈尔滨老工业基地改造振兴做好服务。【关键词】城市规划；老工业基地；哈尔滨；对策 党的十六大做出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”的重大战略决策和部署，为哈尔滨城市的更新和振兴提供了难得的历史性机遇。哈尔滨市已提出“建设国家机械制造业、高新技术产业、绿色食品、医药工业及对俄经贸科技合作基地，建设东北亚经贸中心和世界冰雪旅游名城”的新战略，调整和优化经济结构，

2、构筑哈尔滨大区域经济格局，提高城市载体功能，全面提升城市综合竞争力，对城市规划工作既是机遇，又是挑战。1 树立科学的发展观，适应老工业基地改造对城市规划工作的新要求党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的新科学发展观，其核心就是社会、经济、环境可持续发展，这为城乡规划工作指明了方向，也赋予了新的内涵。老工业基地调整改造的重大战略决策对城市规划工作也提出了新的更高的要求，因此，必须以“五个统筹”的科学发展观来指导城市规划工作。1.1 城乡一体、区域协调发展城市是区域的核心，是区域的增长极，而区域是城市的载体、支撑和扩散的腹地。应打破就城市论城市、就局部论局部、就现状论现状的局面，向以城市区域系统观

3、和动态时空统一观统筹城市区域化和区域城市化的有序调控方向转变，建立工农结合、城乡一体、区域协调、统一完善的城乡规划体系。振兴老工业基地，不能仅局限于城市自身。而是将哈尔滨大都市圈作为新的空间支撑载体，协调城市与城市之间、城乡之间的各种关系，形成不同结构、不同功能、不同等级和不同层次的地域经济单元，重新聚集并整合各类经济要素，在区域范围内重新调整产业结构和空间结构，促进空间结构的有序化和合理化，分工明确，功能互补，避免区域内重复建设、相互竞争，从而增强区域整体功能和综合竞争力。圈内较低层次的城镇，通过吸引、承接较高层次的城镇的经济辐射，推进技术进步、要素重组、产业升级，壮大自身经济实力，同时拉动

4、圈内经济的整体升位，最终发挥都市圈的龙头作用，带动全省经济发展。1.2 各产业之间协调发展振兴老工业基地，不能就工业论工业，而是以工业为主导，以工业提升带动现代服务业，提高农业，实现工业与农业、与服务业的良性互动。要走新型工业化道路，全面提升和优化第二产业，确立工业的主导地位，培育优势产业和支柱产业；巩固农业的基础地位，发展现代农业，推进农业向专业化、标准化、特色化和规模化方向发展；大力发展第三产业，推进服务业的社会化、市场化和产业化，加快发展现代服务业和旅游业。1.3 经济与社会协调发展从规划内容上，由以为城市建设为主的空间物质性规划向经济、社会、生态协调发展的整体性规划转变。振兴老工业基地

5、，不仅仅是振兴经济，更要把握先进文化的前进方向，积极发展文化事业和文化产业，实现经济和社会的协调发展。要加快发展科技教育文化事业，加快科技进步和创新，提高产品的科技含量和市场竞争力；要加强交通、水利、电力、环保等基础设施规划建设，加快公共卫生及防灾体系设施规划建设；要充分体现全面建设小康社会的需求，以提高城市环境质量为目标，创造吸引人才的宜居环境、创业环境、就业环境、社会环境和生态环境。注重文化内涵与历史文脉的发掘和城市传统风貌和特色的保护与发扬，同时创造新的城市特色与城市品牌。1.4 人与自然协调发展从规划理念上，坚持“以人为本”、人与自然和谐共生的理念，更多地注重对人、自然和历史文化的尊重

6、，为经济、社会、环境协调发展提供优化组合的空间载体系统。追求城市的生态价值、健康价值、人类与环境间的协调和交流价值和环境公正价值，确保开发建设活动不超出环境容量，不对环境、文化资产和居民健康造成不良影响。振兴老工业基地，要妥善处理好资源开发、利用和保护的关系，处理好经济增长和环境保护的关系，处理好眼前利益和长远利益的关系，坚持可持续发展，实现人与自然的协调发展。要切实保护好基本农田、水源地、自然景观、历史人文景观等资源，节约和合理利用土地；加强生态保护，治理环境污染。1.5 立足本地与对外开放相结合坚持借鉴国际先进城市规划理念与哈尔滨实际相结合。依靠本地技术力量与开放规划设计市场、借用外脑相结

7、合。与国际运行规则接轨，采取招投标的方式，邀请国内外一流规划设计单位参与规划编制。通过引进竞争机制，促进规划设计整体水平的提高。采取“走出去，请进来”的办法，派人到国内外进行城市规划和建筑方面的考察学习；邀请国外著名城市规划专家来传授世界规划先进理念和知识；引进高级专业人才，充实了规划设计和管理队伍。2 调整工作思路，构筑完整的城市规划调控服务体系随着老工业基地振兴战略的决策推进，城市规划工作一些重要环节还不能适应新的变化，出现很多急待解决的问题：一是城市规划对工业企业项目建设的调控不到位。就项目论项目，还不能完全做到在全市范围内通盘考虑，形成一个完整的发展策略，进行集中统一布局。对中心城区的

8、企业“退城进郊”实现地域转移的依据还不充分。企业搬迁往往以自身的意愿进行选址，导致工业布局分散、混乱，不能形成集聚效应和规模效应。尽管部分企业搬迁改造实现“退二还三”，但并未实现资源的合理配置、效益的同步增长，没有体现土地置换的经济价值。二是对企业搬迁后中心城区土地利用调控不到位。往往是“工业变住宅”、“拆低建高”，增加容积率，并没有实现中心城区产业升级、人口居住密度和建筑密度降低、城市绿色空间拓展、人居环境有效改善的目标。三是体制和机制问题使城市规划的实施不到位。现有行政架构下，地区保护、市场分割、盲目招商、低水平重复、无序竞争等现象依然存在，还没有实现基础设施共享、分工协作、产业互补、功能

9、协调，从而使得城市规划意图落实不到位。老工业基地调整改造的重大战略决策要求城市规划工作要从城市发展的战略布局和产业载体空间的优化配置角度，构筑完整的城市规划调控体系，在宏观、中观、微观不同层面上有序引导城市区域经济、社会、环境的协调发展，为振兴老工业基地服务。2.1 在宏观层面上，应将哈尔滨大都市圈作为新的空间支撑载体按照“核心圈”、“网络化组合城市圈”、“拓展圈”三个不同的空间结构层次调控产业和城镇体系。核心圈：范围大体相当于目前的哈尔滨市中心城区，分为内圈和外圈。其中内圈以现状建成区为主，“退二进三”是主要策略。应控制人口规模，有计划地促进人口外迁，发展以现代服务业为重点的第三产业，聚集商

10、业、物流业、办公职能，建立完善的公共交通网络体系，建设楔形绿地系统，消除环境污染。保护历史建筑。提升城市空间质量，修补并完善城市形象。外圈为满足城市空间扩展需要，一方面应适时进行新区开发，另一方面要以小城镇为依托，积极促进工业的聚集，完善近郊工业区的功能，使相邻小城镇和工业组团整合为二级聚集区。建设对外联系出口道路、机场等对外交通和区际交通枢纽。保护轴间开敞空间，控制轴间横向填充和连片发展。将松花江谷地划为农业和休闲用地，严加保护，不准进行工业开发。“网络化组合城市”圈：将现状的都市区放大，成为网络化组合城市，由哈尔滨市区及与其相邻的外围市县组成。应以减少对核心圈的压力并为都市圈的发展服务为目

11、的，建设实力强大、就业机会充足的综合性卫星城。将现有铁路设施改造为快速轨道交通系统，使之成为与市中心联系的主要捷运方式。保护自然环境和有特色的文化景观。重点建设卫星城。与核心圈一起，最终形成由主城区、二级聚集区、卫星城和小城镇构成的“网络化组合城市”，并以此作为“大哈尔滨”的关键层次。在此圈层内尽快建成环行高速公路，一方面以此推进组合城市的一体化进程，另一方面强化哈尔滨作为全省交通和综合性中心的地位。拓展圈：“网络化组合城市”圈以外的广大地区，发展目标是通过发展城镇经济带动农村经济，避免相对衰落。重点是建设次级中心，促进农村人口的有序流动，并作为区域工业化的基地和人口聚集的中心，以绿色产业为特

12、色，并逐步完善服务业体系。创造充足就业机会，吸引人口，以满足其作为分区中心城市的功能需要。周围县（市）的城镇发展以建立现代农区中心地体系为基本目标，有地方特色的农业产业化项目一般应首先向县城集中，然后考虑向每县（市）的1-2个重点城镇集中。城镇体系面向农区的服务、行政管理、物资集散和初加工等功能建设要适应农业规模化、集约化转变的趋势。提高县乡经济的非农化水平，推进工业化和城镇化进程。农村地区要营造绿色产业发展环境，加强交通与通讯网络建设，改善城乡联系的条件和农村发展环境，逐步扭转城乡差别扩大的趋势。2.2 中观层面上，应做大做强哈尔滨市主城区进一步强化中心城市的集聚功能，进而通过中心城市不断扩

13、散传统要素和吸纳各种新经济要素，发挥好“龙头”带动作用，不断推进区域与城市互动，促进城市与区域产业结构高层化和区域的城镇化，进而加快现代化进程。城区要实现集中布置，功能明确，产业互补，以园区形式发展装备制造业、高新技术产业、绿色食品产业和制药工业；发展商业、金融、贸易、信息等第三产业。加大新区开发力度，重点建设松北新区、群力新区、平房开发区和新呼兰区。老城区改造目标的目标是调整功能结构，要严格控制指标，控制和降低建筑密度，疏散老城区密集人口，改善道路交通状况，治理工业污染，加强环境绿化，充实和完善市政基础设施公共服务设施，加强历史文化和城市风貌的保护。郊区要实现工业集聚，特色突出，有效为城区服

14、务，发展汽车及机电配套零部件加工工业、新型建筑材料工业、轻工、电子、医药产品工业以及农副产品深加工业。农副产品深加工业主要布局在远郊的乡镇。2.3 微观层面上，强化对项目建设的调控各类工业项目应发挥聚集效应，形成规模经济，集中选址在工业园区内，形成各具特色的工业园区。将生产上协作密切的企业集中布置，并合理组织运输线路，避免往复运输。严格控制工业用地规模，防止工业无序扩散。加强配套设施建设，注重环境保护，避免企业间相互污染，对工业“三废”实行综合利用。对于老城区工业企业的“退二进三”，应把搬迁与改造相结合，从城市一盘棋考虑，统一筹划，合理布局，量力而行，不能就项目论项目，要加强对企业的引导，宜改

15、则改，宜搬则搬，宜建则建，宜绿则绿，宜高则高，全面整合、优化配置社会资源。企业搬迁后用地要同城市绿地、基础设施、文化娱乐设施等建设统筹考虑，实现人居环境的有效改善。打造精品或标志性建筑工程，起到示范带头作用。对工业企业搬迁，要引入市场竞争机制，走整体经营城市之路，激活城市存量资产，多方吸引城市建设资金。从而实现中心城区的整体产业升级、人口居住密度和建筑密度降低、城市承载功能提升和历史文化风貌保护，实现城市绿化环境、景观环境、人居环境、生态环境、文化环境的有效改善。3 转变工作方式，城市规划要为哈尔滨老工业基地改造振兴做好服务城市规划工作要适应东北老工业基地改造振兴的新需求，进一步加强规划编制，

16、狠抓实施管理，提高服务质量，完善法规体系，推进科技进步，厉行政务公开，扩大规划宣传，加强队伍建设，在既有工作的基础上，要实现规划工作重心“四移”：（1）规划工作重心“前移”，提高规划的超前性、科学性和可实施性，为老工业基地改造提供依据。围绕老工业基地改造这个重大目标，加大规划编制工作力度，进一步完善的城乡规划体系。编制哈尔滨老工业基地改造产业空间布局规划，实行辟建工业园区、“一区多园”等措施，构建哈尔滨大都市圈产业群,并相应地配套布置区域基础设施体系，为中心城区工业企业搬迁扩散提供载体，为老工业基地改造振兴开辟空间。城市规划工作要超前服务，为先进生产力发展提供载体。围绕哈尔滨老工业基地改造和振

17、兴，进一步优化城市土地及空间资源配置，为经济发展提供良好的载体空间。既要规划好全国最具发展前景的机械工业基地和“动力之乡”、汽车工业园、“飞机城”、医药工业园等，为传统工业和国有企业更新改造重焕青春创造条件，也要规划好开发区、软件园、中俄自由贸易区、民营科技企业示范区等，建设全国最大的绿色食品基地，为发展高新技术产业、扶持民营经济、创造新的经济增长点开辟空间。提前编制厂区、校区规划，为加快建设提供方便。完善各种设施规划，通过城市规划建设创造良好的人居环境和创业发展环境，以利于招商引资、吸引人才，实现城市规划建设与经济繁荣“双赢”目标。（2）规划工作重心“后移”，强化规划实施监督，依法行政，确保

18、各项建设健康持续快速发展。按照行政许可法的要求，进一步规范规划行政管理行为，严格做到依法行政。正确处理规划审批与批后管理的关系，形成强制性管理与指导性管理相结合的规划实施管理机制，确保各项建设按照规划的意图实施。依据国家强制性规范，严把规划审批关，不断优化城市空间布局、改善城市环境；赋予城市规划更多的科技含量、文化含量、绿色含量和美学含量，通过规划有效调控，不断推出规划精品佳作。进一步加大城市规划法制建设工作力度，形成完善的规划法规体系。应用卫星遥感技术动态监测规划土地建设使用情况，加大对建设工程的监督检查力度，有效防止违法建设案件的发生。同时，进一步加大对违法建设行为的处罚力度，维护规划的法律权威和群众的合法权益。（3）规划工作重心“上移”，发挥规划的参谋与咨询作用，积极给领导当好参谋和助手。积极开展学习和调研工作，做学习型、研究型和服务型政府部门。针对城市发展建设中具有战略性的重大问题，制定专门的研究课题，如哈尔滨老工业基地改造产业空间拓展研究、哈尔滨市全面建设小康社会的城市规划研究、哈尔滨基础设施问题及规划对策研究等，集中力量重点突破，及时提出政策措施和合理化建议。设研究平台，借用外脑，广泛吸纳国内外专家学者和社会各界对城市规划的意见和建议，提高对哈尔滨城市发展与规划的认识和水平。此外，对城市重点建设项目超前制