上海城市空间转型发展格局分析与情景探讨_王伟_图文

1、上海城市空间转型发展格局分析与情景探讨*The Development Pattern Analysis and Scenario Forecast on Shanghai Urban Space Transformation王 伟 高 岳 文章编号1673-8985(201205-0025-04 中图分类号TU984 文献标识码A 作者简介王 伟上海市政府发展研究中心战略研究所助理研究员,博士,中央财经大学博士后高 岳上海市规划和国土资源管理局硕士城市规划的本质是对人地关系的时空合理调控。“十二五”期间,围绕“创新驱动,转型发展”主线,上海城市空间发展如何对全市经济社会转型做出有效响应与支撑

2、,需要对其内在特征与变量给出科学判断。为此,基于上海第六次人口普查数据,从上海全域人地关系格局与分布惯性、空间转型面临矛盾与时机、未来空间发展情景与策略3个层面进行简要分析,以期进行一种思路探讨与交流。The nature of urban planning is a reasonable regulation of the relationship between human and land considering the space change as time changes. During the "Twelfth Five-Year" period, guide

3、d by its "innovation-driven and transformed development main line, the challenge of Shanghai urban space development main line is how to effectively support the city's economic and social transformation. So it is necessary to give a scientific judgment of its inherent characteristics and va

4、riables. To this end, based on the sixth population census data, the author brief analyzes the pattern and distribution of human-land relationship and spatial inertial, space transformation facing contradictions and challenges, space development scenarios and strategies at three levels, in order to

5、carry out the kind of thinking to explore and exchanges.空间转型 | 人地关系 | 情景 | 上海Spatial transformation | Human-land relationship | Scenarios | Shanghai摘 要Abstract 关 键 词Keywords上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划第六章明确提出“构筑城乡协调的发展格局”,而人口的分布格局与用地、交通、环保、城市管理等问题息息相关,对这一目标的实现具有决定性影响。为此,笔者基于上海第六次人口普查公布数据,结合参与上海市“十二五”规划前期研究、

6、后世博上海研究以及上海区县年度调研等相关工作的思考,在此对上海城市空间发展格局进行简要分析与情景探讨。1 上海全域人地关系格局与分布惯性城市规划本质是对人地关系的时空合理调控,推动上海城市空间规划与管理的创新转型,必须做好两个把握,一是对“两大核心要素人口与土地”的统筹把握,二是对“一个基本共识可持续空间形态”的总体把握。在此,通过对相关数据分析,获得以下基本认识。1.1 市域人口密度快速增长, 人地供需矛盾日益紧迫人口密度是刻画人地关系强度的重要指标。作为国家中心城市中市域面积最小的城市,上海始终保持着对外来人口的强劲吸引力,从图1可以看出,改革开放30年,上海市域人口密度翻了一番,这使得有

7、限发展空间面临的人地供需矛盾不断增大。而新世纪10年,上海人口集聚密度增加更为迅猛,根据六普人口数据统计,2010*基金项目:中国博士后科学基金立项课题(资助编号 20110490640:全球化视角下中国大都市发展关键绩效指标(KPI 体系研究基于京沪实证;上海市哲学社会科学规划青年课题(2010ECK002:区域性交通设施建设与上海都市圈功能布局优化研究;上海市政府决策咨询研究青年专项课题(2012-R-29-B :上海培育强镇问题研究支持的部分研究成果。11 1978-2010年上海市域人口密度变化(资料来源:2011年上海统计年鉴年末全市常住人口为2302.66万人,同2000年五普的1

8、673.77万人相比,10年间共增加628.14万人,增长37.53%;平均每年增加62.81万人,年平均增长率为3.24%,全市平均人口密度为3632人/平方公里,较五普2537人/平方公里,每平方公里增加1095人,增幅达43%。与此同时,根据全市各区县区镇两级土地利用总体规划,2020年全市建设用地总规模3226平方公里,较现状全市仅剩余约390平方公里可用土地,如此有限的土地资源面对上海这种非常规非线性的城市人口增长态势,压力可想而知。1.2 新增人口呈内缓外快的圈层梯度, 中心城集聚压力尚未有效疏解都市人口密度高是一个典型特征,高密度的人口使得城市规划、土地利用都面临极大的挑战,而高

9、密度情形下,人口空间分布是否合理反映了国际大都市的成熟度。从表1中,可看出10年间上海人口的分布变化:中心城核心区人口数量与密度都处于下降阶段,边缘区人口数量与密度增长平缓;近郊区有大幅增长,远郊区也有较大增长。根据图2显示,近10年上海常住人口密度状况还是呈现出在中心城区为峰值,向外围逐渐递减的分布态势。人口变化在空间分布上呈现内减外增、由内向外逐层迁移的规律。中心区人口虽得到部分疏解,内外环中间区、近郊区、浦东新区是近10年人口的重要导入区,但“疏解与集聚”并行,人口空间分布呈现连绵蔓延式,单中心的城市格局没有发生根本改变,外围新城引导的跳跃式多中心增长模式未能出现。1.3 人口分布、新增

10、就业岗位与配套服务空间迁移呈非同步性, 空间失配引发问题凸显新世纪10年,上海经济快速增长以及世博会的成功举办,导致外来劳动力需求的快速增加,并由此吸引了大量外来常住人口,城市人口总量相应急剧增加。城市空间响应主要表现为,一方面是中心城区的疏解,另一方面是外围新居民点的建设,但中心区居民的拆迁搬迁、外围新城的建设或者工业园区的发展,基本属于单一空间功能的移动,缺乏综合配套,引发一系列空间失配问题。正如在人口、岗位由内向外、逐层迁移的过程中,交通需求的空间分布也由中心区向外围区、郊区逐渐扩散,但由于人口、岗位迁移的不同步,导致了职住分离的进一步加剧,中心区岗位的高度聚集使得中心区交通需求一直居高

11、不下,并引发大量早晚潮汐式进出中心城区的长距离交通。远距离交通需求有继续增加的趋势,交通拥挤逐渐由中心区向外蔓延(图3。2 推动上海城市空间转型面临矛盾与时机上述特征与问题成为上海空间转型必须地 区2000年末常住人口(万人2010年末常住人口(万人增长率(%2000年人口密度(人/平方公里2010年人口密度(人/平方公里增长率(%中心城核心区206.95177.74-14.114013834472-14.12中心城边缘区486.09520.807.1420434218937.14近郊区638.581085.6170.002757468770.00远郊区309.15518.5367.73828

12、138867.63表1 2000年五普与2010年六普上海人口圈层分布格局变化 2资料来源:2011年上海统计年鉴2 2000年与2010年上海区县人口密度格局对比(数据来源:2011年上海统计年鉴3 上海人口-空间匹配关系分析 上海四类地区的划分:上海城市的行政范围,包括17个区县。中心城核心区:包括黄浦、静安、卢湾、虹口4个区,各区全部或大部分位于内环线以内的地区,多为解放前建的老城区。中心城边缘区:包括徐汇、长宁、普陀、闸北、杨浦5个区。各区全部或大部分位于内外环线之间的地区,多为解放后建设的城区。近郊区:包括浦东、闵行、宝山、嘉定4个区。远郊区:包括松江、金山、青浦和奉贤4个区和崇明县

13、。其中中心城核心区和中心城边缘区统称中心城,近郊区和远郊区统称郊区。注释3立足的现实基础,而推动上海城市空间转型还受发展阶段和内外部约束条件的影响,挑战与机遇并存。2.1 上海城市空间转型面临矛盾上海市政府发展研究中心提出“十二五”时期,上海推动城市转型发展主要面临五大矛盾:(1旧的增长动力明显减弱与新的增长动力形成不足、低端传统产业被调整与高端新兴产业培育过程化之间的矛盾;(2公共服务需求日益增长以及产业财政扶持需求上升与经济增长减速、财政收入增速放缓之间的矛盾;(3服务经济发展以及城市功能提升与现有制度环境不完善之间的矛盾;(4日益增强的引入外来人口调整上海人口结构的迫切要求与城市资源环境

14、和公共服务承载力不足之间的矛盾;(5城市转型发展对劳动者文化素质和技能提出更高要求与劳动者总体素质仍然较低之间的矛盾。2.2 上海城市空间转型的时机在面对这些矛盾与挑战的同时,我们必须看到推动空间转型已经出现的难得机遇。2.2.1 中心城区投资的边际效益逐年递减,后世博城市建设主战场转向郊区自2003年以来,为全面配合世博会的筹办,中心城区的枢纽性、功能性设施和旧区改造任务比正常计划提前了5-10年。当前,上海中心城区聚集了全市近2/3的人口,要素成本高企,发展空间有限,中心城区投资的边际效益逐年递减,而中心城区以外广阔的郊区则尚待进一步开掘和发展。世博会后,中心城区的重大基础设施建设将基本告

15、一段落,城市建设的重心必将逐步转移至城郊地区。2.2.2 有限资源全域配置的战略性亟需加强,破解城乡二元结构的时机已到面对17个区县的发展诉求,如何平衡协调资源是个难题,但更难是能否有勇气有智慧从全局与长远出发,打破带有大锅饭色彩的指标分配,将资源更为集中地投入战略性区域与战略性项目上,避免因为平均而分散的投入带来资源更大的浪费。同时上海总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段,因为有较小的农村面积、有较强的经济实力、有较好的组织基础,应该而且可能在破除二元结构、实现城乡一体化发展方面走在全国前列。2.2.3 国家战略承载与长三角同城化应对,“1966”城镇体系抓手价值凸显从“四个中心”国家

16、战略来看,“1966”已不再是传统意义上的城镇等级体系,而具有更多内涵,每个层级的城镇都具有特定的国家使命,共同组成国家战略职能分工梯队;从长三角同城化来看,“1966”每一个成员都是上海参与全球分工价值链中的重要单元,更是打造长三角全球城市区域的流量经济节点。为此,当前“1966”城镇体系应该尽快被重新审视、定位并注入新的理念与战略内涵,将成为真正推动上海城市空间转型最重要的抓手。3 上海全域空间发展情景推演笔者认为常住人口超越2000万后的上海城市空间转型已进入一种非常迫切的状态。近期,众多专家学者对上海城市空间转型发展给出不同思考,郑时龄从世博会后续利用、宜居城市建设和上海的再城市化、城

17、市的文化与建筑等方面切入。骆悰认为上海仍应秉持“多层多核”的都市圈空间形态与“多心开敞”都市区空间形态布局理念。姚凯则指出资源紧约束阶段上海城市空间集约发展战略的主要路径:强化市域空间布局结构,落实国家战略;多中心格局;强化绿色生态空间体系。维护城市生态安全;多层面的城乡产业空间布局;多层面的分区发展导向。然而就本质而言,高密度集聚是特定国情、市情下上海城市空间必然的结果,差别是形成连绵式的高密度集聚还是开敞式的高密度集聚,“十二五”正处于这样一个城市形态固化的拐点期。在此,基于上文对上海城市人地分布现状分析、空间转型面临的矛盾与时机的相关结论,笔者借鉴伦敦2030与香港2030战略规划中所采

18、用的城市多情景发展分析方法对上海未来城市布局形态多情景发展进行推演分析,寻求一种可持续的空间形态。3.1 城市空间对战略目标的响应根据上海所提出的国际经济、金融、贸易、航运中心的城市发展目标,有4个因素与发展目标密切相关并对上海城市整体空间格局产生影响,其中对外轴向因素:包括情景(A临港新城外拓轴与沪苏、沪浙两条内联轴均衡发展,情景(B沪苏、沪浙两条内联轴重点发展,临港新城外拓轴相对独立发展;中心城与外围新城关系因素:包括情景(A中心城与部分外围新城密切联系,带状连绵发展,情景(B中心城仅与现状已呈连绵态势的新城连绵发展,其余大多新城独立发展;产业分工因素:包括情景(A中心城与部分外围新城产业

19、链密切联系,外围新城对中心城依赖性强,情景(B外围新城基本自给自足独立发展;生态空间因素:基于上海规划环城绿带已基本丧失的现状,必须保证预留相当生态开敞空间,包括情景(A绿楔型模式,形成佘山-淀山湖方向与南部杭州湾两个大型生态绿廊,情景(B变绿带环绕中心城市,防止过度连绵发展为绿环包围隔离外围新城模式。3.2 城市空间对关键要素的需求根据上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心的城市功能需求,紧抓就业、居住、服务配套与交通联系4个影响人口分布的关键因素,预测其未来高概率性发展情景(图4。就业:制造业比重下降,高端服务业比重上升,带来就业需求人口数量与结构的变化;居住:优化改善中心城已有居住空间,

20、并在外围大量新建居住房屋;配套服务:城市内部功能空间进一步置换优化,发展生产性服务业,生产性产业与企业向远郊搬迁,在未来新一轮的产业迁移中,必须做好配套空间的跟进,实现空间功能的复合化外迁,实现真正的中心减压,外围发展的效果;交通:充分采用TOD发展模式,大力发展运载量大、快速便捷的市域轻轨系统,保障重要功能组团间高效联系,同时进一步加大上海对整个长三角的辐射拉动作用,结合国家交通部有关长三角2020区域交通规划,加强上海与外围城市的对接,特别是苏、沪浙两条内联轴方向的拓展。在完成基于上海核心目标与功能需求对空间结构的大致需求分析后,第三步是对上海总体人口的空间配置,而其中最重要的两类人群为上

21、海市内人口迁移与上海市外人口迁入,即对可发生空间移动的人群进行规划引导,逐步实现人口布局的科学合理化,引导迁入目的地主要为3.1与3.2分析中具有增长潜力的可建设空间,具体空间示意见图5。3.3 城市空间的两类可能形态在完成上述三步多因子多情景分析后,最后完成人口-空间的组合分析,得到未来上海整体可能形成两种空间分布形态:情景(A:Y型空间布局形态。主要特征:城市功能辐射表现为内外三轴,中心城市与外围主要新城呈相对连绵发展,外围新城对中心城保持功能的分解但依赖的角色;中心市域的生态空间采用绿楔模式;情景(B:V型空间布局形态。主要特征:城市功能辐射重点发展南北两轴,中心城与外围新城各自相对独立

22、,外围新城基本具有自循环自满足功能,基本可独立发展,采用小型绿环将外围新城与中心城予以隔离,保障生态环境质量。4 结论与讨论通过上文研究与推演,笔者认为上海空间转型比较现实的选择是立足强干预情景,一方面控制中心城人口的动态发展,另一方面聚焦具有突破性强大导向力的郊区城镇发展轴线与重点,从而扩大了城市的容纳能力,实现上海城市发展与人口导向的战略目标。然而我们必须认识到,当前外来人口快速集聚给上海带来多重压力中另一核心问题是城市外部公共服务成本的内部化,使得上海面临既要发展本地经济,又要服务全国民生,这种外部区域民生义务的转嫁将使政府不得不从有限的财政资源中进行调节。然而当前房地产调控,大型居住社

23、区建设, 使得上海可转化的土地收益大幅缩水,而上海同时还面临转型带来的经济发展放缓阵痛,产业产出一段时期内无大的提升,财政必然面临窘境。为此,土地一面作为资源要素,另一面作为资本要素,所具有的作用将更加重要,而规划所需与所能发挥的作用也更加重要。笔者认为在扎实的技术优势上,强化“一种政治家战略思维的导入”与“规划类政策的体系化配套及彼此之间的统筹联动(如对双增双减、三集中、1966等”,这将有助于上海城市空间转型的推进,也将有助于规划部门话语45-14 上海城市空间转型情景分析逻辑示意5 上海城市空间转型发展的两种可能形态参考文献 References12345上海市统计局. 2011年上海统计年鉴M.北京:中国统计出版社,2011.Shanghai Bureau of Statistics. 2011 Shanghai Statistics YearbookM. Beijin