司法制度论文-浅谈人民监督员制度存在的问题及其完善

1、司法制度论文-浅谈人民监督员制度存在的问题及其完善摘要:实行人民监督员制度对检察机关来讲,是实行民主监督、依法监督、群众监督、社会监督的基本要求。因此,实行人民监督员制度是十分必要的。特别是在新的形势下,检察机关面临的工作任务十分繁重,对检察干警要求特别的严格,如果没有外来的监督,往往对自身素质的提高、工作的开展都有不利的方面。为此,旨在通过对人民监督员既有制度的分析,来探讨进一步通过该项制度来完善自身监督的途径。 关键词:人民监督员;刚性;立法授权 中图分类号:D62文献标志码:A文章编号:10022589(2010)26002002 在新形势下,检察机关面临的工作任务十分繁重,对检察干警要

2、求特别的严格,如果没有外来的监督,往往对自身素质的提高、工作的开展都有不利的方面。因此,最高人民检察院为了进一步提高全国检察机关干警的政治素质和业务素质,为了全面开创检察工作的新局面,在全国各级检察机关实行人民监督员制度。 最高人民检察院从去年10月开始进一步扩大人民监督员制度试点范围。去年共有3 341件案件进入监督程序,其中人民监督员同意检察机关拟定意见的3 189件。在人民监督员不同意检察机关拟定意见的152件案件中,检察机关采纳人民监督员意见70件,其余未采纳的案件均依据事实和法律向人民监督员做出说明。实践表明,实行人民监督员制度不仅有利于发现和纠正检察机关执法办案中存在的问题,促进办

3、案人员转变执法观念,提高办案质量,而且有助于排除办案中一些阻力、干扰和外部因素的影响,避免关系案、人情案等现象的发生。去年,检察机关直接立案侦查案件的起诉率上升了3.4个百分点,撤案率、不起诉率分别比上年下降了1.5个百分点和3.4个百分点,这与实行人民监督员制度也是分不开的。 虽然全国各级检察机关普遍试行了人民监督员制度,取得了一定的成效,但也存在着一些不容忽视的问题。 一是人民监督员监督意见中的一些刚性问题可能影响监督员参与监督的积极性和监督实效。从目前实行的情况看,人民监督员制度只是一个咨询程序,人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终止功能,也没有实体功能,只有建议权,没有决

4、定权。因此,为了加强人民监督员权力的有效实施,应把检察机关不能采用的意见附在送往人民法院的卷宗里,供人民法院在审理案件中参考。 二是人民监督员的法律素质保障问题。目前,各地所聘任的人民监督员大都是各级人大代表、政协委员等,他们虽然具有一定的参政议政的能力和一定的政策法律水平,但与人民监督员的自身要求来说,有点不适宜。因为人民监督员与各级人民代表是不同的。对人民监督员的基本要求是必须具备一定的法律知识,不是一般人民群众都能担任的。人民监督员所参与监督的个案千差万别,专业性强,没有较高的法律专业水平,没有高于被监督者的业务素质,是很难做好这项工作的。 三是监督的范围较小问题。目前监督仅限于自侦案件

5、的三种情况,同时,监督员程序设计不够具体,如人民监督员须要询问证人,讯问被告人,程序是什么;法定的羁押时间是有限的,人民监督员参与的时间与之如何衔接等。还有一点非常重要,最高人民检察院制定的实行人民监督员制度的规定赋予人民监督员与检察员同等的权力。但我们应当看到,人民监督员不可能具备专业的检察知识,他们以普通人的理性和良知判断案件、做出证据的采信和事实的判断是合适的,如果让他进行法律适用,这无疑勉为其难。 四是对人民监督员制度立法授权问题。检察权属于公权力,公权力的扩张和让度需要取得立法授权,这种授权是需要法定的。目前,试行人民监督员制度,不是扩张公权力,而是引入民众监督,制约公权力,特别是它

6、处于试行阶段,其法律理论上的意义和法律实践上的意义都是重大的。应当重视的是,法律的滞后性是其基本特征,政策先行和积极实践是立法的基础。我们不能因噎废食,放弃了这一积极的有意义的实践。人民监督员制度由检察机关制定,不具有达到外部监督的可信程度,要使这一制度具有一定的可信程度。让社会参与对检察机关的查办职务犯罪案件工作的监督,人民监督员制度应由全国人大常委会形成决定。现行制度对人民监督员的产生,规定得很模糊,由谁确认不具体,操作起来很不统一,也不科学。 五是监督的事中和事后问题。根据现行人民监督员制度的设计,人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督,而对不起诉和撤消案件为事中监督,这产生两方面的

7、问题:一方面是与检察机关独立行使检察权发生冲突。人民监督员的这种事中监督,进入检察机关进行司法决定的过程并施加影响,必然会侵害检察机关检察权的独立行使,在现行法律体制下,也没有合法的法律依据。另一方面是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤消的案件,人民监督员实施监督,其审查的期限最长可以是一个月,如果确属应该撤消案件,被羁押的犯罪嫌疑人受到了不应该的羁押,犯罪嫌疑人的权利受到侵害;对拟不起诉的犯罪嫌疑人,同样存在这样的问题。这就会在注重打击犯罪的同时,忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人,在逮捕上,较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施,而在不

8、起诉上,又多了一个权利及时得到保护的限制措施,这两方面形成鲜明的对比。这不能不说,在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为监督和制约,却忽视了受该制度影响的相对人的权益。 六是人民监督员制度目前仍有法律上的缺陷及实践上操作的随意性。人民监督员制度的法律依据主要来自于检察机关应当接受群众监督,但这是个基本原则,从基本原则的角度来讲,人民监督员制度还是有法可依的,但仅依基本原则展开工作,还是有法律上的缺陷及实践上操作的随意性,如人民监督员监督的案件是检察机关自己界定的,检察机关想让外部监督什么就监督什么,不是所有案件都有人民监督员监督。因为检察机关办案内部都有一定的监督程序,那么

9、为什么还要设立人民监督员制度呢?设立这个制度的原意也就是自觉接受群众监督,那么接受群众监督出发点是什么呢?检察机关担心三类案件出问题,还是人民群众担心三类案件出问题?这三类案件检察机关也有内部监督程序,这是否意味着检察机关的内部监督程序常常失效,内部监督程序对三类案件以外的案件还管用? 对完善人民监督员制度的几点建议: 一是提高对实行人民监督员制度的认识。首先要认识到实行人民监督员制度是有法律依据的。中华人民共和国宪法第41条规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”实行人民监督员制度正是体现这一原则精神,接受人民群众监督,建立和完善人民检察院办理直接

10、受理侦查案件工作的一种外部监督机制。其次要认识到检察机关实行人民监督员制度是最高人民检察院认真贯彻落实十六大会议精神,积极实践三个代表重要思想的根本举措,是检察机关用科学的发展观统领检察工作,提高检察机关执法能力的根本举措常也是检察机关完善法律监督体系的重要举措,同时也是检察机关努力提高办案质量的重要举措。实行人民监督员制度是检察理论的创新,检察理念的创新,检察作风的创新,检察实践的创新。在全国各级检察机关实行人民监督员制度是加强检察队伍建设的需要,是加强检察机关与人民群众联系的需要。 二是人民监督员应该具备较高的政治素质和业务素质。所谓政治素质就是要求忠于事实,忠于法律,坚持公平、正义,坚持

11、依法办事。所谓业务素质,就是要具备一定的法律知识和经验。能够正确妥善参与处理检察机关涉及的一些案件。通过严格的制度来规范人民监督员行使自己的职权,让人民监督员参与案件的讨论研究,认真听取人民监督员的意见和建议,但最终依据法律和事实来决定案件。人民监督员的基本素质,包括他的政治素质,年龄的要求,职业道德,在现行的制定上都有规定。 三是在提名上,由人大和政协去提名;颁证上,由人大政协和检察院共同颁证;在管理上,在人民代表大会常务委员会相关机构中设立人民监督员办公室。从体制上讲,人民代表大会在法律上可以对检察机关实行监督。而人民监督员来自人民代表、政协委员,在人大常委会中设立人民监督员办公室负责人民

12、监督员的选聘和日常工作事物,这样便于更好地协调人民监督员开展工作,使这两种监督更好地进行优势互补,从而节约工作经费,提高工作效率。设立人民监督员办公室后,可设立人民监督员委派的工作人员,负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访报案人控告人的意见、检察机关转交的材料等并进行初步处理,再由人民监督员集体讨论具体案件,看是否需要启动监督程序。这种规范性的管理模式,有利于外部监督的公正性。 四是对人民监督员的监督,赋予刚性效力。人民监督员的决议不必然改变检察机关的决定,只是具有建议的作用,但如果不同意人民监督员的决议,应该提交检察委员会讨论决定,并且人民监督员在不同意检察委员会的决定时,可以向上一级检察机关提请复核。这样规定是为了避免使监督流于形式。如果同意人民监督员的决议,就应当执行,要强调人民监督员决议的严肃性,如果相关检察业务部门不认真执行,就应求赣韬应的责任。这样可以避免“你监督你的,我照样一意孤行”的现象出现。 五是建议在监督的范围上,逐步地延伸到自侦案件的其他案件,直至全部的刑事案件;在监督的内容上,人民监督员仅限于证据的采信、事实的判断,不应对法律适用做出决定。 六是人民监督员的费用,应由政府承担,人大负责。没有经济上的独立,就没有